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청구인
【당 사 자】
청 구 인 ○○자동차매매사업조합 외 10
대표자 이사장 정 ○ 식
대리인 변호사 이석연
주문
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인들은 자동차관리법 시행규칙 제145조 제1항 제1호에 의하여 자동차매매업의 경영합리화 및 그 향상․발전과 원활한 거래시장형성을 촉진하기 위하여 시․도단위로 설립된 조합으로서 개정 전의 자동차관리법 시행규칙(2005. 2. 5. 건설교통부령 제423호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 규칙’이라 한다) 제120조 제1항 제1호에 의하여 중고자동차의 매매업자가 자동차를 매도 또는 매매의 알선을 할 때 매수인에게 교부하여야 하는 중고자동차의 구조․장치의 성능․상태를 기록한 중고자동차 성능․상태점검기록부(이하 ‘성능점검부’라 약칭한다)를 작성하는 영업행위를 하여 왔다.
(2)그런데, 개정된 자동차관리법 시행규칙(2005. 2. 5. 건설교통부령 제423호로 개정된 것, 이하 ‘개정규칙’이라 하고, 개정 전의 규칙과 개정규칙을 특별히 구분하지 않을 때에는 ‘규칙’이라 한다) 제120조 제1항에는 제1호가 삭제되고 제4호가 신설됨으로써 중고자동차에 대한 성능점검 및 성능점검부의
발행주체가 ‘자동차매매사업조합, 자동차정비업자, 교통안전공단’에서 ‘자동차정비업자, 교통안전공단, 자동차의 성능․상태의 점검 및 보증을 목적으로 건설교통부장관의 허가를 받아 설립된 단체’로 변경되었고, 개정규칙 제120조 제1항 제1호는 개정규칙의 부칙 제1항 단서에 의하여 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하게 된다.
(3)결국 청구인들은, 개정규칙 제120조 제1항에서 제1호가 삭제됨으로 말미암아 2005. 8. 5.부터는 중고자동차에 대한 성능점검 및 성능점검부의 발행업무를 할 수 없게 되었는바, 이와 같은 위 규칙조항의 삭제행위는 청구인에게 헌법상 보장된 직업의 자유, 재산권, 평등권 등의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2005. 4. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 ‘자동차관리법 시행규칙을 개정하여 제120조 제1항 제1호를 삭제한 행위’를 심판의 대상으로 삼고 있으나, 청구인들의 주장을 살펴보면 개정규칙 제120조 제1항으로 말미암아 중고자동차 매매업자에 대한 성능점검부 발행주체에서 청구인들이 배제되는 것이 위헌이라는 것으로서 부진정입법부작위를 다투는 취지이므로, 개정규칙 제120조 제1항이 이 사건의 심판대상이 된다 할 것이다.
따라서, 이 사건 헌법소원심판의 대상은 개정규칙 제120조 제1항의 위헌 여부이고, 개정 전후의 위 규칙조항의 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
〔개정규칙〕
제120조(중고자동차의 성능고지 등) ① 매매업자는 법 제58조 제1항의 규정에 의하여 매도 또는 매매의 알선을 하고자 하는 중고자동차의 구조․장치의 성능․상태를 매수인에게 고지하고자 하는 때에는 다음 각 호의 1에 해당하는 자가 당해 중고자동차의 성능․상태를 점검하고 그 점검내용을 보증하여 발행하는 별지 제82호 서식의 중고자동차성능․상태점검기록부를 매수인에게 교부하여야 하며, 그 사본을 교부일부터 1년간 보관하여야 한다.
1. 삭제
2.영 제12조 제1항 제1호 또는 제2호의 규정에 의한 자동차정비업을 등록한 자
3. 교통안전공단
4.자동차의 성능․상태의 점검 및 보증을 목적으로 건설교통부장관의 허가를 받아 설립된 단체
② 제1항의 규정에 의한 성능․상태의 점검을 하는 자(이하 “성능․상태점검자”라 한다)가 법 제58조 제2항의 규정에 의하여 갖추어야 할 시설․장비및 성능점검자의 자격기준 등은 별표 22와 같다.
③ 제1항의 규정에 의한 고지에는 성능․상태 점검에 허위 또는 오류가 있는 경우 계약 또는 관계법령에 따라 매매업자 및 성능․상태점검자가 매수인에 대하여 지는 책임 등에 관한 사항이 포함되어야 한다. 이 경우 성능․상태 점검에 대하여는 자동차인도일부터 30일 이상 또는 주행거리 2천 킬로미터 이상을 보증하여야 한다.
부 칙 ① (시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제120조 제1항 각 호 외의 부분, 동조 제1항 제1호, 동조 제2항, 별표 22 및 별지 제82호서식의 개정규정은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.
〔개정 전 규칙〕
제120조(중고자동차의 성능고지 등) ① 매매업자는 법 제58조 제1항의 규정에 의하여 매도 또는 매매의 알선을 하고자 하는 중고자동차의 구조․장치의 성능․상태를 매수인에게 고지하고자 하는 때에는 다음 각 호의 1에 해당하는 자가 발행하는 별지 제82호 서식의 중고자동차성능점검기록부를 매수인에게 교부하여야 하며, 그 사본을 교부일부터 1년간 보관하여야 한다.
1.제145조 제1항 제1호의 규정에 의한 자동차매매사업조합(이하 “자동차매매사업조합”이라 한다)
2. 영 제12조 제1항 제1호 또는 제2호의 규정에 의한 자동차정비업을 등록한 자
3. 교통안전공단
〔자동차관리법〕
제58조(자동차관리사업자의 고지 및 관리의무 등) ① 자동차매매업자가 자동차를 매도 또는 매매의 알선을 하는 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 다음 각 호의 사항을 매매계약을 체결하기 전에 당해 자동차의 매수인에게 서면으로 고지하여야 한다.
1.당해 자동차의 구조․장치 등의 성능․상태를 점검한 내용
2. 압류 및 저당권의 등록 여부
② 제1항의 규정에 의한 성능․상태점검을 위한 시설․장비 및 성능점검자의 자격기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
〔별지 2〕와 같다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 청구인들의 법적 성격과 기본권의 향유능력
자동차관리법 제67조 제1항에서는 자동차관리사업의 건전한 발전과 질서확립을 도모하기 위하여 필요한 때에는 건설교통부장관 또는 시․도지사의 인가를 받아 건설교통부령이 정하는 구분에 따른 자동차관리사업자로 구성하는 조합 또는 협회를 설립할 수 있도록 규정하고 있는 바, 그에 따라 규칙 제145조 제1항 제1호에서는 자동차매매업의 경영합리화 및 그 향상․발전과 원활한 거래시장형성을 촉진하기 위하여 설립하는 조합인 ‘자동차매매사업조합’을 설립할 수 있다고 규정하여 자동차매매사업조합의 설립근거를 규정하고 있다. 여기에서 청구인들은 자동차매매사업조합이라는 명칭을 사용하고 있어서 청구인들의 실체가 조합인지 사단법인인지 의문이 들 수 있으나, 자동차관리법 제67조 제2항은 그 성격이 법인임을 명시하고 있고, 같은 조 제6항에서는 이 법에 정한 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있으므로, 청구인들과 같은 자동차매매사업조합은 비영리 사단법인의 성격을 갖는다 할 것이다.
나. 건설교통부 장관의 주장에 대한 판단
(1) 건설교통부장관은 비영리법인인 청구인들이 영리목적으로 활동하는 것은 목적 범위 외의 것으로 권리능력 범위 밖의 행위이므로, 청구인들은 이 사건에서 직업의 자유 등 기본권의 향유주체가 될 수 없다는 취지로 주장한다.
그러나, 청구인들이 비영리법인으로서 개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호에 의하여 성능점검부의 발행업무를 수행하고 수수료를 지급받는 등 일부 영리행위를 하였다 하더라도 그 영리행위는 부수적 활동에 불과한 것으로 보여지므로 그 행위를 청구인들의 권리능력 밖의 행위로 단정할 수 없다. 한편, 청구인들의 정관상의 설립목적은 자동차매매업의 향상 발전을 꾀하고 건전시
장 육성과 거래질서 확립을 촉진하는 동시에 소비자 보호를 위한 경영의 합리화와 정부의 위탁업무를 성실히 수행하기 위한 사업을 행하며 조합원의 상호친목과 복리증진을 도모하는데 있으므로, 자동차관리법에 따른 중고자동차시장의 건전화와 거래질서 확립 및 소비자보호를 목적으로 하는 중고자동차에 대한 성능점검부의 발행업무의 수행은 청구인들의 정관에 명시된 목적자체에 관한 활동에 해당한다고 할 것이고 적어도 그 목적을 수행하는데 필요한 행위임은 분명하므로, 청구인들이 개정규칙 제120조 제1항으로 말미암아 성능점검부의 발행주체에서 배제되는 것을 직업선택의 자유 등을 내세워 기본권의 침해라고 주장할 수는 있다고 할 것이다.
(2)건설교통부장관은, 청구인들의 성능점검부의 발행업무는 개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호에 근거한 것이고 그 규정의 입법목적은 소비자 보호에 있는 것이므로 청구인들이 침해받았다는 이익은 법률상 이익이 아니고 반사적 이익에 불과한 것이라는 취지로 주장하나, 개정 전 규칙은 성능점검부의 발행자격을 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합, 자동차정비업자, 교통안전공단으로 제한하여 부여하였고, 그에 따라 청구인들이 그 업무를 수행하고 수익을 얻었으므로, 위 조항의 입법취지가 소비자 보호를 주된 목적으로 한 것이라고 하더라도 부수적으로 청구인들에게 영업을 할 수 있는 법률상의 이익을 준 것으로 보아야 할 것이므로, 이를 박탈한 것을 이유로 청구인들이 직업선택의 자유의 침해를 주장할 수 있다 할 것이다.
(3)건설교통부장관은, 개정규칙 제120조 제1항은 2005. 8. 5. 시행되는데 이 사건 헌법소원은 그 전에 제기된 것이므로 현재성을 결여한 것이라고 주장하나, 법률이 헌법소원의 대상이 되려면 현재 시행중인 유효한 법률이어야 함이 원칙이나 법률이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 공포되어 있고 그로 인하여 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성을 인정하여 이에 대하여 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 할 것인바(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 , 판례집 6-2, 510, 523 등 참조), 이 사건 헌법소원이 제기된 시점인 2005. 4. 25.에는 이미 개정규칙이 공포된 2005. 2. 5. 이후로서 개정규칙 제120조 제1항은 이 사건 헌법소원심판청구 당시에 이미 그 시행이 확실히 예측되는 것이므로, 기본권침해의 현재성의 요건도 갖춘 것으로 보아야 할 것이다.
(4) 건설교통부장관은, 청구인들 중 일부는 자동차성능점검을 위한 기술인력 및 시설장비를 보유하고 있지 않거나 실질적인 자동차 성능점검업무를 행
하지 않고 있으므로, 이들은 자신들이 주장하는 기본권 침해와 관련이 없다고 주장한다.
그러나, 청구인들은 개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호에 의하여 언제든지 중고자동차에 대한 성능점검부를 발행할 수 있었는데 개정규칙 제120조 제1항에 의하여 이제는 그 주체에서 배제되어 더 이상 성능점검부를 발행할 수 없어 직업을 선택할 수 있는 자유를 침해받고 있다고 주장하므로, 설령 건설교통부장관의 위 주장이 사실이라고 하더라도 청구인들의 주장대로라면 청구인들이 중고자동차에 대한 성능점검부 발행업무라는 직업을 이제는 더 이상 선택조차 할 수 없게 되어 청구인들의 직업선택의 자유가 침해되었다 할 수 있으므로, 건설교통부장관의 위 주장은 받아들일 수 없다.
(5) 건설교통부장관은, 청구인들이 이 사건 헌법소원을 제기한 이유는 청구인들의 이익을 보호받기 위한 것이 아니고 실제로는 청구인들이 성능점검부의 발행업무를 수행함으로써 오는 조합원들의 행정상 편의라는 이익을 대변하는데 있으므로 부적법하다고 주장한다.
단체는 헌법소원심판제도가 가진 기능에 미루어 원칙적으로 단체 자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에만 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있을 뿐이고, 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구할 수 없는 것이기는 하나, 개정규칙 제120조 제1항은 중고자동차에 대한 성능점검부의 발행업무를 수행하던 청구인들을 그 주체에서 배제하고 있으므로 그에 대한 이해관계는 청구인들에게 있는 것이고, 설령 청구인들이 이 사건 헌법소원을 제기하게 된 동기 중에 조합원들의 이익을 도모하는 것도 포함되어 있다고 하더라도 이것만으로는 이 사건 헌법소원이 자기관련성을 결여하여 부적법하다고 할 수는 없다.
4. 기본권 침해 여부
가. 중고자동차 거래에 있어서 소비자보호의 필요성과 성능점검고지제도의 의의
(1) 중고자동차를 거래할 때 소비자가 피해를 입는 가장 근본적인 원인은 중고자동차의 성능과 상태에 관하여 정확하고 완전한 정보를 얻는 것이 사실상 불가능하고 품질을 예측할 수 없다는 데 있다. 만일 중고자동차의 상태와 성능에 대하여 완벽한 정보를 획득할 수 있다면 차량인수 후에 발생하는 고장이나 사고경력의 위장, 주행거리의 조작 등과 같은 중대한 소비자 피해를 사전에 예방할 수 있을 것이다.
(2) 그리하여, 자동차관리법 제58조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제120조 제1항에서는 중고자동차 매매업자가 상품용 중고자동차를 소비자에게 판매할 때 차량의 주요장비, 주요부품의 성능, 사고에 따른 외관 교환 및 수리 여부 등 거래차량에 대한 성능과 현재의 상태에 대한 내용을 기록한 성능점검부를 매수인에게 의무적으로 교부하게 하는 내용의 중고자동차의 성능점검고지제도를 마련하고 있다. 위와 같은 성능점검고지제도는 중고자동차 거래에 있어 소비자의 알권리를 충족시키고, 소비자 보호는 물론 투명한 거래문화를 유도하여 신뢰사회를 구축하는데 그 목적이 있고, 성능점검부로써 중고자동차를 구매하는 소비자에게 중고자동차의 성능 및 현재의 상태를 파악할 수 있게 하고 사후에 중고자동차의 하자 발생시 손해배상을 청구할 수 있는 근거자료로서의 역할을 하며 중고자동차를 거래할 때 성능점검부에 나타난 자동차의 성능과 상태가 차량선택 및 가격에 있어 결정적인 기준이 되도록 하여 정보의 비대칭을 해소하고 소비자를 보호하는 기능을 가지고 있다.
나. 직업의 자유 침해 여부
(1) 문제의 제기
그런데, 청구인들은 개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호에 의하여 성능점검부 발행영업을 하여 왔으나, 위 시행규칙이 개정됨으로 말미암아 6월의 유예기간이 경과하면 청구인들은 더 이상 성능점검부 발행영업을 할 수 없게 되었으므로, 이는 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합의 직업선택의 자유를 제한하는 규정이라 할 것이고, 이와 같이 국민의 기본권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위반되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에 의하여 입법활동의 한계라고 할 수 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 함은 물론이다.
(2) 위헌성 판단기준
직업의 자유의 보장이 입법자로 하여금 이미 형성된 직종을 언제까지나 유지하거나 직업종사의 요건을 계속하여 동일하게 유지할 것까지를 요구하는 것은 아니라고 할 것이나, 입법자가 공익상의 필요에 의하여 서로 유사한 직종을 통합하거나 직업종사의 요건을 강화하는 등 직업제도를 개혁함에 있어
한편, 법령이 개정되는 경우에는 기존 법질서와의 사이에 어느 정도의 이해관계의 상충은 불가피하다고 할 것인바, 이 경우 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새 입법은 헌법상 법치국가의 원리로부터 파생되는 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다.
이러한 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위하여는 한면으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한면으로는 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교․형량하여야 한다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 , 판례집 7-1, 896, 910 참조).
따라서, 시행규칙의 개정을 통하여 성능점검부의 발행주체를 변경하는 과정에서 신뢰보호를 위한 경과조치를 규정하고 있는 이 사건 규칙조항 역시 위와 같은 기준에 따라 과잉금지의 원칙에 위반되는지 여부가 가려져야 할 것이다.
(3) 개정규칙의 입법목적
개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호에 의하면, 성능점검부 발행주체를 청구인들과 같은 자동차매매사업조합, 자동차 정비업자, 교통안전공단으로 하였는데, 점검의 사실상 편의성, 접근의 용이성, 가격의 저렴함 등 여러 가지 사정에 의하여 자동차매매사업조합은 전체 성능점검부의 80% 이상을 발행하는 사실상의 독점적인 지위를 확보하였다.
그런데, 자동차매매사업조합은 자체시설이 열악할 뿐만 아니라 매매업자들의 공동사업장 또는 개별사업장별로 규정된 시설과 인력을 갖추고 성능점검을 하도록 되어 있으나, 일부의 매매업자는 사업장 인근 경정비센터에서 점검한 후 조합명의로 성능점검부를 발급하거나 조합으로부터 성능점검기록부 용지만을 구입한 후 매매사업자가 임의로 기재한 후 발급함으로써 자동차관리법위반 등의 형사사건과 소비자 민원이 적지 않게 발생하여 소비자들이 성능점검부를 별로 신뢰하지 않는 결과가 초래되어 성능점검고지제도 자체의 입
법취지가 몰각될 위험이 발생하게 되었고, 또한 자동차매매사업조합은 자동차매매업자들이 구성한 조합으로서 성능점검결과에 따라 중고자동차의 가격이 결정되므로 조합은 조합원의 이해관계에 구속될 수밖에 없어 객관적인 정보제공을 기대할 수 없다는 점 등이 문제점으로 거론되어 왔다.
그리하여, 건설교통부는 성능점검고지제도의 신뢰도를 회복하기 위하여 자동차관리법 시행규칙을 개정하여 자동차매매사업조합을 성능점검부 발행주체에서 배제하고 성능점검전문단체를 대신 넣고, 성능점검에 대한 품질보증제도를 도입하였으며, 점검항목과 점검자의 자격요건을 강화하였던 것이다.
(4) 과잉금지의 원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성과 수단의 적절성
위와 같은 시행규칙의 개정은 소비자의 신뢰를 회복하고 중고자동차의 유통질서를 확립하기 위한 것으로 입법목적의 달성을 위하여 성능점검부 발행주체에서 청구인들을 배제하는 것은 정당한 공익적 이유가 존재한다고 할 것이므로, 그 입법목적이 정당하다 하지 않을 수 없고, 그 수단도 위와 같은 입법목적을 달성하는데 적절하다 할 것이다.
(나) 피해의 최소성
청구인들은 자동차관리법상의 정기검사제도를 보완하거나 다른 제도에 의하여 입법목적을 달성할 수 있는데 가장 침해의 정도가 큰 성능점검부 발행주체에서의 배제라는 방법으로 입법목적을 달성하려고 하는 것은 피해의 최소성 원칙에 어긋난다는 의문을 제기하므로 살펴본다.
우선, 현행 정기검사제도는 자동차의 동일성 확보, 불법구조변경의 방지, 보험가입 등을 보장하기 위하여 각종 법령준수 여부를 확인하고, 배출가스를 비롯한 제동장치 등 자동차의 구조 및 장치전반의 안전기준 적합 여부를 정기적으로 확인하여 자동차의 도로운행 허용 여부를 판단하는 최소한의 기준을 확인하는 제도인 반면, 성능점검고지제도는 사고에 따른 외관교환 및 수리 여부 등 자동차의 현황을 점검하여 소비자에게 중고자동차를 구입할 때 정보를 제공하고 품질의 하자가 발생할 때 보상의 근거로 활용하기 위한 것이므로 제도의 목적 및 방법이 완전히 달라 대체가 어렵다. 혹시 중고자동차의 성능점검고지제도를 대체할 정도로 자동차정기검사를 개선하자고 주장할 수 있으나 이는 정기검사제도의 취지를 넘어서는 것일 뿐만 아니라 모든 자동차에 대하여 중고자동차로서의 거래를 대비하여 검사항목을 늘리는 것은 곤란하다고 보인다.
한편, 성능점검고지제도의 신뢰성을 회복하기 위한 입법목적을 수행하는데 있어 청구인들을 성능점검부의 발행주체에서 배제하지 아니하고 성능점검전문단체 등 제3의 기관을 추가만 하더라도 입법목적을 달성할 수 있다고 주장할 수 있으나, 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합은 성능점검부 발행에 있어서 구조적으로 독점적인 지위를 가지고 있어 성능점검부 발행주체를 추가만 한다고 하여 성능점검부에 대한 신뢰회복이라는 입법목적을 달성하기 어렵다는 점은 쉽게 예상할 수 있으므로 청구인들을 성능점검부 발행주체에서 배제한 것은 불가피하여 피해의 최소성의 원칙에 위반되지 않는다고 할 것이다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 규칙의 개정을 통하여 직업수행의 주체를 변경하는 과정에서 청구인들이 입는 불이익이 공익을 능가하는 것인지, 능가하지 않는다면 신뢰보호를 위한 경과조치를 규정하고 있는 이 사건 규칙조항이 청구인들의 신뢰이익을 충분히 보호하는 규정인가에 관하여 살펴보기로 한다.
우선 청구인들은 개정 전 규칙 제120조 제1항 제1호가 성능점검부의 발행주체 중의 하나로서 자동차매매사업조합을 두고 있었기 때문에 자금과 인력을 투자하여 시설과 장비를 갖춘 다음 성능점검부 발행업무를 영위한 것은 개정 전 규칙을 신뢰한 데 기인한 것이라고 할 것이고, 그러한 신뢰가 불합리하다거나 부당한 것이라고 보기는 어렵다.
그러나, 입법자는 새로운 인식을 수용하고 변화한 현실에 적절하게 대처해야 하기 때문에, 국민은 현재의 법적 상태가 항상 지속되리라는 것을 원칙적으로 신뢰할 수 없다. 특히 이 사건의 경우, 국가는 이미 2001. 4. 19. 자동차관리법 시행규칙을 개정하여(건설교통부령 제278호) 기존의 성능점검부 발행주체인 자동차매매사업조합과 정비업자 외에 교통안전공단을 추가하는 개정을 함으로써, 성능점검부 발행주체가 변경될 수 있다는 점에 대한 명확한 규
범적 표현을 하였으므로, 청구인들로서는 언제든지 자동차관리법 시행규칙이 개정되어 자동차매매사업조합이 배제될 수도 있다는 가능성을 예견할 수 있었다.
한편, 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합은 자동차관리법 제67조 제1항, 시행규칙 제145조 제1항 제1호에 의하여 자동차매매업의 경영합리화 및 그 향상․발전과 원활한 거래시장형성을 촉진하기 위하여 설립하는 비영리법인이므로, 입법자가 입법정책에 따라 그 업무의 범위를 제한하거나 확장하는 것에는 일정 정도의 재량이 있을 수 있으니 입법자의 정책판단을 존중할 필요가 있다 할 것이고, 비영리법인인 청구인들로서는 영리활동인 성능점검부 발행행위가 주된 설립목적이지도 않다.
그렇다면, 청구인들이 개정 전 규칙에 의하여 성능점검부 발행업자로서 보호받아야 할 신뢰이익은 위에서 본 바와 같은 규칙개정의 이익에 절대적으로 우선하는 것은 아니라고 할 것이고, 적당한 유예기간을 규정하는 경과규정에 의하여 보호될 수 있는 것이라고 보아야 한다.
한편, 개정규칙의 부칙 제1항에 의하여 청구인들의 성능점검부 발행업무는 즉시 배제되는 것이 아니라 6개월간의 유예기간을 두어 성능점검 인력의 활용과 시설의 매각이나 업종변경에 대한 준비기간을 두고 있는바, 자동차매매사업조합들은 개정 전 규칙 제120조 제2항․제3항에 따라 성능점검인력 1인과 ‘핏트 또는 리프트, 휠밸린서, 압력측정기, 카레이지작기, 전류시험기, 타이어게이지’ 등 시설요건만 갖추면 되고 그와 같은 시설과 인력을 처분하거나 업종을 변경하는데 많은 시간이 투여될 것으로 보여지지 아니하므로, 위 유예기간이 개정 전 규칙에 의하여 행하던 성능점검부 발행업자로서의 신뢰이익을 보호하기에 지나치게 짧은 기간이라고 할 수 없다.
(라) 결 론
따라서, 이 사건 규칙조항은 청구인들이 성능점검부 발행주체에서 배제되는 상황변화에 적절히 대처할 수 있도록 하기 위하여 유예기간을 두고 있고,
그 유예기간이 지나치게 짧은 기간이라고 단정할 수 없는 이상, 이 사건 규칙조항이 입법목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도하게 직업선택의 자유를 제한하는 것이라고는 할 수 없다.
다. 재산권 침해 여부
청구인들은 그 동안 법령이 정한 기준과 규모에 맞춰 시설투자를 하여 성능점검시설을 갖추었는데 규칙개정으로 인하여 더 이상 성능점검업무를 행할 수 없게 되었으므로 위 시설들이 무용지물이 되었고 향후의 영업도 더 이상 할 수 없게 되었으니, 이는 헌법 제23조 제1항에서 보장하는 재산권을 침해당한 것이라고 주장한다.
이 사건 규칙조항에 의하여 청구인들이 소유하는 시설이나 장비 등 재산권보장의 보호를 받는 구체적인 권리가 침해되는 것은 물론 아니다. 또, 청구인들의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아니고, 일정한 경제적 목표를 달성하기 위하여 취한 국가의 경제정책적 조치에 의하여 유발된 사경제의 행위가 아니라, 원칙적으로 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임 하에 행위하면서 법질서가 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다고 할 것이므로, 청구인들이 주장하는 폐업으로 인한 재산적 손실은 헌법 제23조의 재산권의 범위에 속하지 아니한다(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452 , 판례집 12-2, 128, 152; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 44).
그렇다면, 이 사건 규칙조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 할 수는 없다.
라. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은, 일정한 시설과 기준만 갖추면 누구나 중고자동차의 성능점검업무를 행할 수 있도록 하여야 함에도 불구하고 개정규칙 제120조 제1항이 자동차정비업자와 교통안전공단 및 성능점검전문단체만을 성능점검업을 행할 수 있도록 규정한 것은 불합리한 차별이고, 개정 전 규칙에 의하면 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합, 자동차정비업자 및 교통안전공단이 성능점검업무를 행할 수 있었는데 규칙개정으로 인하여 유독 자동차매매사업조합만
성능점검부 발행주체에서 배제한 것 역시 합리적 근거없는 차별이라고 주장하므로 살펴본다.
(2) 우선, 누구나 성능점검부의 발행주체가 될 수 있어야 한다는 주장에 관하여 보건대, 중고자동차의 성능점검고지제도는 앞에서 본 바와 같이 중고자동차를 거래할 때 소비자의 알권리를 충족시키고, 소비자 보호는 물론 투명한 거래문화를 유도하여 신뢰사회를 구축하는 목적을 가지고 있고, 그러한 기능을 제대로 수행하는지 여부는 고지되어야 하는 성능점검부의 신뢰도가 가장 중요한 관건이 될 것이다.
한편, 입법자가 일정한 전문분야에 관하여 그 업무를 수행할 자를 정하는 것은 그 제도를 마련한 목적을 고려하여 정책적인 판단에 따라 자유롭게 제도의 내용을 구성할 수 있고, 그 내용이 명백히 불합리하고 불공정하지 아니하는 한 원칙적으로 입법자의 정책적 판단은 존중되어야 한다.
그런데, 이 사건 규칙조항의 입법자가 성능점검업무를 행할 수 있는 자로서 성능점검에 필요한 시설과 인력을 갖춘 교통안전공단, 정비업자, 성능점검전문단체 만으로 자격을 제한한 것은 그들이 성능점검업무를 수행하는데 전문적인 역량을 갖추고 어느 정도 공신력이 있어 성능점검고지제도의 입법취지를 잘 살릴 수 있다고 생각하는 정책적인 판단 하에서 이루어진 것으로 이해되고 그것이 특별히 불합리하거나 불공정하지 않다고 보여지므로, 청구인들의 위 부분에 관한 주장은 받아들일 수 없다.
(3) 다음으로, 개정 전 규칙이 성능점검부 발행주체로서 청구인들을 비롯한 자동차매매사업조합과 교통안전공단, 정비업자로 정하였는데 그 중 유독 자동차매매사업조합만을 그 자격에서 배제하고 있는바, 이는 자동차매매사업조합이 성능점검의 사실상 편의성, 접근의 용이성, 가격의 저렴함 등 여러 가지 사정에 의하여 성능점검부 발행업무에 관한 독점적인 지위를 가질 수 밖에 없는 구조를 가지고 있음에도 불구하고 성능점검부를 허위 또는 편법적인 방법으로 발행하여 적지않은 소비자민원과 형사사건을 야기하여 소비자들은 성능점검부를 별로 신뢰하지 않는 결과가 초래되어 급기야는 성능점검고지제도 자체의 입법취지마저도 몰각될 위험이 발생하게 되었던 점, 또한 자동차매매사업조합은 자동차매매업자들이 구성한 조합으로서 성능점검결과에 따라 중고자동차의 가격이 결정되므로 조합은 조합원의 이해관계에 구속될 수 밖에 없으므로 객관적인 정보제공을 기대할 수 없다는 염려가 관련 단체로부터 제기되었던 점 등을 참작하여 보면, 입법자가 성능점검고지제도의 입법취지를
살리기 위하여 자동차매매사업조합을 성능점검부 발행주체에서 배제하는 것은 불가피한 조치로 보여지고 그것이 앞에서 살펴본 바와 같이 청구인들의 직업선택의 자유나 재산권을 침해하는 것도 아니므로 이를 두고 자의적인 차별이라고 할 수 없다.
5. 위임입법의 법리위반 여부
가. 청구인들의 주장요지
청구인들은 기본권의 제한은 반드시 법률로써 하여야 할 것인데 시행규칙의 개정으로 성능점검부 발행주체에서의 배제라는 기본권의 제한을 행한 것은 헌법에 위반되는 것이고, 이 사건 규칙조항의 상위법률이라 할 수 있는 자동차관리법 제58조 제1항․제2항은 성능검사자격을 부여할 권한만 위임하였지 배제할 권한을 위임한 것이 아니므로 이는 위임입법의 한계를 일탈한 것이며, 적어도 중요한 기본권의 제한에 관한 위임입법은 부령의 차원이 아닌 대통령령 이상의 형식으로만 제한이 가능하다고 주장한다.
나. 판 단
(1) 현대국가에 있어 국민의 권리․의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하다. 현대 행정영역이 복잡․다기하고 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적․전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌바22 , 판례집 9-1, 529, 534 등 참조). 경제현실의 변화나 전문적인 기술의 발달에 즉시 대응하여야 할 필요 등 부득이한 사정이 있는 경우에 법률로 규정할 사항에 관하여 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임함이 허용될 수 있다.
따라서, 이 사건에 있어서 이 사건 규칙조항이 성능점검부 발행주체에 관한 사항을 규정하여 국민의 권리의무와 관련된 사항을 정하고 있더라도 이는 자동차관리법 제58조 제1항․제2항에 따른 위임을 받은 것이므로 이를 법률의 형식에 의하지 않았다고 하여 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 할 수 없다.
(2)나아가, 자동차관리법 제58조 제1항은 자동차매매업자가 자동차를 매도 또는 매매의 알선을 하는 때에는 당해 자동차의 구조․장치 등의 성능․상태를 점검한 내용과 압류 및 저당권의 등록 여부 등을 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 다음 각 호의 사항을 매매계약을 체결하기 전에 당해 자동차의 매수인에게 서면으로 고지하여야 하고, 제2항은 성능․상태점검을 위한 시설․장비 및 성능점검자의 자격기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부
령으로 정한다고 규정하여, 자동차관리법에서 이미 고지되어야 할 구체적인 내용과 형식, 성능점검을 행할 자와 그 자의 자격 및 그 자가 갖추어야 할 시설 및 장비의 기준 등 시행규칙으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 시행규칙에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다.
그런데, 위 법률규정은 성능점검을 할 수 있는 자와 그 자격기준에 대하여도 시행규칙에 대하여 위임하고 있는바, 이는 성능점검부 발행주체 및 그 자격의 수여, 변경, 박탈 등을 포괄하는 자격요건 전반에 관한 위임이라고 해석되고, 청구인들의 주장과 같이 자격의 수여만을 규정하고 박탈에 관한 사항은 규정하고 있지 않다고 볼 수는 없다.
따라서, 기본권의 제한에 관한 위임입법은 부령의 차원이 아닌 대통령령으로만 제한이 가능하다는 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다.
6. 결 론
그렇다면, 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 김효종 김경일 송인준 주선회
전효숙(주심) 이공현 조대현
〔별지 2〕 청구인들의 주장과 관계기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장
(1)청구인들에게 중고자동차 매매업자에 대하여 성능점검부를 작성하여
발행할 수 있는 자격을 배제하는 것은, 규제완화라는 시대적 추세에 어긋나 목적의 정당성이 결여되어 있고, 성능점검 기술인력을 보강하고 품질보증제도를 도입하거나 사후구제를 강화하는 방법으로도 소비자보호와 중고자동차 거래질서의 개선이라는 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도 이를 채택하지 않고 자격박탈이라는 방법을 사용한 것은 방법이 적절하지도 않고 최소침해성의 원칙에도 위반되며, 유예기간을 6개월이라는 짧은 기간을 두고 있는 것은 청구인들의 이익을 도외시한 것으로 법익균형성도 갖추어지지 않아 직업의 자유를 침해하는 것이다.
(2) 청구인들이 막대한 비용을 들여 성능점검시설을 갖추었는데 성능점검부의 발행주체에서 배제되어 위 시설들이 사실상 무용지물이 되었으므로 재산권을 침해하는 것이다.
(3) 개정 전 규칙 제120조 제1항에 의하면 성능점검부의 발행주체가 청구인들과 같은 자동차매매사업조합, 자동차정비업자, 교통안전공단이었는바, 그 중에 자동차매매사업조합만 그 주체에서 배제하는 것은 자동차정비업자와 교통안전공단에 비하여 차별하는 것이고, 성능점검부의 작성 및 발행업무는 일정한 시설과 기준을 갖추면 누구나 행할 수 있는 것인데 개정규칙 제120조 제1항이 ‘자동차정비업자, 교통안전공단, 자동차의 성능․상태의 점검 및 보증을 목적으로 건설교통부장관의 허가를 받아 설립된 단체’만 이를 할 수 있도록 하게 한 것은 불합리한 차별이다.
(4) 개정규칙 제120조 제1항으로 말미암아 자동차매매사업조합을 성능점검부의 발행주체에서 배제하는 것은, 기본권을 제한하는 것이므로 법률로써 이루어져야 하나 이 사건의 경우에는 시행규칙에 의하여 이루어져 헌법 제37조 제2항에 위반되고, 개정규칙 제120조 제1항은 상위 법령에서 아무런 위임이 없는 것이므로 그 자체로 헌법에 위반된다.
나. 건설교통부장관의 의견요지
(1) 적법요건에 관하여
(가) 청구인들은 자동차매매업의 경영합리화 및 그 향상․발전과 원활한 거래시장형성을 촉진하기 위하여 설립하는 조합으로 비영리법인이니 영리활동을 수행할 수 없으므로 청구인들이 직업의 자유의 향유주체가 될 수 없고, 성능점검부 발행행위는 청구인들의 고유업무가 아니고 성능점검부 발행은 개정규칙 제120조 제1항에 의하여 소비자 보호를 위하여 만들어진 제도에 불과하므로 그 업무의 수행은 법률상 이익이 아니고 반사적 이익에 불과한 것
이다.
(나) 개정규칙 제120조 제1항은 2005. 8. 5. 시행되는데 이 사건 헌법소원은
그 전에 제기된 것이므로 현재성이 없다.
(다) 청구인들 중 강원도․충북․전남․경남․제주자동차매매사업조합의 경우에는 성능점검을 위한 인력과 시설을 갖추지 않고 있고, 대구․충남자동차매매사업조합은 실질적인 자동차성능점검을 행하지 않고 있으므로, 이들 청구인들은 침해되는 기본권과의 자기관련성이 없다.
(라) 이 사건의 본질은 청구인들의 이익을 보호받기 위하여 제기된 것이 아니고 실제로는 조합원들인 자동차매매상들이 중고자동차매매를 위한 행정절차를 편하게 하기 위하여 청구인들에게 성능점검을 받는 것이니 이 사건 헌법소원은 조합원들의 이익을 대변하기 위하여 제기된 소원이므로, 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가) 성능점검부 발행주체에서 청구인들을 배제하는 것은 소비자의 신뢰를 회복하고 중고자동차의 유통질서를 확립하기 위한 입법목적이 정당하다 하지 않을 수 없고, 수단에 있어서도 적절하며, 청구인들을 배제하는 것은 여타 수단으로는 달성할 수 없는 불가피한 선택으로 최소침해성과 법익균형성을 해하는 것으로 볼 수 없어 과잉금지의 원칙에 위반되지 않고, 한편 개정규칙 제120조 제1항은 즉시 시행되는 것이 아니고 6개월간의 유예기간을 두어 기존시설의 활용 내지 매각에 대한 준비기간을 두고 있어 신뢰이익보호의 원칙에도 어긋나지 않으므로, 청구인들의 직업선택의 자유나 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 한편, 청구인들을 성능점검부의 발행주체에서 배제하는 것은 정당한 공익달성을 위하여 필요한 조치로서 불가피한 것이므로, 평등권도 침해된 바 없다.
(나) 자동차관리법에는 이 사건 시행규칙에 위임될 사항이 구체적으로 범위를 정하여 위임하고 있고, 청구인들이 성능점검부의 발행주체에서 배제되는 것은 충분히 예측되므로, 포괄위임금지의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.