헌재 1992. 7. 23. 선고 90헌바2 92헌바2 92헌바25 결정문 [국세기본법 제56조 제2항 등 에 대한 헌법소원]

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청구인

: 임 ○ 엽 외 10인

대리인 변호사 김 정 현 외 2인

사건

에서도 역시, 청구인은 국세기본법 제56조 제2항, 제81조에 따라 위 심판청구일인 1990.4.21.로 부터 90일의 결정기간이 경과한 날로부터 60일이 되는 1990.9.18.까지 위 양도소득세 및 방위세 부과처분 취소청구소송을 제기하여야 하므로 1990.9.19. 제기된 위 소송은 부적법한 것이 아니냐는 것이 쟁점으로 되었다.

이에 위 청구인 역시 국세기본법 제56조 제2항 중 괄호내의 부분이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위 사건이 계속중인 서울고등법원에 위헌제청을 신청하였으나 위 법원이 1992.6.2. 이를 기각하자 위 청구인은 같은 달 22. 국세기본법 제56조 제2항 중 괄호내의 부분에 관하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 국세기본법 제56조 제2항 중 괄호내의 부분이고 그 내용은 다음과 같다.

국세기본법 제56조 제2항 : 제55조에 규정하는 위법한 처분에 대한 행정소송은 행정소송법 제18조 제2항·제3항 및 동법 제20조의 규정에 불구하고 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날(결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제81조 단서의 결정기간이 경과한 날)로부터 60일내에 제기하여야 한다.

2. 당사자 및 이해관계인들의 주장

가. 청구인들의 주장

(1) 국민이 과세처분에 대하여 심판청구하는 경우에 국세기본법이 국가가 일정한 기간 내에 결정을 하지 아니하면 심판청구가 기각된 것으로 간주한다고 규정한 것은 국가가 국민으로부터 행정처분에 대한 심판 또는 재판의 청구를 받으면 이에 대하여 심판이나 재판을 하여야 한다는 자유민주적 기본질서하에서의 국가의 기본적 의무에 어긋나는 것이므로 위와 같은 규정은 자유민주적 기본질서에 위반되고, 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 결정기간이 경과한 날로부터 제소기간이 진행한다는 국세기본법의 규정은 법률을 잘 알지 못하는 국민으로 하여금 제소기간에 관하여 착오를 일으키게 함으로써 기만적이거나 사기적인 방법에 의하여 헌법 제27조 제1항 소정의 재판청구권을 제한 내지 박탈하는 것이거나 실질적 조세법률주의와 신의성실 내지 금반언의 원칙에 위반되어 위헌이며, 또한 일반행정처분에 관하여는 행정심판법 또는 행정소송법상 처분청이 심판청구기간을 잘못 알리거나 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 경우와 국민이 정당한 사유로 인하여 제소기간을 도과한 경우에 국민을 보호하는 규정을 두고 있으면서도(행정심판법 제18조 제5항, 행정소송법 제18조 제3항 제4호, 제20조 제2항 등) 국세기본법상 국세의 부과처분에 관하여만 그에 어긋나는 규정을 두고 있는 것은 입법권의 한계를 벗어난 자의적 입법으로서 평등의 원칙에도 위반된다.

(2) 만일 위와 같은 규정이 전면적으로 위헌이 아니라고 하더라도, 헌법과 국세기본법의 제규정, 특히 재결청이 결정기간 경과시까지 그 결정을 하지 못한 때에 청구인에게 불복방법 및 제소기간에 관하여 서면으로 통지할 것을 규정한 제60조 제2항 및 현재 국세심판소에서 사용하는 심판결정서 서식에 부동문자로 인쇄된 통지에 관한 부기문 등을 종합하여 고려하면, 위 규정은 오로지 재결청이 당해 심판청구에 대한 결정기간이 경과되어도 그 결정을 하지 못하고 또한 재결청이 국세기

본법 제60조 제2항에 따른 통지를 당해 청구인에게 하였을 경우에 한하여 적용되는 것으로 해석하여야 헌법에 위반되지 않는다고 보아야 한다.

나. 법원의 제청신청 기각이유

국세기본법 제56조 제2항, 제81조의 각 규정이 심판청구의 절차에 있어서 그 결정기간 내에 결정의 통지를 받지 못한 때에는 심판청구가 기각된 것으로 간주하여 그 결정기간이 경과한 날로부터 행정소송의 제소기간이 진행하도록 규정하고 있는 것은 국세불복절차에 있어서 재결청이 절차를 지연시키는 경우에는 그 결정기간이 경과함과 동시에 청구인으로 하여금 바로 다음 단계의 불복절차에 착수할 수 있게 하여 청구인에게 신속한 권리구제의 편의를 제공하는데 그 입법목적이 있고, 국세기본법 제56조 제2항은 이미 제81조, 제65조 제5항의 이른바 기각간주 규정에 의하여 행정소송을 제기할 수 있는 이상 그 때부터 제소기간이 진행된다는 당연한 법리를 보다 확실히 하기 위하여 규정한 것에 불과하며, 국세기본법 제60조 제2항은

재결청이 기각간주기간 내에 결정을 하지 못한 경우에 제소기간을 청구인에게 통지하도록 규정하고 있으므로 기각간주기간 내에 결정을 하지 못한 경우에도 청구인은

제소기간을 통지받게 되어 있어 행정처분의 존재 또는 그 제소기간을 몰라서 제소기간을 도과하여 재판을 받을 권리를 박탈당하는 경우는 있을 수 없게 되어 있으므로, 결국 국세기본법 제56조 제2항은 헌법의 민주적 기본질서에 반하거나 국민의 재판청구권을 침해하는 것이 아니며 신의 성실과 금반언의 헌법정신에 반하는 위헌법률이라고 볼 수 없다.

다. 재무부장관 및 법무부장관의 의견

법원의 제청신청기각 이유와 대체로 같다.

3. 판단

(1) 현행 국세기본법(이하 법이라 한다) 제55조 이하의 규정에 의하면 조세부과처분에 대하여 불복이 있을 경우에는 행정심판 전치주의의 일종으로 먼저 과세관청에 이의신청(임의적), 국세청장에 심사청구, 국세심판소에 심판청구의 순으로 점차 전치절차를 거친 뒤에 일반 법원에 행정소송을 제기하게 되어 있는바, 행정소송 바로 전심단계인 국세심판소에 의한 심판절차를 거친 뒤의 행정소송의 제소기간에 관한 규정이 이 사건 심판대상이 되는 법 제56조 제2항의 규정이다. 동 규정은 제소기간에 관하여 두가지로 규정하고 있는데, 그 하나는 국세심판소에 한 심판청구에 대한 결정통지를 받은 경우를 대비하여 그 결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내를 제소기간으로 하여 이를 본문에서 규정하였고, 다른 나는 심판청구에 대한 결정통지를 받지 못한 경우를 대비하여 이때는 법 제81조 단서의 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내를 제소기간으로 하였으며, 이는 동 조항 괄호속에서 규정하고 있다. 이 두가지 중 결정통지를 받은 경우의 제소기간을 규정한 본문 부분은 일반인의 주의력을 기준으로 할 때에 그 의미를 파악하기 어렵거나 오해의 가능성이 있어 행정소송의 제기에 어떠한 장애가 될 소지가 있는 것으로 보이지 않는다. 그러나 결정통지를 받지 못한 경우의 제소기간을 규정한 괄호부분에는 다음과 같은 문제점이 있다.

첫째로, 이는 불변기간에 관한 규정으로 매우 중요한 의미를 지닌 것인데도 괄호로 처리했다는 것도 입법의 소홀이거니와 괄호규정의 뒷구절에서 "제81조 단

서의 결정기간"이라 하여 결정기간이 몇일인지를 쉽게 빨리 파악할 수 없게 하였다는데도 문제가 있다. 왜냐하면 법 제81조 단서는 "제63조 제1항 중 '10일내의 기간'은 이를 '상당한 기간'으로, 제65조 제2항 중 '60일'은 이를 '90일'로한다"고 규정하여 두 가지의 기간을 정해놓고 있는데, 법 제56조 제2항 자체에서 그 중에 전단의 기간을 말하는 것인지 후단의 기간을 가르키는 것인지가 분명하게 하지 아니함으로써 천상 다시 법 제63조 제1항과 제65조 제2항을 찾아가야 하게 되어 있으며, 그 결과 제63조 제1항의 규정은 청구서의 보정기간에 관한 규정이고 제65조 제2항의 규정은 심사청구의 결정기간에 관한 규정이므로 제56조 제2항에서 말하는 "제81조 단서의 결정기간"은 제81조 단서 후단에 규정된 90일이라는 기간을 뜻하는 것이라고 결론을 지을 수 있다. 생각건대 "90일의 결정기간"으로 규정하였다면 알아보기 쉽게 단순화 시킬 수 있는 것을 구태여 다른 조문의 규정을 인용함으로써 원래 단순하지 않는 세법구조 속에서 해당규정에 대한 추급을 거듭해 그 내용을 알아내야 하도록 문제를 복잡화시키고 있으며, 이로써 국민의 재판을 받을 권리의 행사에 불편을 주고 있다.

둘째로, 행정소송의 제소기간 기산점과 관계있는 심판결정기간은 위에서 본 바와 같이 90일임을 알았거니와, 그 기간이 고정적인 것인가 가변적인 것인가를 쉽게 판별되지 않는다는 것도 문제이다. 제소기간에 관한 규정인 제56조에서는 보정기간에 관하여 거론된바 없으며, 더구나 청구서의 보정요구에 관하여서는 심판청구절차에 아무런 자족적 규정을 두고 있지 않기 때문에 결정기간에 보정기간이 산입되는지의 여부는 쉽사리 생각하기가 어렵다. 그러나 한편 제81조 본문에서 간단히 제63조, 제65조의 규정을 심판청구에 관하여 준용한다고 규정되어 있는바, 이를 두고 면밀히 검토 분석하면 그것은 심판청구절차에도 청구서의 보정요구 절차가 있으며 그 보정기간은 결정기간에 산입되지 아니하여 결정기간이 그만큼 연장된다는 뜻임을 알 수 있게 하고 있다. 그러므로 심판결정기간은 반드시 90일로 고정되는 것이 아니며 보정요구가 있었을 때에는 그만큼 연장되게 되어 있는 가변적인 것이라 할 것인바(다만 보정교구가 있었다 하여도 송달불능이 된 경우에는 보정기간만큼 결정기간이 연장되지 않는다는 것이 판례이다), 이러한 파악은 통상인의 주의력으로서 결코 용이한 것일 수 없다. 그러므로 이 또한 행정소송 제소기간의 기산점에 관하여 혼선의 요인이 되는 것이라 하겠다. 생각건대 이에 대해서는 좀 더 수월하게 알아볼 수 있게 입법하는 방법이 능히 상정이 되는데도, 법률전문가 조차도 쉽게 파악할 수 없게 입법하여 국민의 행정재판제도의 이용을 힘들게 만들고 있는 것이다.

셋째로, 괄호규정의 앞구절인 "결정의 통지를 받지 못한 경우"부분에는 더 큰 문제가 있다. 그 어구가 모호하고 불완전하다. 그리하여 이에 대해서는 ① 결정기간의 경과후 상당한 시일이 지났는데도 결정통지를 받지 못한 경우를 뜻한다는 해석 ② 결정기간이 만료될 때까지 결정통지를 받지 못한 경우, 따라서 결정기간 경과후에 통지를 받았다 하여도 결정통지를 받지 못한 경우로 보는 해석 ③ 결정기간 경과후의 통지라도 그것이 결정기간내에 한 결정이라면 통지받지 못한 경우가 아닌 것으로의 해석이 나올 수 있는바, 이에 문제를 구체적으로 살펴 보기로 한다.

앞서 본 바이지만 법 제56조 제2항의 괄호규정은 결정통지를 받지 못한 경우

를 대비한 제소기간에 관한 규정임을 유의할 필요가 있다. 한편 법 제65조 제5항, 제81조의 규정에서는 90일이란 결정기간내에 청구인에게 결정통지가 없을 때에는 심판청구가 기각된 것으로 보는 이른바 기각간주 규정을 두고 있다. 여기에서는 분명히 90일이라는 결정기간내에 결정의 통지가 없는 때로 되어 있으며 이때에는 기각간주된다고 하였는바, 결정기간내에 결정통지를 받지 못하면 이로써 국세심판소의 심판청구절차는 종료되고, 이제부터는 법원에 행정소송을 제기하는 길만이 남았다는 것이 전제되어 있다고 하겠다. 따라서 이와 같은 기각간주 규정이 지닌 의미를 고려하면 괄호규정의 "결정의 통지를 받지 못한 경우"란 어디까지나 위 ②의 해석처럼 결정기간이 만료될 때까지 결정통지를 받지 못한 경우로 봄이 상당하다고 할 것이며, 이 경우에는 더 이상 결정통지를 기다릴 필요없이 괄호규정에 따라 그 때부터 행정소송의 제소기간이 진행된다고 보는 것이 옳다 하겠다. 이 해석은 당사자에게 가급적 조속한 행정소송의 길을 열어주는 방안도 되며, 또 현재의 판례이기도 하다.

그러나 이와 같은 ②의 해석은 괄호규정의 문면해석으로는 결코 쉽게 나오게 되어 있지 않다. 오히려 이 조항만 남겨놓고 볼 때에 가장 소박하고 상식적인 해석으로는 국세심판소에서 결정기간내의 결정이든 그후의 결정이든 청구인에게 통지가 온 경우는 본문규정이 적용되고, 괄호규정은 괄호의 형식으로 규정되어 그 의미를 크게 부여할 것이 못된다는 전제하에 결정기간의 경과후 상당한 시일이 지났음에도 통지받지 못한 경우에 예외적으로 적용되는 규정쯤으로 해석하기가 쉽다. 그러므로 위 ①과 같은 해석도 일리 있는 해석이라 할 수 있다. 나아가 법 제65조 제2항, 제81조 단서의 규정을 보면 심판청구에 대한 결정기간 90일은 어디까지나 심판청구를 받은 국세심판소로서 그 안에 결정하여야 할 기간이지 결정을 내고 청구인에게 통지까지 마쳐야 할 기간으로는 보여지지 아니하며, 문면으로도 결정기간이지 결정통지기간으로 규정되어 있지 않다. 그러므로 청구인의 견지에서 국세심판소가 90일이라는 기간안에 결정은 하되 통지에는 상당한 시간이 소요됨에 비추어 그 기간이 경과된 뒤에 통지가 되리라고 예상할 수밖에 없을 것이며, 결정기간내에 결정을 한 이상 설사 그 뒤에 통지가 와도 국세심판소의 조치는 정칙대로 통지한 것으로 믿어 제56조 제2항 본문 규정이 적용되는 것으로 해석하지 이 경우에도 통지가 제대로 안되었다 하여 괄호규정이 적용되는 것으로 생각하기가 어렵다. 어느 의미에서 결정기간내에 결정이 났지만 그 기간 뒤에 통지받은 당사자의 입장에서는 그와 같은 해석은 오히려 자연스러운 것이라 하겠으며, 만일 그렇지 않으면 결정기간 이내에 결정하면서도 그 기간 내에 통지하지 않은 국세심판소의 잘못이 당사자의 불이익으로 전가되는 결과가 되지 않을 수 없다. 더구나 불복방법의 통지규정인 법 제60조 제2항에서 결정기간이 경과하여도 그 결정을 하지 못한 때에는 행정소송 제기를 그 결정기간이 경과된 날로부터 60일 내에 할 수 있다는 것을 통지하게 되었는데, 여기에서 결정기간 내에 결정통지를 하지 못한 때가 아니라 결정기간이 경과하여도 결정을 못한 때로 규정한 것도 ③과 같은 해석에 뒷받침이 되는 것이라 하겠다. 그렇다면 위 ③의 해석도 결코 무리하다고 탓할 수 없으며, 그럼에도 불구하고 이대로 해석하면 제소기간의 도과로 행정재판청구권을 상실할 위험을 면치 못하게 된다. 위 ①처럼 해석할 때도 같은 논리가 적용된다.

(2) 이상 본바 법 제56조 제2항 중 괄호부분은 일반인의 주의력으로는 쉽게 정확하게 이해하기도 어렵게 하였거니와 중요규정을 괄호내에 압축하여 불충실하게 불완전하게 규정함으로써 그 적용을 받은 국민으로 하여금 재판권행사에 당혹과 혼선을 일으키게 하였다. 60일이라는 짧은 제소기간인데도 그 기간계산에 있어서 착오가 생기기 쉽게 함은 입법의 신중성의 결여이고 조잡이라 하지않을 수 없으며, 다단계의 행정심판전치절차를 거치게 하면서 이른바 기각간주 과정과 연계시켜야 행정소송의 제소기간을 정확하게 파악을 할 수 있게 한 것도 입법체제로서는 매우 이례적인 일이다. 이 규정은 위법한 과세처분에 대한 국민의 재판을 받을 권리에 직접 관련된 불변기간에 관한 규정이다. 돌이켜 불변기간들을 살펴볼 때에 이 규정처럼 불변기간에 관하여 불명확·모호하게 규정함으로써 그 기산점에 관하여 혼선을 일으키게 한 예는 발견하기 어려우며, 이 때문에 지금까지 조세부과처분에 대한

행정소송에 이르는 길에 큰 장애요인이 되어 왔던 것이 또한 실증적 경험이기도 하다. 원래 제소기간과 같은 불변기간은 늘릴 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권의 하나인 재판을 받을 권리행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽게 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 한다. 변호사강제주의를 채택하지 아니한 법제이기 때문에 그와 같은 요청은 더욱 강조되는 바라고 할 것이다. 그것이 재판을 받을 권리의 기본권행사에 있어서 예측 가능성의 보장이요, 재판을 받을 권리의 실질적인 존중이며 나아가 법치주의의 이상을 실현시키는 길이다. 이러한 의미에서 국세기본법 제56조 제2항 괄호규정 부분은 재판을 받을 권리의 파생인 불변기간 명확화의 원칙에 반한다고 할 것이며, 이렇듯 법률전문가의 입장에서도 그 내용파악이 어렵고 모호한 것이라면 신속한 재판을 받는데 기대만큼의 도움이 될 수 없을 것임은 물론 이를 내세워 정당화시킬 수도 없을 것이므로, 결국 헌법 제27조 제1항의 규정에 위반된다고 할 것이다. 헌법 제10조 후문에 의하면 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 하였다. 헌법은 분명히 과세처분이 잘못되었을 때에 납세자에게 그 시정을 위한 재판청구권을 확보하여 주었다. 그러나 헌법으로 확보된 기본권이 그 하위법규로 인하여 잃기 쉽게 된다면 이는 입법과정에서 국가의 기본권보장 의무의 현저한 소홀이라 할 것이므로 위 괄호규정은 헌법 제10조 후문에도 저촉된다고 하겠다.

4. 결론

그렇다면 국세기본법 제56조 제2항 중 괄호부분은 헌법 제10조, 제27조 제1항에 위반된다고 보아 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 관여재판관 전원의 의견일치를 보았다.

1992. 7. 23.

재판관

재판장 재판관 조규광

재판관 변정수

재판관 김진우

재판관 한병채

재판관 이시윤

재판관 최광률

재판관 김양균

재판관 김문희

재판관 황도연

청구인

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