【당 사 자】

청 구 인　이○섭

대리인 변호사　정철기

청구인의 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 2001. 11. 29. 안양시 만안구청장으로부터 구 ‘액화석유가스의 안전 및 사업관리법’에 따라 액화석유가스 판매사업 허가를 받아 그 업에 종사하고 있는 사람이다. 위 법에 따르면 종래 액화석유가스 판매사업허가를 받은 자는 판매지역의 제한 없이 액화석유가스 판매사업을 할 수 있었다.

그런데 2003. 9. 29. 법률 제6976호로 개정된 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’ 제3조 제2항 제2문 및 단서에 의하면 액화석유가스 판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우 원칙적으로 ‘판매사업 허가를 받은 지역의 시․군․구를 관할 구역으로 하는 특별시․광역시 또는 도(이하 ‘시․도’라 한다) 지역’ 및 ‘다른 시․도 관할 구역 안에 있는 시․군․구 중 위 시․군․구와 연접한 지역’에서만 판매할 수 있게 되었으며, 이 규정은 2004. 3. 30.부터 시행되었다(부칙 제1조).

이에 청구인은 2004. 7. 5. 위 규정으로 인하여 청구인의 헌법상 직업의 자유, 재산권 및 평등권 그리고 액화석유가스 소비자의 행복추구권이 침해되었다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’(2003. 9. 29. 법률 제6976호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 전부 개정되기 전의 것)(이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제3조 제2항 제2문 및 단서(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.

액화석유가스법 제1조(목적) 이 법은 액화석유가스의 충전․저장․판매․사용 및 가스용품의 안전관리에 관한 사항을 정하고 액화석유가스사업을 합리적으로 조정함으로써 액화석유가스를 적정히 공급․사용하게 함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “액화석유가스”라 함은 프로판․부탄을 주성분으로 한 가스를 액화한 것(기화된 것을 포함한다)을 말한다.

2., 3. 생략

4. “액화석유가스판매사업”이라 함은 용기에 충전된 액화석유가스를 판매하거나 자동차에 고정된 탱크(탱크의 규모 등이 산업자원부령이 정하는 기준에 적합한 것에 한한다)에 충전된 액화석유가스를 산업자원부령이 정하는 규모 이하의 저장설비에 공급하는 사업을 말하고, “액화석유가스판매사업자”라 함은 제3조의 규정에 의하여 액화석유가스판매사업의 허가를 받은 자를 말한다.

(이하 생략)

제3조(사업의 허가 등) ① 생략

② 액화석유가스집단공급사업 또는 액화석유가스판매사업을 하고자 하는 자는 그 사업소 또는 판매소마다 시장․군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 이 경우 허가를 받은 액화석유가스판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우에는 그 허가를 받은 지역의 시․군․구를 관할 구역으로 하는 특별시․광역시 또는 도(이하 “시․도”라 한다) 지역에 한하여 판매할 수 있다. 다만, 다른 시․도 관할 구역 안에 있는 시․군․구 지역의 경우라도 그 시․군․구가 허가를 받은 지역의 시․군․구와 연접한 경우에는 판매할 수 있다.

③～⑦ 생략

⑧ 액화석유가스판매사업자가 액화석유가스를 일반수요자에게 용기로 판매하는 경우에 그 판매지역을 관할하는 시장․군수 또는 구청장은 산업자원부령이 정하는 바에 따라 이를 감독하여야 하고, 그에 따른 필요한 조치를 명하여야 한다.

제9조(공급자의 의무) ① 액화석유가스충전사업자․액화석유가스집단공급사업자 및 액화석유가스판매사업자가 액화석유가스를 수요자(사업자등을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에게 공급할 때에는 그 수요자의 시설에 대하여 안전점검을 실시하고, 산업자원부령이 정하는 바에 의하여 수요자에게 위해예방에 필요한 사항을 계도하여야 한다.

(이하 생략)

제47조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.

(제1호 생략)

1의2. 제3조 제2항의 규정에 의한 판매지역을 위반하여 판매한 자

(이하 생략)

부칙 <제6976호, 2003. 9. 29.>

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(사업의 허가 등에 관한 경과조치) ① 생략

② 이 법 시행 전에 종전의 규정에 의하여 액화석유가스판매사업을 허가받은 자가 액화석유가스를 판매할 수 있는 지역으로서 제3조 제2항의 개정규정에 의하여 판매할 수 없는 지역의 수요자와 그 사업자가 안전공급계약을 체결한 경우에는 제3조 제2항의 개정규정에 불구하고 그 사업자는 그 안전공급계약기간이 종료되거나 그 안전공급계약이 해지될 때까지 판매를 할 수 있다.

③ 생략

액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2007. 4. 11. 법률 제8358호로 개정된 것) 제3조(사업의 허가 등) ① 생략

② 액화석유가스 집단공급사업이나 액화석유가스 판매사업을 하려는 자는 그 사업소나 판매소마다 특별자치도지사․시장․군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장․군수․구청장”이라 한다)의 허가를 받아야 한다. 이 경우 허가를 받은 액화석유가스 판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우에는 그 허가를 받은 지역의 특별자치도․시․군․구(구는 자치구를 말하며, 이하 “시․군․구”라 한다)를 관할 구역으로 하는 특별시․광역시․도 또는 특별자치도(이하 “시․도”라 한다) 지역에서만 판매할 수 있다. 다만, 다른 시․도 관할 구역에 있는 시․군․구 지역이라도 그 시․군․구가 허가를 받은 지역의 시․군․구와 연접한 경우에는 판매할 수 있다.

(이하 생략)

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견요지

가. 청구인의 주장

(1) 이 사건 법률조항이 달성하려는 액화석유가스의 안전공급이라는 입법목적은 공급자가 아닌 소비자, 행정구역이 아닌 배달거리 등을 기준으로 관리감독을 함으로써 달성할 수 있는 것임에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 행정구역을 기준으로 액화석유가스의 판매지역을 제한하는 것은 비합리적인 방법으로 청구인의 직업의 자유를 침해한다.

(2) 이 사건 법률조항은 종래 판매사업자가 다른 시․군․구 지역의 수요자에게 액화석유가스를 판매하기 위하여 무상으로 설치․제공해주었던 소비설비의 회수에 상당한 비용을 들게 하거나 사실상 회수를 불가능하게 함으로써 청구인의 재산권을 침해한다.

(3) 이 사건 법률조항으로 인하여 서울의 액화석유가스 판매사업자가 지방의 판매사업자보다 더 넓은 판매지역과 더 많은 수요자를 확보하게 되었는바, 이는 불합리한 것으로 청구인의 평등권을 침해한다.

(4) 나아가 이 사건 법률조항은 액화석유가스 소비자의 선택의 자유를 제한함으로써 소비자의 행복추구권을 침해한다.

나. 산업자원부장관의 의견

(1) 이 사건 법률조항은 액화석유가스의 안전공급 및

유통체계 안정을 도모하고자 한 것으로 그 입법목적이 정당하고, 원거리 판매 등으로 인한 가스사고 위험증가 및 유통질서 문란 등의 문제를 해결하기 위해서 행정구역을 기준으로 한 판매지역제한제도 이외에 달리 효과적인 방법을 찾을 수 없으며, 기본적으로 청구인은 자신이 액화석유가스를 판매하고 싶은 지역에 용기보관실 및 사무실 등을 갖추고 관할 관청으로부터 별도의 허가를 받아 판매활동을 할 수 있는 것이고, 나아가 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익보다 크다 할 것이므로, 이 사건 법률조항으로 인해 청구인의 직업의 자유가 과도하게 제한되었다고 볼 수 없다.

(2) 청구인은 자신의 영업의 일환으로 소비자를 대신하여 소비설비를 설치해 준 것인바, 이는 현실적으로 발생한 손해도 아닐 뿐만 아니라 설사 손해가 발생한다고 하더라도 이는 이 사건 법률조항의 시행에 따른 반사적 효과에 따른 손해일 뿐이다.

(3) 서울과 지방 사이의 판매여건의 차이 등은 이 사건 법률조항으로 인한 문제점은 아니며, 또한 실제 판매사업소 현황을 보면 서울의 1판매사업소당 공급가구수가 다른 지역의 1판매사업소당 공급가구수에 비하여 적은 경우도 있다.

(4) 이 사건 법률조항이 소비자의 행복추구권을 침해한다는 청구인의 주장은 기본권침해의 자기관련성을 결여한 것으로서 부적법하다. 가사 그 침해 여부에 대하여 판단해 본다 할지라도, 이 사건 법률조항 시행 이후에도 소비자들은 여전히 각 시․도 지역 내의 다수의 판매사업자 중에서 가스공급 계약상대방을 선택할 수 있으므로 이로 인하여 소비자의 상품선택권이 침해되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3. 판　단

가. 액화석유가스의 성질과 이 사건 법률조항의 의의

(1) 액화석유가스법상 “액화석유가스”(Liquefied Pe-trol-eum Gas, LPG)는 프로판․부탄을 주성분으로 한 가스를 액화한 것(기화된 것을 포함한다)을 말한다(제2조 제1호).

액화석유가스는 가연성 가스로서 공기나 산소와

혼합하여 폭발성 혼합가스가 되며 상온, 상압하에서 쉽게 기화될 뿐만 아니라 인화점이 낮고 공기보다 무거워 소량 누출 시에도 점화원에 의한 화재 및 폭발의 위험성이 크다. 무엇보다 폭발사고의 경우 인명과 재산에 광범위하고 막대한 피해가 발생한다(헌재 2004. 7. 15. 2001헌마646 , 판례집 16-2상, 119, 128-130 참조).

우리 나라에서 사용하는 가스는 크게 고압가스, 도시가스 및 액화석유가스 등 3종류로 구분할 수 있는데, 2001년부터 2005년까지 5년간 발생한 전체 가스사고 584건 중 액화석유가스로 인한 사고는 438건으로 전체 가스사고의 75%를 차지하고 있으며, 이렇게 발생한 액화석유가스 사고로 당해 5년간 연 평균 약 167명의 사상자가 발생하였다(한국가스안전공사, 2005 가스사고연감, 87, 95면 참조).

(2) 액화석유가스법은 액화석유가스의 충전․저장․판매․사용 및 가스용품의 안전관리에 관한 사항을 정하고 액화석유가스사업을 합리적으로 조정함으로써 액화석유가스를 적정히 공급․사용하게 함을 목적으로 마련되었다(제1조 참조). 그런데 앞에서 언급한 바와 같이 이 사건 법률조항 이전의 구 ‘액화석유가스의 안전 및 사업관리법’에 의하면 이러한 액화석유가스 판매사업의 허가를 받은 자는 판매지역의 제한 없이 액화석유가스 판매사업을 할 수 있었고, 이와 관련하여 종전에는 액화석유가스 판매사업자가 더 많은 소비자를 확보하기 위하여 허가받은 지역 이외의 시․도에서 원정(원거리)․뜨내기판매 및 덤핑판매 등을 하는 일이 빈발하였으며, 이로 인하여 판매사업자 간 과당경쟁이 유발되어 유통질서가 문란해지고 액화석유가스 및 그 시설에 관한 안전관리의 문제가 제기되었다.

이에 입법자는 액화석유가스 판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우에는 판매지역을 ‘판매사업 허가를 받은 지역의 시․군․구를 관할 구역으로 하는 시․도 지역’ 및 ‘다른 시․도 관할 구역 안에 있는 시․군․구 중 위 시․군․구와 연접한 지역’으로 제한하기에 이르렀는바(이 사건 법률조항), 이는 액화석유가스를 안전하게 공급하는 동시에 판매사업자 간 과당경쟁으로 인한 시장의 혼란을 예방하고 유통체계의 안정을 도모하기 위한 것이었다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 직업의 자유 침해 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 행정구역을 기준으로 액화석유가스의 판매지역을 제한하는 것이 헌법 제15조에 의하여 보장되는 청구인의 직업의 자유를 침해한 것이라고 주장하나, 다음에서 보는 바와 같이 이 사건 판매지역제한제도는 과잉금지원칙에 위배되지 아니하는 것으로 판단된다.

(가) 먼저, 앞에서 본 바와 같은 액화석유가스의 인화 및 폭발위험성, 폭발사고로 인한 피해의 중대성, 그리고 액화석유가스 판매사업자 간 과당경쟁으로 인한 시장의 혼란 등을 고려할 때, 액화석유가스의 안전공급 및 유통체계의 안정을 도모하는 이 사건 법률조항의 목적은 정당하다고 본다.

(나) 액화석유가스는 그 위험성 때문에 안전관리가 매우 중요한데, 주택과 음식점 등의 소비자들은 전문지식이 결여되어 안전의식이 다소 미흡하기 때문에, 청구인이 주장하는 바와 같은 소비자를 기준으로 한 관리감독은 효과적인 방법이 되기 힘들고, 공급자 측의 안전관리가 매우 중요하다[실제로 2001-2005년도 액화석유가스 사고를 원인별로 분류하면 사용자 취급부주의(45.4%)로 인한 사고가 가장 많이 발생하였으며 그 다음은 시설미비(28.1%), 제품불량(12.1%), 공급자 취급부주의(10.0%) 순이다(한국가스안전공사, 2005 가스사고연감, 89면 참조)]. 특히 소비자가 가스누출이 있거나 우려될 경우에 판매사업자에게 안전조치를 요청하면 판매사업자는 긴급히 현장에 가서 안전에 문제가 없도록 조치하여야 한다.

따라서 액화석유가스 판매사업자의 판매지역을 제한하여 판매사업자가 소비자로부터 근거리에 위치하도록 하면 가스누출 등에 대한 안전조치 요구 시나 사고발생 시 신속한 대응을 할 수 있을 것이고, 과당경쟁을 유발하는 무리한 원정․뜨내기판매 등이 억제되는 것은 물론 원거리 운송, 판매에 따른 사고위험 자체가 감소될 수도 있을 것이다. 따라서 액화석유가스의 판매지역을 이 사건 법률조항과 같이 행정구역을 기준으로 제한하는 것은 위와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 방법으로 보인다.

(다) 나아가 다음과 같은 점들을 종합하여 보면 입법자는 이 사건 법률조항으로 인한 기본권침해가 최소한도에 그치도록 한 것으로 보인다.

무엇보다, 이 사건 법률조항에 의하면 액화석유가스 판매사업자는 그 허가를 받은 지역의 시․군․구를 관할 구역으로 하는 시․도 지역뿐만 아니라 다른 시․도 관할 구역 안에 있는 시․군․구라도 그 시․군․구가 허가를 받은 지역의 시․군․구와 연접한 경우에는 액화석유가스를 판매할 수 있도록 되어 있어 그 판매시장이 결코 협소하다고 볼 수 없다. 그리고 청구인이 이 사건 법률조항

의 시행으로 인하여 종전에 비하여 판매지역의 제한을 받게 되는 것은 사실이지만 청구인은 기본적으로 자신이 판매를 하고 싶은 지역에 용기보관실, 사무실 등을 갖추고 액화석유가스법이 정하는 허가요건을 충족한 경우 관할 관청으로부터 별도의 판매사업허가를 받아 판매활동을 계속할 수 있다(액화석유가스법 제3조 제2항 제1문, 제3조의2, 동법 시행령 제2조 제2항, 동법 시행규칙 제8조, [별표 5] 참조). 아울러 입법자는 기존 판매업자의 이익을 고려하여 이 사건 법률조항 시행 전에 종전의 규정에 의하여 액화석유가스 판매사업을 허가받은 자가 액화석유가스를 판매할 수 있는 지역으로서 이 사건 법률조항에 의하여 판매할 수 없는 지역의 수요자와 그 사업자가 안전공급계약(액화석유가스법 제24조, 동법 시행규칙 제45조, [별표 17] 제2호 가목 참조)을 체결한 경우에는 이 사건 법률조항에 불구하고 그 사업자는 그 안전공급계약기간이 종료되거나 그 안전공급계약이 해지될 때까지 판매를 할 수 있도록 하였다(부칙 제2조 제2항 참조).

한편, 액화석유가스 원거리 판매로 인한 종전의 문제점을 해소하기 위하여, 청구인이 주장하는 바와 같이, 판매지역제한을 행정구역이 아닌 배달거리를 기준으로 설정하는 방안을 생각해 볼 수도 있으나, 판매업소별 배달거리 산정 자체의 어려움은 물론 도로여건의 상이 등을 감안할 때 이러한 방법이 효율적인 관리방안이 될 수 있는지 의문이며 또한 행정구역을 기준으로 판매지역을 제한하는 방법보다 판매사업자의 직업의 자유를 덜 침해하는 방법이라고 단정하기도 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항의 목적을 달성하기 위해서는 따로 판매지역에 제한을 둘 것이 아니라 판매하고자 하는 지역에 용기저장소 등 각종 안전시설의 설비를 요구하고 안전 및 유통에 관한 각종 단속을 강화하는 것이 직접적이고 장기적으로 보다 바람직한 규제수단이라고 볼 수도 있으나, 액화석유가스의 위험성 및 사고 발생 시 피해의 중대성, 그리고 그간의 판매실태에 비추어 볼 때 현재 입법자가 택한 방법, 즉, 단순히 용기저장소 설치 등 물적 설비만을 갖추는 데 그치지 아니하고 시․도별로 판매사업 허가를 받도록 하여 공급자를 소비자와 가까운 거리에 두는 동시에 해당 자치단체의 감독을 받게 한 것은 보다 체계적인 안전관리 및 유통질서 확립을 도모한 것으로 이를 존중할 만하다고 본다.

덧붙여, 판매업자들의 담합에 의한 가격인상 등 판매지역제한으로 인해 공정한 거래질서를 저해하는 각종 독과점의 폐해가 발생한다면 이는 공정거래위원회의 지도․감독으로 규제할 수 있을 것으로 본다.

(라) 마지막으로, 이 사건 법률조항이 달성하려는 액화석유가스의 안전공급과 유통체계의 안정은 국민의 생명과 재산보호 그리고 거래질서 확립에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 액화석유가스 판매사업자들이 이 사건 판매구역제한으로 인하여 받게 되는 직업수행자유의 제한이라는 것은 결국 자신이 판매를 원하는 시․도에 액화석유가스법이 정하는 기준에 부합하는 시설 등을 갖추어 허가를 받아야 하는 것에 불과한 것

이므로, 이 사건 판매지역제한제도로 인하여 청구인이 입게 될 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 공익이 훨씬 크다고 할 것이다.

(2) 재산권 침해 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 종래 판매사업자가 다른 시․군․구 지역의 수요자에게 액화석유가스를 판매하기 위하여 무상으로 설치․제공해주었던 소비시설의 회수에 상당한 비용을 들게 하거나 사실상 회수를 불가능하게 함으로써 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 소비자를 대신하여 임의로 소비설비를 설치해 준 것일 뿐이고 아직 그 소유권을 보유하고 있으므로 현실적으로 이에 관한 재산적 손해는 입지 않은 것으로 보이며, 다만 이 사건 법률조항의 시행으로 인한 영업이익의 상실을 다투고 있는 것으로 보인다.

그런데 청구인의 영업활동은 국가에 의하여 강제된 것이 아니고, 자신의 자유로운 결정과 계획, 그에 따른 사적 위험부담과 책임하에 행위하면서 법질서가 반사적으로 부여하는 기회를 활용한 것에 지나지 않는다. 따라서 이러한 영업활동으로 인한 이익은 헌법 제23조 제1항 제1문에서 보호되는 재산권의 범위에 속하지 아니하므로(헌재 2000. 7. 20. 99헌마452 , 판례집 12-2, 128, 151- 152; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 43-44; 헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159 , 판례집 14-2, 203, 213-214 등 참조), 이 사건 법률조항으로 인하여 재산권이 침해되었다는 청구인의 주장은 이유 없다.

(3) 평등권 침해 여부

청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인과 같은 지방의 액화석유가스 판매사업자가 서울의 판매사업자에 비하여 판매지역 및 소비자 확보 면에서 불이익을 입어 헌법상 평등권이 침해되고 있다고 주장하는바, 살피건대 우선 이 사건 법률조항 어디에도 액화석유가스 판매사업에 관한 지역 간

차별 자체가 규정되어 있지 아니하고, 청구인이 주장하는 불이익이란 결국 지역별 경제규모 차이에 따른 간접적 불이익에 불과하며, 나아가 청구인이 주장하는 바와 같은 이 사건 법률조항으로 인한 서울과 지방 간 차별 효과를 인정할 자료도 없으므로, 평등권 침해를 다투는 청구인의 주장은 이유 없다.

(4) 소비자의 행복추구권 침해 주장에 관하여

청구인은 액화석유가스 판매사업자로서 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원을 제기하면서 이 사건 법률조항으로 인하여 소비자의 행복추구권도 침해된다는 주장을 하고 있으나, 이러한 주장은 청구인의 기본권이 침해되었다는 주장이 아니므로 따로 판단하지 아니한다(헌재 2005. 2. 3. 2003헌마544 등, 판례집 17-1, 133, 157 참조).

4. 결　론

그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 (해외출장으로 서명날인 불능) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환