제외지(提外地)등 소유자의 손실보상청구권(損失補償請求權)의 소멸시효가 1990.12.30. 만료된다고 규정한 1984.12.31. 개정(改正) 하천법(河川法)의 부칙(附則) 제2조 제2항(1989.12.30. 개정)의 위헌 여부

하천구역(河川區域) 중 관리청의 지정처분 없이 당연히 국유(國有)로 되는 제외지(提外地) 등의 종전소유자의 손실보상청구권(損失補償請求權)을 규정한 1984.12.31. 개정(改正) 하천법(河川法)의 시행으로 제외지(提外地) 등의 종전소유자는 손실보상청구권(損失補償請求權)을 행사할 수 있게 되었고 위 하천법(河川法)의 위임에 따른 대통령령인 하천보상규정은 관리청 등이 부담하게 된 손실보상금(損失補償金) 지급의무의 이행을 위하여 내부적 사무처리절차를 규정한 것에 불과할 뿐 그 하천보상규정에 의하여 권리가 발생하는 것이 아니고 그 보상규정이 없다고 하여 보상청구권(補償請求權)의 행사에 법률상 장애가 되지도 않으므로 위 하천법(河川法) 부칙(附則) 제2조 제2항이 그 보상청구권(補償請求權)의 소멸시효 기산일을 위 하천법(河川法)의 시행일로 정한 것은 소멸시효의 일반원칙에 반하지 아니하며, 1989.12.30. 개정된 위 하천법부칙(河川法附則) 제2조 제2항이 보상청구권(補償請求權)의 소멸시효가 1990.12.30.에 만료되도록 규정한 것은 종전소유자의 권리보호를 위하여 그 소멸시효 기간을 1년 연장한 것으로서 소멸시효의 중단(中斷)이나 정지(停止)를 배제하는 것이 아니므로, 위 개정(改正) 하천법(河川法) 부칙(附則) 제2조 제2항은 제외지(提外地) 등 종전소유자의 재산권(財産權)을 침해하거나 법원의 심판권(審判權)을 제한하는 규정이라고 할 수 없다.

제청법원 서울민사지방법원(92카기1285)

제청신청인 한○성

대리인 변호사 오욱환

관련사건 서울민사지방법원 92가합16620 부당이득금

법률 제3782호(1984.12.31.) 하천법(河川法)중개정법률 부칙(附則) 제2조 제2항 (1989.12.30. 법률 제4161호로 개정된 것)

법률(法律)제3782호하천법(河川法)중 개정법률부칙(改正法律附則)제2조의규정(規程)에의한하천편입토지(河川編入土地)의보상(補償)에관한규정(1989. 6. 12. 대통령령 제11919호)

1984.12.31. 법률 제3782호 하천법 부칙 제2조 제2항(1989.12.30. 법률 제4161호로 개정된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

제청신청인은 그의 소유이던 경기 광주군 오포면 ○○리 115 하천 17,478㎡가 직할하천인 경안천의 하천구역에 속하게 되어 1971.1.19. 법률 제2292호로 전문개정된 하천법(이하 "1971년 하천법"이라고 부른다) 제3조에 의하여 국유로 되었음을 이유로, 1992.3.20. 경기도와 대한민국을 공동피고로 하여 1984.12.31. 법률 제3782호로 개정된 하천법(이하 "1984년 하천법"이라고 부른다) 부칙 제2조 제1항의 규정에 의한 손실보상금청구의 소를 제기하였다. 이에 대하여 위 소송사건의 피고들은 제청신청인의 손실보상청구권은 위 하천법의 부칙 제2조 제2항(1989.12.30. 법률 제4161호로 개정된 것)의 규정에 의하여 소멸시효만료기간인 1990.12.30.이 경과함으로써 소멸하였다고 항변하였다.

이에 제청신청인은 위 손실보상청구권의 소멸시효는 1990.12.30.에 만료된다고 규정한 위 부칙 제2조 제2항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청을 하였고, 제청법원이 이를 받아들여 1992.11.7.자로 이 사건 제청결정을 한 것이다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 1984년 하천법의 부칙 제2조 제2항(1989.12.30. 법률 제4161호로 개정된 것. 이하 "이 사건 규정"이라 한다)의 위헌여부이다. 위 하천법 부칙 제2조의 규정내용은 다음과 같다.

부칙 제2조(제외지 등에 대한 조치) ① 이 법 시행 전에 토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나, 1971.1.19. 공포된 법률 제2292호의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로

된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 1990년 12월 30일에 만료된다.

③ 이하 생략

2. 위헌심판제청 이유와 관계인의 의견 요지

가. 제청법원의 제청결정 이유

(1) 1984년 하천법 부칙 제2조 제4항(1989.12.30. 법률 제4161호로 개정되기 전의 것. 개정 후에는 같은 조 제5항으로 되었다)은 "제1항의 규정에 의한 보상금의 청구절차·산정기준일·보상의 기준 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하였으므로 그 법률규정에 따른 보상금의 청구절차 등 필요한 사항에 관한 대통령령이 제정되어야 비로소 손실보상청구권을 구체적으로 행사할 수 있게 되는 것인데, 이 사건 규정은 손실보상청구권을 구체화하는 근거규정이나 후속조치가 마련되지 아니하여 아직 법률상 권리를 행사할 수 없는 상태에서 이미 그 소멸시효의 진행이 개시되는 것으로 규정하여 소멸시효 기산점에 관한 일반원칙에 위배된다.

(2) 1971년 하천법은 ① 행정처분을 개재함이 없이 자연적 사실과 법률의 규정만에 의하여 유수지(遊水池)와 제외지(提外地)를 국유화하고도 그 국유화사실을 원래의 토지소유자들에게 알려주는 제도를 마련하지 않아 그 토지소유자들이 이를 알 수 없는 경우가 많고, ② 이에 대한 손실보상규정이 누락되어 있었으며, ③ 해석에 의하여 보상이 가능하다고 하여도 손실보상금의 산정기준이나 불복절차 등에 관한 아무런 규정이 없이 토지소유자들의 보호를 위한 제도적 장치에 미비점이 많았으므로, 소멸시효 완성 여부가 분쟁의 대상으로 된 경우 법원은 이러한 사정까지 고려하여 합리적으로 시효기산점을 확정하고 시효의 중단 및 정지사유의 유무 등을 따져야 하는 것인데, 이 사건 규정은 시효중단 및 정지사유의 적용을 배제하고 일정한 시점을 기준으로 획일적으로 소멸시효가 만료된다고만 규정하고 있어 소멸시효의 일반원칙에 반하고 법원의 심판권을 합리적 이유 없이 제한하는 것이다.

(3) 따라서 이 사건 규정은 재산권보장에 관한 헌법 제23조에 위배되는 것으로 볼 여지가 있다.

나. 건설부장관의 의견

(1) 1971년 하천법 제74조 제1항의 손실보상에 관한 규정은 예시적 규정이므로 포락지(浦落地)와 제외지의 국유화로 인한 손실보상청구권의 행사도 그 때부터 가능하였고, 따라서 1984.12.31.의 하천법

개정시에는 이미 손실보상청구권의 소멸시효가 완성되어 있었다. 그러나 위 법 개정시에 정부는 시효이익을 포기하고 소멸시효기간을 5년으로 하면서 기산점을 개정법 시행일인 1984.12.31.로 정하고 보상금지급절차 등 관리청의 내부적 사무처리절차에 관하여 대통령령에 위임하도록 하였던 것이며, 그 후 시효기간 만료일인 1989.12.30.에 이 사건 규정에 의하여 다시 시효기간을 1년 더 연장한 것이므로, 위 규정을 헌법에 반한다고 할 수 없다.

(2) 위 손실보상청구권에 대하여는 소멸시효의 중단을 인정할 여지가 없으며, 시효의 정지사유가 있었다고 하더라도 이 사건 규정에 의하여 시효기간이 1년 더 연장됨으로써 권리자에게는 아무런 불이익이 없으므로, 위 법이 단지 손실보상청구권의 소멸시효에 관하여 민법과 달리 규정하였다고 하여 재산권의 본질적 내용을 침해한 것이라고 할 수 없고 법원의 재판권을 침해하였다고 볼 수도 없다.

3. 판단

가. 하천법상 하천구역과 손실보상에 관한 규정의 연혁

이 사건 규정이 헌법에 위반되는지 여부를 판단하기 위하여 우선 하천구역과 그 손실보상에 관한 법률규정의 연혁에 관하여 살펴본다.

1971년 하천법이 시행되기 전에는 하천구역에 관하여는 이른바 "하천구역결정고시제도"를 채택하여 관리청이 이를 결정 고시하도록 정하고 있었으며, 1964.6.1. 건설부고시 제897호로 고시된 하천구역에서 제외지 중 사유(私有)로 등기된 토지는 제외되어 있었다. 그런데 1971년 하천법에서 이른바 "하천구역법정제도"를 채택하면서 그 법 제2조 제1항 제2호에서 이미 고시된 하천구역과 유사한 구역을 하천구역으로 법정함으로써, 하천의 유수가 흐르는 토지나 하천의 유수가 미치는 부분으로서 하천구역으로 지정되지 않았던 토지 및 종전의 제외지 중 사유등기토지도 하천구역에 포함되어 자동적으로 국유로 되었는데(이와 같이 관리청의 지정처분 없이 하천구역으로 되어 국유로 된 토지를 이하에서는 "제외지 등"이라고만 부르기로 한다), 위 법은 제74조에서 손실보상에 관하여 규정하면서도 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목 및 다목 소정의 하천구역 중 관리청의 지정처분 없이 당연히 국유로 되는 제외지 등의 종전소유자들의 손실보상에 관하여 구체적인 규정을 두지 않았다.

그 후 1984년 하천법에서 비로서 제외지 등에 대한 손실보상에 관한 규정을 두었는바, 그 법 제74조 제2

항에서는 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 새로이 하천구역으로 된 경우 그 토지가 포함된 하천구역의 관리청이 이를 보상하도록 하고, 부칙 제2조 제1항에서는 같은 법 시행(1984.12.31.) 전에 토지가 법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나 1971년 하천법의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하도록 규정하였으며, 같은 법 부칙 제2조 제2항에서는 같은 조 제1항에 의한 손실보상청구권의 소멸시효에 관하여 같은 법 시행일(1984.12.31.)로부터 기산하여 예산회계법 제71조(현행 법 제96조) 및 지방재정법 제53조(현행법 제69조)의 규정에 의하도록 규정하였으므로, 특별한 사정이 없는 한 보상청구권의 소멸시효는 1984년 하천법의 시행일로부터 5년이 경과하는 1989.12.30.에 완성되게 되었던 것이다. 한편 1984년 하천법 부칙 제2조 제4항은 같은 조 제1항의 규정에 의한 보상금의 청구절차·산정기준일·보상의 기준 기타 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하였고, 그 위임에 따라 1986.6.12. 대통령령 제11919호로 "법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 하천편입토지의보상에관한규정"(이하 "하천보상규정"이라고 부른다)이 공포·시행되었다.

그런데 1984년 하천법의 시행에도 불구하고 제외지 등의 종전소유자들로부터 손실보상청구실적이 저조하자 1989.12.30. 하천법을 개정하면서 이 사건 규정에 의하여 시효기간 만료일을 1990.12.30.로 1년간 연장하였고, 나아가 부칙 제2조 제4항을 개정하여 위 법시행일로부터 6월 이내에 관리청은 편입토지조서에 등재된 하천편입토지의 소유자 및 이해관계인에게 보상을 청구하도록 개별적으로 서면통지를 하며 통지할 장소를 알 수 없는 경우에는 주요 일간지에 2회 이상 공고하도록 규정함으로써 보상을 받을 수 있도록 하였던 것이다.

나. 이 사건 규정의 위헌여부에 관한 판단

(1) 구 예산회계법 제71조, 제72조(현행 법 제96조, 제97조) 및 구 지방재정법 제53조, 제54조(현행 법 제69조, 제70조)는 금전의 급부를 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체에 대한 권리로서 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸하고 소멸시효의 중단이나 정지 기타의 사항에 관하여 적용할 다른 법률의 규정이 없을 때에는 민법의 규정을 준용한다고 규정하고 있는데, 1984년 하천법 부칙 제2조 제1항에 의한 손실보

상청구권은 금전의 급부를 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체에 대한 채권이므로, 이 사건 규정과 같은 특별규정이 없다면 그 소멸시효기간은 5년이고 그 기산점은 민법 제166조에 정해진 일반원칙에 따라 보상청구권을 행사할 수 있는 때이며 중단 및 정지사유가 있는 경우에는 소멸시효가 중단 및 정지된다고 보아야 할 것이다. 그런데 1984년 하천법 부칙 제2조 제2항은 보상청구권의 소멸시효는 이 법 시행일로부터 기산하여 예산회계법 제71조, 지방재정법 제53조의 규정에 의한다고 규정하는 한편 같은 조 제4항은 같은 조 제1항의 규정에 의한 보상금의 청구절차·산정기준일·보상의 기준 기타 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정하였다. 따라서 제청이유와 같이 하천보상규정이 마련될 때까지는 손실보상청구권을 행사할 수 없는 법률상 장애가 있었고 그 규정 시행일(1986.6.12.)부터 손실보상청구권을 행사할 수 있게 된 것으로 본다면, 보상청구권의 소멸시효가 그 법 시행일(1984.12.31.)로부터 기산한다고 한 1984년 하천법 부칙 제2조 제2항이나 위 규정을 전제로 하고 다만 시효기간 만료일을 1년 연장한 것에 불과한 이 사건 규정은 소멸시효의 일반원칙에 반한다고 할 수 있을 것이고, 또한 제청이유와 같이 이 사건 규정은 소멸시효의 중단 및 정지를 배제하고 보상청구권은 1990.12.30.에 절대적으로 소멸한다는 규정으로 본다면 위 규정은 소멸시효의 일반원칙에 반한다고 할 수 있을 것이다.

그러므로 이 사건 규정의 위헌여부를 판단하기 위하여는 제외지 등의 종전소유자들이 손실보상청구권을 행사할 수 있는 때를 언제로 볼 것인지와, 위 규정이 소멸시효의 중단이나 정지의 적용을 배제하고 손실보상청구권은 1990.12.30.에 절대적으로 소멸되도록 정한 것인지 여부를 살펴보아야 할 것이다.

(2) 먼저 위 손실보상청구권을 행사할 수 있는 때에 관하여 본다.

(가) 소멸시효의 기산점에 관한 일반원칙을 정한 민법 제166조의 규정에 의하면 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다고 규정하고 있는바, 여기서 "권리를 행사할 수 있는 때"라 함은 권리 행사에 법률상 장애가 되는 사유가 없는 때를 말하며, 특별한 규정이 없는 한 권리자가 의무자를 모른다거나 또는 권리가 있다는 것 자체를 모르는 경우 등 사실상 장애가 있는 경우는 소멸시효의 진행을 방해하지 않는다고 해석된다.

(나) 위 손실보상에 관한 규정의 연혁에서 본 바

와 같이 1984년 하천법 제74조 제2항, 부칙 제2조 제1항이 위와 같이 손실보상청구권에 관하여 명백히 규정하고 있을 뿐만 아니라 더욱이 부칙 제2조 제2항이 보상청구권의 소멸시효 기산일을 1984년 하천법의 시행일로 정한 것은 1971년 하천법의 보상규정의 미비로 인하여 손실보상청구권을 행사할 수 있음을 명백히 하기 위한 것이라고 할 것이고, 비록 1984년 하천법 부칙 제2조 제4항이 손실보상금청구절차 등에 관한 사항을 대통령령에 위임하였고 그 위임에 따른 대통령령인 하천보상규정이 1986.6.12.에야 공포 시행되었다고 하더라도 그 하천보상규정은 관리청 등이 부담하게 된 손실보상금지급의무의 이행을 위하여 내부적 사무처리절차를 규정한 것에 불과할 뿐 그 하천보상규정에 의하여 권리가 발생하는 것이 아니고 하천보상규정이 없다고 하여 보상청구권의 행사에 법률상 장애가 되지도 않는 것이므로, 늦어도 1984년 하천법의 시행일부터는 손실보상청구권을 행사할 수 있었다고 보아야 하고 따라서 소멸시효의 기산점을 1984년 하천법 시행일로 정한 것은 소멸시효의 일반원칙에 반한다고 볼 수 없다.

(3) 다음으로 이 사건 규정이 소멸시효의 중단 및 정지를 배제하는 것인지 여부에 관하여 본다.

소멸시효의 중단이나 정지는 소멸시효제도에 있어서의 일반원칙에 관한 사항이므로 그 배제를 위하여는 특별한 규정이 있어야 할 것이다. 그런데 이 사건 규정은 위 손실보상에 관한 규정의 연혁에서 본 바와 같이 1984년 하천법의 시행에도 불구하고 제외지 등의 종전소유자들로부터 손실보상청구실적이 저조하므로 시효기간 만료일을 1년간 연장함으로써 종전소유자들을 보호하자는 데 입법취지가 있는 것이지 소멸시효에 관한 일반원칙을 배제하고 행정편의 등을 위하여 획일적으로 시효기간 만료일을 정하려는 것은 아니며, 소멸시효의 중단이나 정지를 배제한다고 규정하고 있지도 아니하다. 뿐만 아니라 하천보상규정 부칙 제3항은 하천구역에 편입되는 토지의 소유권 귀속과 관련하여 소송이 진행 중인 토지에 관하여 소송진행기간은 보상청구권의 소멸시효기간에 산입하지 아니한다고 손실보상청구권의 소멸시효기간에 산입하지 않는 기간에 관하여 명문의 규정을 두고 있기도 하다. 이러한 점에 비추어 볼 때 이 사건 규정을 손실보상청구권에 관하여 소멸시효의 중단이나 정지를 전적으로 배제하는 규정으로 해석할 것은 아니므로 이 사건 규정은 이 점에서도 소멸시효의 일반

원칙에 반한다고 할 수 없다.

(4) 끝으로 제청이유와 같이 손실보상청구권을 행사할 수 있는 때를 하천보상규정의 시행일로 보면 1984년 하천법 부칙 제2조 제2항이 소멸시효의 기산점을 그 전인 위 법의 시행일로 규정함으로써 손실보상청구권의 소멸시효기간을 통상의 국가나 지방자치단체에 대한 다른 금전채권의 소멸시효기간인 5년보다 일부 단축한 결과가 되나, 본래 소멸시효기간은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 입법자가 그의 광범위한 입법재량에 의하여 정책적으로 결정한 사행인데 제외지 등의 국유화로 인한 손실보상에 소요될 막대한 예산을 확보하고 그 효율적인 집행을 위하여 보상에 관한 권리관계를 조속히 확정하는 것은 국가의 재정정책상 매우 중요하므로 위 손실보상청구권의 소멸시효기간을 5년보다 단기간으로 정하였다고 하여 입법재량의 범위를 현저히 일탈한 것이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 1989.12.30. 하천법 개정 당시에 위 부칙 제2조 제2항을 개정하여 소멸시효기간을 1년 더 연장하고(따라서 국가나 지방자치단체에 대한 다른 금전채권의 소멸시효기간보다 약 6월 정도 짧은 셈이다) 또 부칙 제2조 제4항을 신설하여 관리청으로 하여금 그 법 시행일로부터 6월 이내에 하천구역편입토지조서에 등재된 토지소유자 및 이해관계인에 대하여 보상청구절차를 서면으로 통지하고 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 일간신문에 이를 공고하도록 규정함으로써 종전권리자의 보호를 위한 조치를 마련하고 있으므로, 설사 손실보상청구권을 행사할 수 있는 때를 하천보상규정의 시행일로 본다고 하더라도 그 보상청구권의 소멸시효기간 만료일을 1990.12.30.로 정한 이 사건 규정이 종전소유자들의 재산권을 침해한 것이라고 할 수는 없다 할 것이다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 규정이 소멸시효의 일반원칙에 위배된 것으로서 종전소유자의 재산권을 침해하거나 법원의 심판권을 제한하는 규정이라고 할 수 없고, 따라서 위 규정은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장 재판관 김용준

재판관 김진우

재판관 김문희

재판관 황도연

재판관 이재화

재판관 조승형

재판관 정경식

주 심 재판관 고중석

재판관 신창언