【당 사 자】

제 청 법원　서울행정법원

제청신청인　김○연 외 3인

대리인 변호사　신창언 외 1인

서울행정법원 2002구합43391 퇴직연금청구

구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호․제3호는 헌법에 위반된다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)신청인들은 각 20년 이상 공무원으로 재직하다가 퇴직한 후, 신청인 김○연은 1999. 7. 7.부터 2002. 5. 15.까지 한국사학진흥재단에서, 신청인 박○규는 1997. 3. 6.부터 2000. 2. 7.까지 한국국학진흥원에서, 신청인 장○국은 1997. 1. 1.부터 1998. 7. 26.까지 강원도개발공사에서, 신청인 홍○근은 1995.

10. 1.부터 1998. 9. 30.까지 사단법인 경상북도운수연구원에서 각 근무하면서 위 각 기관으로부터 급여를 받았다.

(2)공무원연금관리공단은 신청인들의 퇴직 후 퇴직연금 전액을 지급하여 오다가 신청인들이 근무하던 위 각 기관이 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호․제3호에 의하여 연금지급정지대상기관으로 지정되었다는 이유로, 신청인 김○연에 대하여는 1999. 8.분부터, 신청인 박○규에 대하여는 1999. 1.분부터, 신청인 장○국에 대하여는 1997. 12.분부터, 신청인 홍○근에 대하여는 1995. 11.분부터 각 퇴직연금 중 2분의 1에 해당하는 금액의 지급을 정지하였다.

(3)신청인들은 2002. 12. 30. 서울행정법원에 공무원연금관리공단을 피고로 하여 미지급퇴직연금 중 일부 금액인 각 50,000원 및 이에 대한 판결선고일 다음날부터 완제일까지 연 25%의 비율로 계산한 지연손해금의 지급을 구하는 소송(2002구합43391)을 제기하였다.

(4) 신청인들이 당해 사건 계속 중에 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호․제3호가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌여부심판의 제청신청(2004아913)을 하자, 위 법원은 이를 받아들여 2004. 8. 21. 헌법재판소에 제청하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제47조 제2호․제3호가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은〔별지〕와 같다.

2. 서울행정법원의 위헌제청이유와 관계기관의 의견

가. 위헌제청이유

구체적인 지급정지대상기관을 총리령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야 할 것이므로, 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위 법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 이 사건 법률 제47조 제3호는 이를 지키지 아니하여 포괄위임금지원칙에 위반된다.

또, 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 법률 제47조 본문은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소

득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있어, 그 결과 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지에 어긋난다.

나.행정자치부장관 및 공무원연금관리공단이사장의 의견

(1) 행정자치부장관의 의견

이 사건 법률 제47조 제2호는 지급정지의 대상이 되는 정부투자기관 등의 기관을 ‘자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관’으로 구체적 범위를 정하여 위임하고 있고, 또 이 사건 법률 제47조 제3호는 위 제2호와 같은 명시적인 표현을 두지 아니하였으나 실제로는 위 제2호와 같은 제한 아래 운영되고 있으므로 그 위헌소지가 적다.

또, 지급정지의 요건 및 내용에 관하여 보건대, 연금지급정지제도가 도입된 1975년 이후 일관되게, 정부투자기관 등에 취업할 때에도 연금의 2분의 1만 지급정지되어 왔다.

(2) 공무원연금관리공단이사장의 의견

위 행정자치부장관의 그것과 비슷하다.

3. 판　단

가. 퇴직연금의 법적 성격

퇴직연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513).

다만, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55 , 판례집 8-2, 457, 462 참조). 따라서 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴직연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이긴 하지만 임금후불적 성격이 강한 기여금부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92

헌가9, 판례집 6-1, 543, 550-551; 1996. 10. 31. 93헌바55 , 판례집 8-2, 457, 462-463 참조).

나. 지급정지제도

퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 ① 기본적으로 그 목적이 퇴직 후의 소득상실보전에 있고 ② 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다(헌재 2003. 9. 25. 2000헌바94 등, 판례집 15-2상, 254, 263).

다. 지급정지대상기관의 선정

이 사건 법률 제47조 제3호는 퇴직연금을 받을 권리가 있는 자가 “국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금․보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 총리령이 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.

위 제3호는 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 총리령에 위임하고 있으므로, 위 제3호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.

헌법은 제75조에서 대통령이 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정함으로써, 입법위임의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는 국무총리가 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임으로 총리령을 발할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 때의 위임도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 함은 물론이다.

‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항

하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27 , 판례집 9-1, 156, 163-164).

구체적인 지급정지대상기관을 총리령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.

재정지원에 관하여 규정하고 있는 법률들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 위 제3호가 들고 있는 출연금, 보조금을 비롯하여 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양하다.

그런데, 위 제3호는 “직접 또는 간접으로 출연금․보조금 등 재정지원을 하는”이라고 규정함으로써외관상 재정지원에 관하여 일정한 기준을 제시한 것처럼 보이기도 하지만 실질적으로는 재정지원의 방식․형태․규모 등에 대하여 아무런 한정도 하지 않고 있다.

그렇다면 위 제3호는 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식․형태․규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 총리령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다.

그러므로, 이 사건 법률 제47조 제3호는 헌법상의 포괄위임금지원칙에 위반된다.

라. 지급정지의 요건 및 내용

이 사건 법률 제47조 본문은 퇴직연금을 받을 권리가 있는 자가 이 사건 법률 제47조 제2호 또는 제3호에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 다음에서 보는 바와 같이 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 규

정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 것이다.

지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 법률 제47조 본문은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다.

이에 따라 이 사건 법률 제47조 본문만으로는 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.

이 사건 법률 제47조 본문에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 대통령령을 보더라도, 퇴직연금을 받는 자가 이 사건 법률 제47조 제2호 또는 제3호에 해당하는 기관의 임․직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지하도록 하여, 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다.

이에 따라 위 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할 것이고 이는 이 사건 법률 제47조 본문에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다.

나아가 이 사건 법률 제47조 본문은 ‘퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다. 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하여 재산권으로서 보호되어야 할 것이므로, 이 부분은 원칙으로는 지급정지의 범위에서 제외되어야 한다. 그런데도 이 사건 법률 제

47조 본문은 임금의 후불적 성격을 가지는 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓았다는 점에서 포괄위임금지원칙에 위반된 것이라 아니할 수 없다.

4. 결　론

그렇다면, 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호․제3호는 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 권　성 김효종 김경일(주심) 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현

〔별　지〕

구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되기 전의 것) 제47조(퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금을 받을 권리가 있는 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.

2.국가․지방자치단체가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”)과 국가․지방자치단체 또는 정부투자기관이 단독 또는 공동으로 출자한 총액이 자본금의 2분의 1 이상인 기관으로서 총리령이 정하는 기관

3.국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금․보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 총리령이 정하는 기관

구 공무원연금법 시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것)제40조(퇴직연금․조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지)② 퇴직연금․조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여 취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임․직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지

급을 정지한다.

구 공무원연금법 시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 개정되기 전

의 것) 제5조(퇴직․조기퇴직․장해연금의 지급정지대상기관)①공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금․조기퇴직연금 또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은〔별표〕와 같다.

〔별표〕 연금지급정지대상기관

1.법 제47조 제2호의 규정에 의한 국가․지방자치단체의 출자기관

나. 지방공사․공단

(30) 강원도개발공사

2.법 제47조 제3호의 규정에 의한 국가․지방자치단체의 출연기관

가. 일반기관

(14) 사학진흥재단

(72) 한국국학진흥원

3.법 제47조 제3호의 규정에 의한 국가․지방자치단체의 재정보조기관

가. 일반기관

(112) 경상북도운수연수원

공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ①퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 이 법, 군인연금법 또는 사립학교교직원연금법의 적용을 받는 공무원․군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.

②퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제26조 제1항․제38조․제63조․제69조 제8항 및 제69조의3의 개정규정은 2002년 1월 1일부터, 제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.