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청구인
【당 사 자】
제청법원 서울행정법원
당해사건
1. 서울행정법원 99구14460(99헌가11)
2. 서울행정법원 99구11546( 99헌가12 )
주문
여객자동차운수사업법 제76조 제1항 단서 중 제8호(제36조에서 준용하는 경우 제외) 부분은 헌법에 위반된다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
당해사건의 원고인 ○○택시주식회사는 서울 마포구에서 59대의 택시를 보유하여, 같은 □□기업주식회사는 서울 도봉구에서 122대의 택시를 보유하여, 각기 여객자동차운송사업을 하는 회사들인바, 서울특별시장은 소속차량의 일부를 지입차주들에게 위탁하여 경영하게 하였다는 이유로, 1999. 4. 29. ○○택시주식회사에 대하여, 같은 달 9. □□기업주식회사에 대하여 각 여객자동차운수사업법 제13조 제1항, 제76조 제1항 단서 제8호를 적용하여 각각 여객자동차운송사업면허를 취소하는 처분을 하였다.
위 회사들은 서울행정법원에 위 면허취소처분의 취소를 구하는 행정소송(99구14460, 99구11546)을 제기하면서 그 소송계속 중에 위 법률 제76조 제1항 단서 중 제8호에 대하여 각기 위헌여부심판의 제청신청(99아424, 99아414)을 하였고, 서울행정법원은 그 신청을 받아들여 1999. 9. 6. 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 여객자동차운수사업법(이하 “법”이라 한다) 제76조 제1항 단서 중 제8호(제36조에서 준용하는 경우 제외) 부분(제청법원은 위 제8호 부분 전체에 대하여 제청하고 있으나, 제8호 중에서 “법 제36조에서 준용하는 경우를 포함한다”는 부분은 이 사건과 관련이 없으므로 심판대상을 이와 같이 한정하기로 하며, 이하 이 심판대상조항을 “이 사건 법률조항”이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 이 사건 법률조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
법 제76조(면허취소 등)①건설교통부장관 또는 시·도지사(터미널사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운수사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지·감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 다만, 제4호·제6호 및 제8호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.
8.제13조(제36조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 의한 명의이용금지를 위반한 때
법 제13조(명의이용금지 등)①운송사업자는 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자로 하여금 유상 또는 무상으로 그 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 할 수 없다. 이 경우 운송사업자가 다른 운송사업자 또는 운송사업자가 아닌 자에 대하여 당해 사업과 관련되는 지시를 하는 경우에도 또한 같다.
②운송사업자는 자기 또는 다른 사람의 명의로 다른 운송사업자의 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영할 수 없다. 이 경우 운송사업자가 다른 운송사업자로부터 당해 사업과 관련되는 지시를 받는 경우에도 또한 같다.
③운송사업자가 아닌 자는 자기 또는 다른 사람의 명의로 운송사업자의 사업용자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영할 수 없다. 이 경우 운송사업자가 아닌 자가 운송사업자로부터 당해 사업과 관련된 지시를 받는 경우에도 또한 같다.
2. 제청법원의 제청이유와 관계기관의 의견
가. 제청법원의 제청이유
(1)이 사건 법률조항은 사업자가 명의이용금지를 위반하여 일부 차량을 지입의 형태로 운영하기만 하면 해당 사업체의 규모와 전체 차량 중 지입 차량이 차지하는 비율, 지입의 경위 및 행정처분 당시의 경영상황 등 제반 사정을 고려할 여지를 전혀 두지 않고 필요적으로 취소하도록 함으로써 지입차량의 비율이 극히 일부분에 불과한 경우에도 사업면허의 전부를 취소할 수밖에 없도록 규정하고 있는데, 운송사업질서의 건전성이라는 공익목적에 아무리 무게를 둔다 하더라도 명의이용금지를 위반한 모든 행위에 대하여 구체적 사안의 개별성과 특수성을 일체 배제하여야 할 어떠한 당위성이 있다고 보기 어렵다.
오히려 운송사업자의 사업면허취소가 사실상 법인체의 소멸로 이어질 것이며, 그에 따라 그 소속 근로자 전부의 생계를 위협할 수도 있다는 점을 감안하여 볼 때 이 사건 법률조항에서 일률적으로 사업면허 자체를 전부 취소하도록 규정하고 있는 것은 운송사업자의 직업수행의 자유 또는 영업의 자유를 심각하게 훼손하는 결과를 낳을 수밖에 없다.
(2)법 제76조 제1항에서 이 사건 법률조항 외에 필요적 취소사유로 규정되어 있는 제4호는 사업면허 취득자체에 원시적 하자가 있는 경우이고, 제6호는 면허취득 결격사유가 있는 경우로서 운송사업자가 취득한 면허의 효력 전부에 영향을 미칠 수 있는 사유임에 비하여, 이 사건 법률조항에서 정하고 있는 사유는 법 제76조 제1항에서 규정하고 있는 임의적 취소사유와 마찬가지로 면허의 효력 전부에 영향을 미치는 사유가 아닐 뿐만 아니라 그 위반행위의 태양이 다양할 것이므로 구체적 사정에 따라 비위의 정도가 달라지는 것이다.
그럼에도 불구하고 유독 명의이용금지를 위반한 행위에 대하여서만 필요적 취소사유로 규정하고 있는 것은 입법목적을 지나치게 강조한 나머지 기본권제한에 있어서 방법상의 한계를 일탈한 것으로 보인다.
(3)따라서 이 사건 법률조항은 직업의 자유를 제한하는 입법으로서 그 제한의 방법이 부적절하고 제한의 정도가 과중하여 과잉금지의 원칙에 위배되어 헌법 제15조에서 보장하고 있는 직업의 자유의 본질적인 내용을 침해하였다.
나. 건설교통부장관의 의견
(1)법 제13조에서 면허의 명의이용을 금지하고, 이 사건 법률조항에서 법 제13조 위반시 면허를 취소하도록 규정하고 있는 것은 공공성이 강한 운송서비스를 국민에게 차질없이 제공해 나갈 수 있도록 대상자의 자격요건을 엄격하게 심사하여 일정한 요건을 갖춘 자에게만 특별하게 운송사업을 경영할 수 있도록 허용하고 있는 현재의 운송사업 면허의 특성을 감안한 것이다.
즉 면허의 명의이용을 허용하게 된다면 무면허 운송사업을 조장하게 되며, 적정한 서비스 제공능력이 없는 사업자를 양산하게 되어 운송서비스 저하 등으로 인하여 국민의 불편을 초래하게 될 뿐만 아니라, 운송사업자는 아무런 노력없이 명의이용 허용에 따른 불로소득을 얻을 수 있어 정상적인 경영을 도외시할 우려가 있으며, 사고 등에 따른 처리와 관련하여 피해자에게 예기치 않은 피해를 입게 하는 등의 법적인 문제점이 발생하게 될 것이다.
(2)이와 같이 면허의 명의이용은 법 제76조 제1항 제4호, 제6호에서 규정하고 있는 필요적 취소사유와 마찬가지로 운송사업 면허제도의 본질을 훼손하는 행위로서 이들 사유 위반에 대하여는 모두 별도의 벌칙조항을 두고 있고, 명의이용행위가 은밀하게 이루어져 일일이 적발하기가 어려운 실정에서 일부만의 위반행위에 대하여도 엄격히 처분하여야 할 당위적 필요성이 대두되고 있으며, 명의이용 금지차량만을 처분의 대상으로 할 경우에는 처분의 실효성이 없어 면허의 명의이용이라는 불건전한 경영형태를 예방할 수 없다.
(3)더욱이 당해사건에서 문제된 택시의 경우 버스와 같은 노선업종과는 달리 사업자의 판단에 따라 이용수요의 변화에 맞춰 수급조절이 가능함에도 이러한 노력을 기울이지 않은 채 명의이용을 통하여 손쉬운 이익만을 추구하는 것은 개인택시면허의 적체를 더욱 심화시켜 전반적인 면허체계의 혼란을 초래하는 악순환의 고리가 되고 있고, 명의를 이용하는 자는 명의이용에 따른 대가를 회수하기 위하여 합승 등 불법행위를 자행할 가능성이 많아져 고급 교통수단으로서의 택시기능을 상실케 하는 주요인이 되고 있다.
3. 판 단
가. 이 사건 법률조항에 의한 기본권의 제한
이 사건 법률조항은 여객자동차운송사업자(이하 “운송사업자”라 한다)가 법 제13조를 위반하여 타인으로 하여금 자신의 사업용자동차를 사용하여 여객자동차운송사업(이하 “운송사업”라 한다)을 경영하게 하거나, 자기 또는 다른 사람의 명의로 다른 운송사업자의 사업용자동차를 사용하여 운송사업을 경영한 경우 그 운송사업자의 사업면허를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있는바, 운송사업면허를 취소당하면 운송사업을 경영할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 운송사업을 경영할 권리를 제한함과 아울러 운송사업자의 직업의 자유 내지 영업의 자유를 제한하는 것임이 분명하다.
그런데 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다. 따라서 기본권제한입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1993. 12. 23. 93헌가2 , 판례집 5-2, 578, 601; 헌재 1997. 3. 27. 94헌마196 등, 판례집 9-1, 375, 383).
그러므로 이 사건 법률조항에 의한 직업의 자유 등의 기본권의 제한이 과연 이러한 헌법적 한계내의 것인지 살펴 보기로 한다.
나. 이 사건 법률조항의 입법취지
종래부터 자동차운송사업계에서는 운송사업면허를 가진 운송사업자와 실질적으로 자동차를 소유하고 있는 차주간의 계약으로 외부적으로는 자동차를 운송사업자 명의로 등록하여 운송사업자에게 귀속시키고, 내부적으로는 각 차주들이 독립된 관리 및 계산으로 영업을 하며 운송사업자에 대하여는 지입료를 지불하는 운송사업형태, 이른바 지입제가 광범위하게 이루어져 왔는데, 이와 같은 지입제는 영세한 지입차주가 법에서 규정한 면허요건을 갖추지 아니한 채 생계유지형으로 영위하는 것이 대부분이었다. 이에 정부는 지입제의 관행이 운송산업의 발전과 운송서비스의 개선에 걸림돌이 되고 있음을 인식하고 1961. 12. 30. 법률 제916호로 구 자동차운수사업법을 제정하여 지입제를 입법적으로 금지한 이래 지난 약 40년동안 자동차운송산업에서 지입제에 의한 경영관행을 뿌리뽑기 위한 정책을 꾸준히 추진하여 왔다. 지입차량의 감축과 직영화를 위한 각종 행정상의 지시, 지입제경영을 하는 운송사업자에 대한 행정처분과 형사처벌의 강화, 지입제를 대체할 수 있는 제도의 수용 등 정부의 지속적인 노력에 힘입어 지입제의 관행이 상당부분 해소되긴 하였으나, 화물자동차운송업, 전세버스운송업 등 일부 운송업에서는 여전히 지입제에 의한 경영관행이 광범위하게 잔존하였고, 특히 1997년말에 이르러 경제불황으로 인하여 일반택시운송업 등 일부 운송업종에서 지입제가 되살아나는 추세를 보이자, 입법자는 1997. 12. 13. 지입제 경영을 하는 운송사업자에 대하여 구체적 사정 여하를 불문하고 그 사업면허 전부를 필요적으로 취소토록 하는 이 사건 법률조항을 제정하기에 이르렀다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌성
(1) 목적의 정당성과 방법의 적정성
이 사건 법률조항이 지입제 경영 관행을 근절함으로써 운송사업에 관한 질서를 확립하고, 여객의 원활한 운송과 운송서비스의 개선이라는 입법목적(법 제1조 참조)을 추구하는 것은 일단 정당하다 할 것이다. 또한 지입제 경영을 한 운송사업자의 면허를 필요적으로 취소할 경우 지입제 경영에 대한 상당한 억지효과를 가질 것이므로 입법수단의 적정성도 인정될 수 있다.
(2) 피해의 최소성
이 사건 법률조항 이전에 지입제에 대한 행정제재수단을 규정하고 있던 구 자동차운수사업법(1986. 12. 31. 법률 제3913호) 제31조는 지입제경영을 한 운송사업자에 대하여 6월 이내의 기간
을 정하여 사업의 정지를 명하거나 면허의 일부 또는 전부를 취소할 수 있도록 규정하고 있었는바, 설사 지입제경영 행태를 근절하기 위하여 그에 대한 행정적 제재를 강화할 필요가 있었다 하더라도 구 자동차운수사업법 제31조에서 규정하고 있는 규제권한의 범위 내에서도 충분히 그 목적을 달성하는 것이 가능하였다고 할 것이다. 왜냐하면 불법의 정도에 상응하는 제재수단을 선택함으로써 입법목적을 효과적으로 달성하면서도 그에 필요한 범위내에서만 기본권을 제약하는 것이 가능하였기 때문이다.
그런데 이 사건 법률조항은 이에 그치지 아니하고 법 제13조에 위반하기만 하면 해당 사업체의 규모, 전체 차량 중 지입차량이 차지하는 비율, 지입의 경위 등 제반사정을 전혀 고려할 여지 없이 필요적으로 면허를 취소하도록 규정하고 있다. 이에 따라 지입차량의 비율이 극히 일부분에 불과한 경우에도 사업면허의 전부를 취소할 수 밖에 없게 되었다.
게다가 필요적 취소제도가 반드시 임의적 취소제도에 비하여 지입제 관행의 근절에 특히 실효적이라고 단정하기도 어렵다. 지입제에 대한 운송사업자와 지입차주의 경제적 이해관계가 일치하는 이상 오히려 지입제가 더욱 은밀히 이루어지게 될 가능성을 배제할 수 없고, 면허취소가 지나치게 가혹함이 분명한 경우 행정당국으로서도 달리 선택할 수 있는 제재수단이 없어 오히려 경고와 같이 실효성없는 조치에 그치게 될 가능성도 배제할 수 없는바, 이 사건 법률조항이 시행된 이후에 한 때 나라 경제사정이 악화되어 회사경영이 어렵게 되자 오히려 지입제에 의한 경영형태가 확산되었던 현실은 이러한 사정을 반영한 것으로 보여진다.
그렇다면 종래의 임의적 취소제도로도 철저한 단속, 엄격한 법집행 등 그 운용 여하에 따라서는 지입제 관행의 근절이라는 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있었을 것으로 보이므로, 기본권침해의 정도가 덜한 임의적 취소제도의 적절한 운용을 통하여 입법목적을 달성하려는 노력은 기울이지 아니한 채 기본권침해의 정도가 한층 큰 필요적 취소제도를 도입한 이 사건 법률조항은 행정편의적 발상으로서 피해최소성의 원칙에 위반된다 할 것이다.
(3) 법익의 균형성
지입제 경영을 방관할 경우 실질적인 무면허 운송사업자를 양산하게 되어 운송서비스의 질 저하 등으로 국민의 불편을 초래하고, 운송사업자는 정상적인 경영보다 지입료 수입이라는 불로소득을 목적으로 하는 편법적인 경영을 할 우려가 있으며, 지입차주로서는 지입료 지출을 만회하기 위하여 비정상적이고 무리한 운행을 하게 될 염려가 있다. 이와 같이 이 사건 법률조항이 추구하는 공익은 면허제도를 통한 운송사업의 질서확립, 여객의 원활한 운송 등 운송산업의 발전이라 할 것이어서, 이러한 공익은 그 자체로 대단히 중요한 것임에 틀림없다 할 것이다.
그러나 한편으로 운송사업면허가 취소되면, 운송사업자로서는 곧바로 운송사업의 면허권을 상실하게 되는 것은 물론이고, 법 제7조 제5호에 의하여 면허취소일로부터 2년간 면허를 발급받을 수 없기 때문에 최소한 향후 2년간 사업장을 폐쇄할 수밖에 없을 것인데, 그로 말미암아 운송사업자에게 막대한 경제적 타격이 초래됨은 물론, 운송사업자에게 고용된 근로자들 또한 직장을 잃게 되어 생계의 어려움에 직면하게 된다. 그렇다면 입법자로서는 면허취소 등 지입제 경영에 대한 제재조치를 강구함에 있어 그로 인하여 보호되는 공익의 정도와 침해되는 사익의 정도를 잘 형량하여야 할 것이다.
살피건대, 지입제 경영에 여러 가지 사회적 폐해가 뒤따르고 이를 근절시킬 필요성은 인정된다 할지라도, 지입제 경영의 실태가 여객운송의 안전을 직접적이고도 중대하게 위협하고 있어 이에 대하여 특단의 조치를 취하여야 할 정도로 급박한 필요성이 있다고 보기는 어렵다. 반면에 운송사업면허취소로 운송사업자나 소속 근로자들이 입게 되는 불이익은 매우 직접적이고도 심대하다고 하지 아니할 수 없다.
그렇다면 법 제13조에 위반한 모든 경우에 대하여 일률적으로 사업면허를 취소하게 할 것이 아니라 행정당국이나 법원의 재판과정에서 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 공익침해의 정도에 상응하는 제재조치를 선택할 수 있는 재량의 여지를 부여하는 것이 법익형량의 요청을 충족하는 길이라 할 것이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 해당 사업체의 규모, 지입차량의 비율, 지입의 경위 등 구체적·개별적 사정을 전혀 고려하지 아니하고 모두 필요적으로 면허를 취소하도록 규정함으로써, 지입차량의 비율이 매우 낮고 지입차량에 관한 관리도 나름대로 충실히 하는 등 공익침해의 정도가 현저히 낮은 경우에도 사업면허의 전부를 취소할 수 밖에 없게 하고 있으니, 이는 보호하고자 하는 공익에 비하여 기본권침해의 정도가 과중하다고 하지 아니할 수 없고, 따라서 법익균형성의 원칙에 위배된다 할 것이다.
(4) 소 결
법 제76조 제1항 본문에 규정된 임의적 취소 등의 제재수단으로도 지입제경영의 근절이라는 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도 불구하고 이를 넘어 사업면허 전부를 반드시 취소하도록 하고 있는 이 사건 법률조항은 기본권침해입법이 갖추어야 할 피해최소성의 원칙과 법익균형성의 원칙을 지키지 아니한 것이어서, 결국 헌법 제37조 제2항의 과잉입법금지원칙에 위반하여 운송사업자의 직업의 자유 및 운송사업을 경영할 권리를 지나치게 침해하는 것이라 할 것이다.
4. 결 론
이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 정경식(주심) 고중석
신창언 이영모 한대현 하경철 김영일