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사건
2011헌바169 공무원연금법 부칙 제14조 제2항 위헌소원
청구인
홍○빈
국선대리인 변호사 안준호
당해사건
서울고등법원 2010누45622 순직유족연금및유족보상금지급청구
부결처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인의 배우자인 망 황○구는 지방소방공무원으로서 2009. 12. 29. 소방장비조작 및 운전원 교육훈련을 하던 중 5톤 소방펌프차량에 부딪쳐 그날 중증뇌손상으로 사망하였다. 청구인은 망인이 ‘위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률’(2006. 3. 24. 법률 제7907호로 제정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호 공무원
연금법 부칙 제2조로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘순직공무원보상법’이라 한다.)이 정한 순직공무원에 해당한다고 주장하며 순직유족연금 등을 청구하였으나 행정안전부장관은 ‘망인은 재난이나 재해 현장에서 화재 진압이나 인명 구조 작업 중 사망한 것이 아니다.’라는 이유로 청구인의 청구를 부결하는 처분을 하였다.
(2) 그런데 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법은 제3조 제1항 제2호 라목을 신설하여 순직공무원의 직무 범위에 ‘소방공무원이 재난·재해 현장에서 화재진압이나 인명구조작업뿐만 아니라 그 업무수행을 위한 긴급한 출동·복귀 및 부수활동’을 포함하도록 하였으며, 부칙 제14조 제2항에서 순직유족급여의 대상이 되는 순직공무원의 범위는 순직공무원보상법 부칙 제2항의 적용례에 따른다고 하여 개정된 공무원연금법 시행 이후 최초로 직무를 수행하다가 입은 위해로 인하여 사망한 순직공무원부터 적용하도록 하였다.
(3) 이에 청구인은 2010. 8. 25. 행전안전부장관을 피고로 서울행정법원에 순직유족연금및유족보상금지급청구부결처분취소의 소(2010구합33726)를 제기하였으나 위 법원은 2010. 12. 8. 청구인의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다. 청구인은 이에 불복하여 서울고등법원에 항소(2010누45622)를 제기한 후 항소심 계속 중 위 공무원연금법 부칙 제14조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청(2011아89)을 신청하였으나 위 법원이 2011. 7. 6. 이를 기각하자, 2011. 8. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제14조 제2항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다.)의 위헌 여부이고, 심판대상 조항 및
관련 조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상 조항]
공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제14조(「위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률」의 폐지에 따른 경과조치) ② 이 법에 따른 순직유족급여의 대상이 되는 순직공무원의 범위는 법률 제7907호 「위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률」부칙 제2항의 적용례에 따른다.
[관련 조항]
① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
② (적용례) 이 법은 이 법 시행 이후 최초로 직무를 수행하다가 입은 위해로 인하여 사망한 순직공무원부터 적용한다.
제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “순직공무원”이란 제1호에 해당하는 공무원으로서 생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 직무를 수행하다가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 위해를 입고 이 위해가 직접적인 원인이 되어 사망한 공무원을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 위해가 직접적인 원인이 아닌 공무상 질병으로 인하여 사망한 공무원은 제외한다.
라. 소방공무원이 재난ㆍ재해 현장에서 화재진압이나 인명구조작업(그 업무수행
을 위한 긴급한 출동ㆍ복귀 및 부수활동을 포함한다) 중 입은 위해
제56조(유족연금, 유족연금부가금, 유족연금특별부가금, 유족연금일시금 및 순직유족연금) ③ 순직공무원의 유족에게는 순직유족연금을 지급한다.
제57조(유족연금, 유족연금부가금, 유족연금특별부가금, 유족연금일시금 및 순직유족연금의 금액) ⑤ 순직유족연금은 20년 미만 근무한 순직공무원의 경우에는 사망 당시 기준소득월액의 1만분의 3575에 상당하는 금액으로 하고, 20년 이상 근무한 순직공무원의 경우에는 사망 당시 기준소득월액의 1만분의 4225에 상당하는 금액으로 한다.
제61조(유족보상금 및 순직유족보상금) ③ 순직공무원의 유족에게는 제56조 제3항의 순직유족연금 외에 순직유족보상금을 일시금으로 지급한다.
④ 순직유족보상금은 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 10분의 442에 상당하는 금액으로 한다. 다만, 제3조 제1항 제2호 나목에 따른 위해 가운데 대간첩작전 수행 중 입은 위해로 인하여 사망한 순직공무원의 유족에게 지급하는 순직유족보상금은 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 10분의 577에 상당하는 금액으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “순직공무원”이라 함은 「공무원연금법」 제3조 제1항 제1호에 해당하는 공무원으로서 생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 직무를 수행하다가 다음
각 목의 어느 하나에 해당하는 위해를 입고 이 위해가 직접적인 원인이 되어 사망한 공무원을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 위해가 직접적인 원인이 아닌 공무상 질병으로 인하여 사망한 공무원을 제외한다.
라. 소방공무원이 재난·재해 현장에서 화재진압 또는 인명구조작업 중 입은 위해
2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각결정
가. 청구인의 주장 요지
이 사건 부칙조항은 순직유족급여의 대상이 되는 순직공무원의 범위에 관하여 폐지된 순직공무원보상법 부칙 제2항의 적용례를 따르도록 하는바, 그 적용시기를 명확하게 규정하지 아니하여 헌법상 명확성의 원칙에 어긋난다.
순직공무원의 범위를 확대한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 공무원연금법’이라 한다.) 제3조 제1항 제2호 라목 규정이 이 사건 부칙조항에 따라 개정 공무원연금법 시행일인 2010. 1. 1. 이후 순직한 경우에만 적용되도록 한 것은 신법우선의 원칙에 위배된다. 또한 개정 공무원 연금법 시행 전에 사망한 공무원 유족의 행복추구권 또는 신뢰이익을 침해하며, 합리적 이유 없이 개정법률 시행일 이전에 직무를 수행하다가 사망한 공무원의 유족들을 차별하게 되어 평등원칙에 위배된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유 요지
이 사건 부칙조항은 순직공무원의 적용 범위를 확대한 개정 공무원연금법 제3조 제1항 제2호 라목 규정을 같은 법 시행 후 사망한 공무원에게만 적용하고 법
시행 이전에 사망한 경우에는 순직공무원보상법을 적용하도록 하고 있다.
입법자는 순직공무원보상법상 순직공무원의 범위를 확대한 개정 공무원연금법의 적용시기를 국가의 재정 상황 등에 따라 정할 수 있는 것이고, 법률이 개정된 경우 개정 법률은 그 시행일 이후 효력을 가지는 것이 원칙이므로, 이 사건 부칙조항으로 인하여 신법 우선의 원칙이 훼손되거나 청구인의 행복추구권 또는 신뢰이익이 침해된다고 볼 수 없다. 또한 개정 공무원연금법 시행 후에 사망한 공무원에게 개정 공무원연금법 제3조 제1항 제2호 라목의 규정이 적용되는 것은 개정 공무원연금법의 시행시기를 정한 입법자의 결단에 따른 것이므로 이 사건 부칙조항을 평등 원칙에 위배되는 규정이라 볼 수도 없다.
3. 판단
가. 위험직무 관련 순직공무원에 대한 보상제도의 변천
(1) 생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 직무에 종사하는 공무원의 연령은 30대 전후가 대부분이고, 실제 현장에 투입되는 공무원은 대부분 하위직급으로 재직기간이 20년에 미치지 못하는 관계로, 사망할 경우 유족이 받는 보상은 일반 공무원과 같이 공무원연금법상 유족일시금과 소정의 유족보상금에 불과하여 유족의 생활안정에 미흡하다는 지적이 있었다. 이에 따라 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 생명 또는 신체에 대한 고도의 위험이 예측되는 상황에서 범인체포, 화재진압, 인명구조 등의 직무를 수행하다가 사망한 공무원의 유족에 대한 보상을 강화하여 순직공무원의 유족이 안정적으로 생활할 수 있게 하는 한편, 위험한 직무에 종사하는 공무원이 안심하고 직무에 전념할 수 있도록 하기 위하여 2006. 3. 24. 법률 제7907호로 순직공무원보상법이 제정되었다.
(2) 그 내용을 살펴보면, 순직공무원의 범위를 ‘생명과 신체에 대한 고도의 위험을 무릅쓰고 범인체포, 대테러작전의 수행, 소방, 인명구조, 경호업무, 전염병의 확산방지, 산불진화, 경비․요인경호 및 대간첩작전, 교통의 단속과 위해의 방지 등의 위험한 직무를 수행하다가 위해를 입고 이 위해가 직접적인 원인이 되어 사망한 공무원’으로 규정하였고, 순직공무원의 유족에게는 매월 순직유족연금을 지급하되, 그 금액은 재직기간이 20년 미만인 경우에는 사망 당시 보수월액의 55퍼센트, 20년 이상인 경우에는 사망 당시 보수월액의 65퍼센트를 지급하도록 하였다. 또한 순직유족연금 외에 유족에게 순직유족보상금을 일시금으로 지급하되, 그 금액은 전체공무원 보수월액의 평균액의 60배에 상당하는 금액으로 하되, 대간첩작전 수행 중 사망한 순직공무원의 유족에게는 총경 10호봉 보수월액의 72배에 상당하는 금액을 지급하도록 하였다. 그런데, 순직공무원법 부칙 제2항에서 “이 법은 이 법 시행 이후 최초로 직무를 수행하다가 입은 위해로 인하여 사망한 순직공무원부터 적용한다.”고 규정함으로써 법시행일 이전에 위해로 인하여 사망한 순직공무원을 그 적용대상에서 제외하였다.
위 공무원연금법에서는 소방공무원, 산림청헬기조종사 및 ‘재난 및 안전관리기본법’에 따라 투입된 공무원의 경우 재난·재해 현장에서 사망한 경우뿐만 아니라
출동, 귀소 및 부수활동 중에 입은 위해로 사망한 경우에도 순직공무원의 대상으로 하고, 같은 법에 기한 일반순직유족보상금을 전체공무원 기준소득월액 평균액의 39배(현행 전체공무원 보수월액 평균의 60배)에서 44.2배(현행 전체공무원 보수월액 평균액의 68배)로 인상함으로써 위험직무 종사 공무원의 사기진작 및 유족의 처우생활 안정에 기여하도록 하였다(공무원연금법 제3조 제1항 제2호 및 제61조 제4항 본문). 한편 순직공무원보상법의 폐지에 따른 경과조치로서 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905) 부칙 제14조 제2항에서 “이 법에 따른 순직유족급여의 대상이 되는 순직공무원의 범위는 법률 제7907호 「위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률」부칙 제2항의 적용례에 따른다.”고 규정하여 법 시행 이후 위해로 인하여 사망한 순직공무원이 그 적용대상이 되도록 하였다.
(4) 위험직무 종사 순직공무원의 유족의 수급권은 수급자측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나, 생명의 희생이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 성격을 띠면서, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 19-21 참조). 따라서 위험직무 종사 순직공무원의 유족 보상금수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이고, 국가가 순직공무원의 유족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준 등에 따라 정하여질 수밖에 없으므로 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 원칙적으로는 국가의 입법정책에 달려 있는 것이다(헌재 2009. 3. 26. 2008헌바105 , 판례집 21-1상, 457, 468 참조).
나. 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위반되는지 여부
(1) 이 사건 부칙조항은 ‘소방공무원이 재난·재해 현장에서 화재진압이나 인명구조작업 중 입은 위해’뿐만 아니라 ‘그 업무수행을 위한 긴급한 출동·복귀 및 부수활동 중 입은 위해’로 사망한 경우에도 보상을 받을 수 있도록 개정된 공무원연금법 조항을 2010. 1. 1. 법 시행 이후에 위험직무에 부수한 활동으로 순직한 공무원들에게만 적용되도록 하고 있다. 그럼으로써 2010. 1. 1. 법 시행 이전에 순직한 공무원들을 2010. 1. 1. 법 시행 이후에 순직한 공무원과 차별하고 있어 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
(2) 이와 같이 개선된 법률을 소급적용하도록 하지 않은 것이 불평등한 취급이냐의 문제가 있는데 법률의 변경으로 종래의 법률을 적용하는 경우보다 새로운 법률을 적용하는 것이 피적용자에게 유리한 경우 입법자에게 변경된 유리한 신법을 구법의 적용을 받던 사람들에게도 적용하도록 하여야 할 입법상의 의무가 있는지 여부에 관하여 살펴본다.
우리 헌법은 “모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며”(헌법 제13조 제1항 전단), “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.”(헌법 제13조 제2항)라고 규정하고 있을 뿐, 법률이 변경된 경우 피적용자에 대하여 유리한 신법을 적용할 것인가에 관하여 일반적인 규정은 두고 있지 않고, 헌법상의 기본원칙인 법치주의로부터 도출되는 법적 안정성 측면에서 볼 때도 법규범은 현재와 장래에 효력을 가지는 것이기 때문에 소급입법은 금지 내지 제한된다. 다만, 신법이 피적용자에게 유리한 경우에는 이른바 시혜적인 소급입법이 가능하지만, 그러한 소급
소방공무원이 재난ㆍ재해현장에서 화재진압이나 인명구조작업 중 입은 위해뿐만 아니라 그 업무수행을 위한 긴급한 출동ㆍ복귀 및 부수활동 중 위해에 의하여 사망한 경우까지 그 유족에게 순직공무원보상을 하여 주는 제도를 도입하면서 그 적용을 이전으로까지 소급할 것인가의 여부는 그 당시 시대적 상황이나 국가의 재정 상태에 큰 영향을 받는 문제이다. 이 사건 부칙조항이 만들어질 당시 입법자는 소방공무원이 재난ㆍ재해현장에서 화재진압이나 인명구조작업 중 입은 위해뿐만 아니라 그 업무수행을 위한 긴급한 출동ㆍ복귀 및 부수활동 중 위해에 의하여 사망한 경우에도 순직공무원으로 포함하여 주는 것이 일반 국민의 정서와 맞고, 그 범위를 확대하여 주더라도 국가가 재정적으로 감당할 만한 능력이 있다고 판단하여 그러한 입법적 조치를 취하게 된 것이다. 그런데 입법자는 개정 공무원연금법의 소급적용에 따른 국가의 재정부담, 법적 안정성 측면 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 법 시행 이전에 순직한 공무원을 그 적용대상에서 제외하였다.
그렇다면 순직공무원의 범위를 확대하면서 유리한 신법을 소급적용하는 경과규정을 두지 않았다고 하여 재정적 뒷받침을 요하는 시혜적 입법에서의 광범위한
입법재량에 비추어 볼 때 입법재량의 범위를 벗어난 현저히 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 부칙규정은 헌법 제11조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
다. 청구인의 기타 주장에 관한 판단
(1) 명확성의 원칙 위반 주장 부분
이 사건 부칙 조항은 “이 법에 따른 순직유족급여의 대상이 되는 순직공무원의 범위는 법률 제7907호 「위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률」 부칙 제2항의 적용례에 따른다.”라고 규정하고 있는데, 이 사건 부칙조항과 법률 제7907호 ‘위험직무 관련 순직공무원의 보상에 관한 법률’ 부칙 제2항 규정을 종합하여 보면, 이는 개정 공무원연금법에 따라 순직 유족급여 대상이 되는 순직공무원은 개정 공무원연금법 시행 이후 직무를 수행하다가 입은 위해로 인하여 사망한 공무원을 의미하는 것임이 명백하다. 그리고 이 사건 부칙조항과 관련한 개정 공무원연금법의 다른 규정을 보더라도 순직공무원의 적용 범위를 확대하는 이외에 그 개정 규정을 소급하여 적용하는 것으로 해석될 여지가 없다.
그러므로 이 사건 부칙조항은 헌법상 명확성의 원칙에 위배되지 아니한다.
(2) 신뢰이익 침해 주장 및 신법우선의 원칙 위배 주장 부분
보상의 대상이 되는 순직공무원의 범위와 관련하여 구법질서 아래에서 청구인에게 어떤 신뢰이익이 있었다고 볼 수 없고, 순직공무원의 범위를 확대한 개정 공무원연금법 제3조 제1항 제2호 라목 규정이 개정 공무원연금법 시행일인 2010. 1. 1. 이후 사망한 경우에만 적용되는 것이 법률해석상 명확하므로 법의 일반적인 해석원칙인 신법우선의 원칙이 문제되지 않는다. 따라서 이 사건 부칙조항이 청구인
의 신뢰이익을 침해하거나 신법우선의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(3) 행복추구권 침해 주장 부분
헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 국가의 적극적인 행동을 요청하는 헌법적인 근거가 아니라 국민이 행복을 추구하기 위한 활동에 대한 국가권력의 간섭을 배제하는 내용의 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 648-649). 국가에 대하여 개정 공무원연금법에 따라 순직공무원으로서의 보상을 요구하는 것이 자유권의 영역에 속한다고 볼 수 없는 이상, 이를 요구할 권리가 포괄적인 자유권인 행복추구권의 내용에 포함된다고 할 수 없으므로 이 사건 부칙조항은 청구인의 행복추구권을 침해하지 아니한다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 부칙조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2012. 8. 23.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
재판관 박한철
재판관 이정미