가.어떤 법령조항이 정한 기준을 강화 또는 완화하는 하위규범이 그 법령조항에 따라 제정되어 있는 경우 그 법령조항의 직접성이 인정되는지 여부(소극)

나.액화석유가스 판매사업소의 부지는 그 일면이 폭 8미터 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 ‘서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙’(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것) 관련조항이 액화석유가스 판매사업자들인 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)

가.액화석유가스 판매사업소의 시설기준과 관련하여 강남구는 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) 관련조항에 따라 이 조항이 정하는 기준보다 강화된 기준을 ‘서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙’(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것)에 마련하였으므로 액화석유가스 판매사업소의 설치기준으로서 청구인들에게 직접적으로 적용되는 것은 바로 위 강남구규칙 조항이고, 위 시행규칙 조항은 그 자체로 직접 청구인의 기본권을 침해하고 있지 않으므로 이 부분에 대한 심판청구는 직접성의 요건이 흠결된다.

나.액화석유가스의 위험성에 비추어 볼 때 액화석유가스의 안전관리를 도모하는 이 조항의 목적은 정당하고, 이를 위해 사업소 부지의 일면이 일정 폭 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한 방법으로 보인다. 무엇보다, 용기배달 운반차량의 차폭, 사고 발생 시 소방차량 등 긴급차량의 원활한 소통 문제, 그리고 대도시의 지역적 특성 등을 감안하여 볼 때 사업소 부지의 일면이 폭 8미터 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것이 액화석유가스 안전관리 기준 설정에 관한 지방자치단체의 정당한 입법권한을 벗어난 것으로 보기 어렵고, 나아가 위 조항들로 인하여 청구인들이 입게 될 불이익보다는 위 조항들이 달성하려는 국민의 생명과 재산 보호라는 공익이 훨씬 더 크다. 그러므로 이러한 기준이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없다.

액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 중 제1항 중 타목, 파목

서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것) 별표 중 액화석유가스판매사업에 관한 허가 기준 제3항

구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제2항, 제4항

액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) 제8조 제1항 제3호

구 서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙(2005. 5. 6. 규칙 제477호로 개정되고, 2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정되기 전의 것) 별표 중 액화석유가스판매사업에 관한 허가기준 제1항

가. 헌재 2001. 1. 18. 2000헌마66 , 판례집 13-1, 151, 161

나. 헌재 2004.7.15. 2001헌마646 , 판례집 16-2상, 119, 128-130

헌재 2007. 6. 28. 2004헌마540 , 판례집 19-1, 830, 838

청 구 인　정○일 외 2인

청구인들 대리인 법무법인　유비즈

담당변호사　황상구 외 6인

청구인들의 심판청구 중 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 제1항「타목」및「파목 중 “타목”에 관한 부분」대한 심판청구를 각하하고, 나머지 부분에 대한 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인 정○일은 2006. 6. 26. 서울 중랑구청장으로부터, 같은 김○희는 같은 해 8. 21. 서울 서초구청장으로부터, 같은 이○채는 같은 해 6. 12. 서울 관악구청장으로부터 각 구 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업

법’(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘액화석유가스법’이라 한다) 제3조 제2항에 따라 액화석유가스 판매사업(용기판매) 허가를 받아 그 업에 종사하고 있는 자들로서 서울 강남구에 추가로 액화석유가스 판매사업소를 개설하려고 한다.

(2) 위 법 제3조 제2항에 의하면 액화석유가스 판매사업을 하려는 자는 그 사업소마다 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 조 제4항에 의하면 액화석유가스의 판매에 관한 시설기준 및 기술기준은 산업자원부령으로 정하도록 하고 있는데, 사업소의 시설기준과 관련하여 ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 제1항 타목 및 파목은 “사업소의 부지는 그 일면이 폭 4m 이상의 도로에 접할 것”(타목)을 요구하면서 다만 시장·군수 또는 구청장으로 하여금 시·군 또는 구의 특수한 상황을 고려하여 이 기준의 2배 이내의 범위 안에서 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있도록 규정하고 있고(파목), 이와 관련하여 ‘서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙’(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것) 별표 중 액화석유가스판매사업에 관한 허가기준 제3항은 “사업소의 부지는 그 일면이 폭 8m 이상의 도로에 접할 것”을 요구하고 있다.

(3) 이에 청구인들은 2007. 2. 23. 위 시행규칙 조항들 및 위 강남구규칙 조항으로 인하여 청구인들의 직업의 자유가 침해되었다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 제1항과 관련하여, 이 사건 청구인들은 파목 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 파목 중 “타목”에 관한 부분을 제외한 나머지 부분은 청구인들과 무관하고, 청구인들 스스로도 그 부분에 관하여 위헌주장을 하는 것도 아니며, 달리 헌법재판소가 이 부분에 대하여 그 위헌 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없으므로 이 사건 심판대상에서 제외함이 상당하다.

따라서 이 사건 심판대상은 ① ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙’(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 제1항 「타목」및「파목 중 “타목”에 관한 부분」(이하 ‘이 사건 시행규칙 조항’이라 한다) 및 ② ‘서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙’(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것) 별표 중 액화석유가스판매사업에 관한 허가기준 제3항(이하 ‘이 사건 강남구규칙 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) [별표 5] 중

1. 시설기준

가.～카. 생략

타.사업소의 부지는 그 일면이 폭 4m 이상의 도로에 접할 것

파.시장·군수 또는 구청장은 나목(2)본문·아목(1) 및 타목의 기준의 2배 이내의 범위 안에서 시·군 또는 구의 특수한 상황을 고려하여 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있다. 다만, 문화재 보호를 위하여 필요한 경우에는 산업자원부장관과 협의하여 별도의 기준을 조례로 정할 수 있다.

서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙(2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정된 것) 별표 중

[관련조항]

구 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(2005. 3. 31. 법률 제7428호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8358호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조(사업의 허가 등) ② 액화석유가스집단공급사업 또는 액화석유가스판매사업을 하고자 하는 자는 그 사업소 또는 판매소마다 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받아야 한다. 이 경우 허가를 받은 액화석유가스판매사업자가 액화석유가스를 용기로 판매하는 경우에는 그 허가를 받은 지역의 시·군·구를 관할구역으로 하는 특별시·광역시 또는 도(이하 “시·도”라 한다)지역에 한하여 판매할 수 있다. 다만, 다른 시·도 관할구역 안에 있는 시·군·구지역의 경우라도 그 시·군·구가 허가를 받은 지역의 시·군·구와 연접한 경우에는 판매할 수 있다. (개정 2003. 9. 29.)

④제1항 및 제2항의 규정에 의한 허가의 대상범위는 대통령령으로 정하고, 액화석유가스의 충전·집단공급·판매 및 가스용품제조에 관한 시설기준 및 기술기준은 산업자원부령으로 정한다. (개정 1993. 3. 6., 1995. 8. 4., 1999. 2. 8., 2003. 9. 29.)

액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙(2006. 5. 3. 산업자원부령 제338호로 개정된 것) 제8조(액화석유가스의 충전사업 등의 시설기준 및 기술기준) ① 법 제3조 제4항 및 법 제5조 제2항의 규정에 의한 액화석유가스충전·액화석유가스집단공급·액화석유가스판매·가스용품제조 및 액화석유가스저장소설치의 시설기준 및 기술기준은 다음 각 호와 같다.

3. 액화석유가스판매사업의 시설기준 및 기술기준은 별표 5

구 서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙(2005. 5. 6. 규칙 제477호로 개정되고, 2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정되기 전의 것) 별표 중

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견 요지

가. 청구인들의 주장

액화석유가스 판매사업의 경우 사업소의 부지 자체가 노폭이 큰 도로에 직접 연접하지 아니할지라도 당해 사업소가 노폭이 큰 도로와 가까이 연결되어 있는 경우에는 액화석유가스를 안전하게 공급할 수 있음에도 불구하고 이 사건 시행규칙 조항과 그에 따른 이 사건 강남구규칙 조항이 액화석유가스 판매사업소의 부지 자체가 그 일면이 폭 8미터 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것은 과도한 것으로 청구인들의 헌법상 영업의 자유를 침해하는 것이다.

나. 구 산업자원부장관의 의견

액화석유가스의 위험성에 비추어 볼 때 국민의 생명과 재산의 안전 보호를 도모하는 이 사건 시행규칙 조항 및 이 사건 강남구규칙 조항의 목적은 정당하고, 이를 위해 사업소 부지의 일면이 일정 폭 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한 방법으로 보이며, 용기배달 운반차량의 차폭, 사고 발생시 소방차량 등 긴급차량의 원활한 소통 문제 등을 감안하여 볼 때 위 조항들이 구체적으로 요구하는 기준 역시 기본권 제한입법의 한계를 일탈한 것으로 보이지 아니하고, 나아가 위 조항들로 인하여 액화석유가스 판매사업자들이 받게 되는 직업수행상 자유의 제한의 정도보다는 위 조항들이 달성하려는 국민의 생명과 재산 보호라는 공익이 훨씬 더 크다.

3. 판　단

가. 이 사건 시행규칙 조항에 대한 판단

법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항에 의하여 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는데 여기서 말하는 ‘구체적인 집행행위’에는 입법행위(행정입법을 포함)도 포함되므로, 어떤 법령조항이 그 규정의 구체화를 위하여 하위 규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령조항의 직접성은 부인된다고 할 것이다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213 , 판례집 8-1, 147, 154-155; 헌재 2001. 1. 18. 2000헌마66 , 판례집 13-1, 151, 160-161; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마111 , 판례집 14-2, 872, 878; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93 등, 판례집 15-2상, 319, 350-351; 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마194 , 판례집 15-2상, 391, 401 등 참조).

살피건대, 이 사건 시행규칙 조항은 액화석유가스 판매사업소의 시설기준으로 일단 폭 4미터 이상의 도로에 접할 것을 규정(타목)하는 동시에 시·군·구별로 당해 지역의 특수한 상황을 고려하여 그 기준의 2배 이내의 범위에서 시설기준을 강화하는 기준을 정하여 고시할 수 있도록 하고 있다(파목).

따라서 이 사건 시행규칙조항에 따른 지방자치단체의 별도의 기준이 마련되지 아니하는 경우에는 이 사건 시행규칙 조항이 정한 기준이 그대로 적용될 것이므로 이 사건 시행규칙 조항의 직접성은 인정된다고 할 것이다. 그러나 이 사건의 경우 이 사건 시행규칙 조항에 따라 강남구는 위 타목이 정하는 기준보다 강화된 이 사건 강남구규칙 조항을 마련하였으므로 액화석유가스 판매사업소의 설치기준으로서 청구인들에게 직접적으로 적용되는 것은 바로 이 강남구규칙 조항이다(헌재 2001. 1. 18. 2000헌마66 , 판례집 13-1, 151, 161 참조).

그렇다면, 이 사건 시행규칙 조항에 대한 심판청구는 이 조항이 그 자체로 직접 청구인들의 기본권을 침해하고 있지 않으므로 직접성의 요건이 흠결되어 부적법하다.

나. 이 사건 강남구규칙 조항에 대한 판단

(1) 액화석유가스의 성질

액화석유가스법상 “액화석유가스”(Liquefied Petro- leum Gas, LPG)는 프로판·부탄을 주성분으로 한 가스를 액화한 것(기화된 것을 포함한다)을 말한다(제2조 제1호). 액화석유가스는 가연성 가스로서 공기나 산소와 혼합하여 폭발성 혼합가스가 되며 상온, 상압하에서 쉽게 기화될 뿐만 아니라 인화점이 낮고 공기보다 무거워 소량 누출 시에도 점화원에 의한 화재 및 폭발의 위험성이 크다. 무엇보다 폭발사고의 경우 인명과 재산에 광범위하고 막대한 피해가 발생한다(헌재 2004. 7. 15. 2001헌마646 , 판례집 16-2상, 119, 128-130; 헌재

2007. 6. 28. 2004헌마540 , 판례집 19-1, 830, 838 참조).

우리나라에서 사용하는 가스는 크게 고압가스, 도시가스 및 액화석유가스 등 3종류로 구분할 수 있는데, 2001년부터 2005년까지 5년간 발생한 전체 가스사고 584건 중 액화석유가스로 인한 사고는 438건으로 전체 가스사고의 75%를 차지하고 있으며, 이렇게 발생한 액화석유가스 사고로 당해 5년간 연 평균 약 167명의 사상자가 발생하였다(한국가스안전공사, 2005 가스사고연감, 87, 95면 참조).

(2) 이 사건 강남구규칙 조항의 위헌 여부

청구인들은 이 사건 강남구규칙 조항이 액화석유가스 판매사업소의 부지는 그 일면이 폭 8미터 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것은 청구인들의 직업의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 주장하나, 다음에서 보는 바와 같이 이러한 제한은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하는 것으로 판단된다.

(가) 먼저, 앞에서 본 바와 같은 액화석유가스의 인화 및 폭발위험성 그리고 폭발사고로 인한 피해의 중대성에 비추어 볼 때, 액화석유가스의 안전관리를 도모하는 이 사건 강남구규칙 조항의 목적은 정당하다고 본다.

(나) 액화석유가스는 그 위험성 때문에 안전관리가 매우 중요한데, 액화석유가스 용기의 안전운반 및 사고 발생 시 소방차량 등 긴급차량의 원활한 소통 등을 고려할 때, 사업소 부지의 일면이 일정 폭 이상의 도로에 접할 것을 요구하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한 방법으로 보인다.

(다) 나아가 이 사건 강남구규칙 조항은 다음의 점에 비추어 기본권 침해의 최소성원칙에 반하지 않는다고 보인다.

먼저, 청구인들은 이 사건 강남구규칙 조항으로 인하여 청구인들이 액화석유가스 판매사업 자체를 할 수 없게 된다는 취지의 주장을 하고 있으나(이 사건 기록 5면, 헌법소원심판청구서 참조), 액화석유가스법 제3조 제2항 제2문에 의하면 액화석유가스 판매사업자는 그 허가를 받은 지역의 시·군·구를 관할구역으로 하는 시·도 전지역에서 액화석유가스를 판매할 수 있는바, 이미 서울특별시의 다른 구청장으로부터 액화석유가스 판매사업의 허가를 받은 청구인들로서는 강남구청장으로부터 별도의 허가를 받지 않더라도 사업소의 개설 없이 판매사업 자체는 할 수 있다는 점을 지적할 수 있다.

무엇보다, 액화석유가스 용기 배달 운반차량의 차폭(적재능력 1톤의 경우 1.74미터), 액화석유가스 판매사업소에서 화재 또는 폭발사고 등 비상사태 발생 시 소방차량 등 긴급차량의 원활할 소통 문제(예컨대, 소방차량의 폭：중형 물탱크차량의 경우 2.46미터, 고가사다리차량의 경우 2.49미터), 도시지역의 경우 2차선 도로의 폭이 최소 7.5미터 이상인 점(‘도로의 구조·시설기준에 관한 규칙’ 제10조, 제12조 참조), 그리고 대도시의 지역적 특성 등을 종합하여 고려해 볼 때 이 사건 강남구규칙 조항이 정하는 기준이 액화석유가스 안전관리 기준 설정에 관한 지방자치단체의 정당한 입법권한을 벗어나 침해의 최소성원칙을 위반한 것으로 보기는 어렵다.

참고로, 구 산업자원부(현 지식경제부) 제출 통계자료 및 서울시 각 자치구 관련고시에 의하면 서울시의 경우 2006. 12. 31. 현재 전체 25개 자치구 중 성북구(6미터)를 제외한 나머지 모든 구가 8미터 이상을 허가요건으로 규정하고 있다. 한편 이 사건에서 문제가 되고 있는 강남구의 경우 이 사건 강남구규칙 조항으로 개정되기 이전에는 그 기준이 12미터였다[구 ‘서울특별시 강남구 가스사업 등의 허가기준에 관한 규칙’(2005. 5. 6. 규칙 제477호로 개정되고 2006. 12. 8. 규칙 제522호로 개정되기 전의 것) 별표 중 고압가스판매 또는 액화석유가스판매사업에 관한 허가기준 제6항 참조].

(라) 결국, 이 사건 강남구규칙 조항이 달성하려는 액화석유가스의 안전관리는 국민의 생명과 재산 보호에 직결되는 것으로 그 공익이 매우 큰 반면, 청구인들이 이 조항으로 인하여 받게 되는 직업수행자유의 제한이라는 것은 결국 해당 지역에 사무소를 두지 않고 판매사업을 하거나 또는 법이 요구하는 기준에 부합하는 시설 등을 갖추어 당해 지역에 사업소의 개설 허가를 받아야 하는 것에 불과한 것이다. 즉, 이 사건 강남구규칙 조항으로 인하여 청구인들이 입게 될 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 공익이 훨씬 크다고 할 것이다.

4. 결　론

그렇다면, 청구인들의 심판청구 중 이 사건 시행규칙조항에 관한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대(주심) 민형기 이동흡 목영준 송두환