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사건
2012헌바198 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조 제3항 위 헌소원
청구인
김○락
대리인 변호사 최연택
당해사건
서울고등법원 2010누13922 수용재결처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 경기도지사는 2003. 5. 16. 풍천산업 주식회사(이하 ‘풍천산업’이라 한다)를 사업시행자로, 개발기간을 2003년부터 2005년까지로 하여 청구인 소유의 안성시 대덕면 ○○리 산 33, 34 임야(이하 ‘이 사건 각 임야’라 한다)를 포함한 안성시
대덕면 ○○리 2 일대 토지를 ‘안성 무능지방산업단지’로 지정하는 내용의 개발계획을 고시하였다(이하 ‘이 사건 산업단지지정처분’이라 한다). 이후 여러 차례 위 산업단지 개발 및 실시계획 변경 고시를 거쳐 개발기간이 2012. 12. 31.까지로 연장되었다.
(2) 풍천산업은 2007. 6. 25. 청구인과의 사이에 이 사건 각 임야 등에 관하여 취득 협의가 성립되지 않자 수용재결신청을 하였고, 2007. 10. 29. 이 사건 각 임야 등에 관하여 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다)이 이루어졌다.
(3) 이에 청구인은 이 사건 수용재결이 위법한 이 사건 산업단지지정처분에 근거하여 이루어진 것으로 위법하다고 주장하며, 주위적으로 이 사건 수용재결의 취소를, 예비적으로 정당한 보상금의 지급을 구하는 소를 제기하였으나, 2010. 4. 1. 예비적 청구 중 일부만 인용되고 나머지 청구가 모두 기각되었다(수원지방법원 2008구합5774). 청구인은 항소심 계속 중(서울고등법원 2010누13922), 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제22조 제3항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나(서울고등법원 2010아291), 2012. 5. 11. 항소 및 위 신청이 모두 기각되자, 2012. 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제22조 제3항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 토지수용 재결의 관장기관에 대하여 규정한 제3항 전단 부분에 대하여는 독자적인 위헌성을 주장하지 않고, 국가산업단지의 토지 등에 대한 재결의 신청은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)과는 달리 사업기간내에 할 수 있도록 규정한 제3항 후단
부분의 위헌성만을 주장하고 있으므로 이 사건 심판의 대상을 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제22조 제3항 후단 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 구 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제22조 제3항 후단(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항(밑줄 그은 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제22조(토지수용) ③ 국가산업단지의 토지 등에 대한 재결은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 지방산업단지 및 농공단지의 토지 등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되,재결의 신청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 제1항 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 산업단지개발계획(농공단지의 경우에는 그 실시계획)에서 정하는 사업기간내에 할 수 있다.
[관련조항]
제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 있은 날부터 1년 이내에 제28조 제1항의 규정에 의한 재결신청을 하지 아니한 때에는 사업인정고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.
제28조(재결의 신청) ① 제26조의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 때(제26조 제2항 단서의 규정에 의한 협의의 요구가 없는 때를 포함한다)에는 사업시행자는 사업인정고시가 있은 날부터 1년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
2. 청구인의 주장 요지
이 사건 법률조항은 ‘사업인정의 고시가 있은 날부터 1년 이내에 재결신청이 이루어지지 아니한 경우에 위 사업인정의 고시가 있은 날부터 1년이 되는 날의 다음날에 사업인정의 효력이 상실’되도록 규정한 공익사업법 제23조 제1항의 취지에 반하여 민간기업인 사업시행자의 국가산업단지의 토지 등에 대한 수용재결신청기간을 무제한 확대하는 것이므로 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해할 뿐만 아니라, 평등원칙에도 반하므로 헌법에 위반된다.
3. 판단
가. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 토지재산권에 대한 제한입법은 토지의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있으나, 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 되며, 특히 토지재산권의 사회적 의미와 기능 및 법의 목적과 취지를 고려하더라도 당해 토지재산권을 과도하게 제한하여서는 아니 된다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바49 , 공보 제194호, 1823, 1826).
(2) 이 사건 법률조항은 국가산업단지의 토지 등에 대한 재결에 관하여 공익사업법 제23조 제1항과 제28조 제1항의 재결신청 및 사업인정의 실효에 관한 규정을 준용하지 아니하고, 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간내에 수용재결신청을 할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 장기간에 걸쳐 많은 예산이 투입되는 산업단지개발사업의 특성을 고려하여 산업단지개발사업이 원활히 진행되도록 하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 수용재결의 신청기간을 공익사업법과 달리 규정한 것은 이러한 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.
(3) 이 사건 법률조항에 의하더라도 사업시행자가 아무런 기간의 제한 없이 재결신청을 할 수 있는 것이 아니라, 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간내에 재결신청을 하여야 한다. 산업단지개발사업은 장기간에 걸쳐 이루어지고 사업구역에 대한 보상금이 많이 소요되는 것이 통상적이므로 공익사업법이 정하는 바대로 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하지 않을 경우에 사업인정이 실효되도록 한다면 산업단지개발사업이 원활하게 진행되기 어렵다. 설령, 산업단지개발사업에 사업시행자의 이윤추구 동기가 개입되어 있다 하더라도, 재결신청기간을
연장하여 산업단지개발사업의 원활한 진행을 도모할 필요성이 존재하는 데 있어 달리 볼 것은 아니다. 나아가 사업인정고시 의제일 무렵의 공시지가와 수용재결일 무렵의 공시지가의 변동 폭이 커짐에 따른 문제를 막기 위하여 공익사업법 제70조 제1항은 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 인근토지의 지가변동률과 생산자물가상승률 등을 고려하여 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 하도록 규정함으로써 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 반영하는 적정한 방법도 규정하고 있다.
이러한 점들에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 국가산업단지의 토지 등에 대하여 산업단지개발사업의 사업기간내에 재결신청을 할 수 있다고 규정하여 산업단지구역 내 토지 등 소유자의 재산권 행사를 어느 정도 제한하는 측면이 있다고 하더라도, 침해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(4) 이 사건 법률조항으로 인하여 달성되는 산업단지개발사업의 원활한 진행을 통한 산업입지 마련이라는 공익은 산업단지구역 내 토지 등 소유자가 받는 재산권 제한이라는 불이익에 비하여 훨씬 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 충족한다.
(5) 그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 평등원칙 위배 여부
청구인은 이 사건 법률조항이 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 적용을 배제하여 사업시행자의 재결신청기간을 연장함에 따라 산업단지구역 내 토지의 피수용자와 공익사업법이 적용되는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자
를 합리적인 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
그런데 도시개발법 제22조 제3항, ‘도시 및 주거환경정비법’ 제40조 제3항, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제96조 제2항 등과 같이 공익사업과 관련된 개별 법률에서는 그 개발사업이 갖는 특성에 따라 사업인정일로부터 1년 이내에 수용재결을 신청하는 것이 적당하지 않은 경우에 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 적용을 배제하고 사업기간내에 재결신청을 할 수 있도록 하는 특례규정을 두고 있다. 이처럼 공익사업법을 준용하는 개발사업이라 하더라도 개별적인 사업의 특성이 다른 이상, 사업인정 고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하여야 하는 공익사업법 제23조 제1항 및 제28조 제1항이 동일하게 적용되어야 하는 것은 아니다.
이 사건 법률조항 또한 장기간에 걸쳐 사업이 진행되고 사업비가 많이 드는 산업단지개발사업의 특성을 고려하여 재결신청기간을 사업기간내로 확장하여 산업입지의 원활한 공급을 도모하기 위한 것이다. 따라서 이 사건 법률조항이 적용되는 산업단지구역 내 토지의 피수용자와 공익사업법이 적용되는 일반적인 수용재결에 있어서의 피수용자 사이에 차별이 발생한다고 하더라도, 이러한 차별에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로 평등원칙에 위배되었다고 볼 수 없다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바231 , 판례집 23-2하, 341, 356 참조).
4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2013. 2. 28.
재판관
재판장 재판관 송두환
재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원