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판시사항
구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제6항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 농업 등을 계속할 수 없게 된 농민 등에 대한 생활대책 수립의무를 규정하지 아니한 것이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
‘생업의 근거를 상실하게 된 자에 대하여 일정 규모의 상업용지 또는 상가분양권 등을 공급하는’ 생활대책은 헌법 제23조 제3항에 규정된 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 생활보상의 일환으로서 국가의 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이므로, 그 실시 여부는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다. 이 사건 법률조항이 공익사업의 시행으로 인하여 농업 등을 계속할 수 없게 되어 이주하는 농민 등에 대한 생활대책 수립의무를 규정하고 있지 않다는 것만으로 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
참조조문
참조판례
헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19 , 판례집 18-1상, 242
당사자
청 구 인별지목록과 같음청구인들 대리인 법무법인 케이씨엘담당변호사 김희태 외 1인
당해사건대법원 2011두25852 생활대책대상자제외처분취소
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인들은 ○○ 복합물류터미널 확장 민간투자사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행지 내에서 축사, 비닐하우스 등을 갖추고 영농업, 축산업 등에 종사하였다. 청구인들은 이 사건 사업의 시행으로 영농업, 축산업 등을 영위할 수 없게 되자, 영업손실보상 또는 영농손실보상 이외에 생업의 근거를 상실한 데에 대한 보상으로서 상가분양권을 공급하는 등의 방법으로 생활대책을 수립하여 달라는 신청을 하였으나, 보상업무를 위탁받은 ○○감정원장은 2010. 2. 12. ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에서 규정하는 영업손실보상과 영농손실보상 이외에 별도의 생활대책 수립계획이 없다는 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다.
(2)청구인들은 이 사건 회신의 취소를 구하는 소송을 제기하였는데, 법원은 관계 법률에서 청구인들이 주장하는 생활대책에 관한 근거규정을 찾을 수 없고, 헌법 제23조 제3항에 의하여 곧바로 생활대책 수립의무가 도출된다고 볼 수 없으며, 조리상의 권리도 인정되지 아니하므로 이 사건 회신은 항고소송으로 다툴 수 있는 거부처분으로 볼 수 없다는 이유로 각하하였다(서울행정법원 2010구합18284, 서울고등법원 2011누5485, 대법원 2011두25852).
(3)청구인들은 대법원에 소송 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제78조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(대법원 2011아106), 2012. 2. 9. 각하되자 2012. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
청구인들은 위 법률 제78조 전체를 심판대상으로 들고 있으나, 그 중 제6항의 해석 문제만을 다투고 있을 뿐만 아니라, 나머지 항은 모두 주거지를 옮기는 사람들에 대한 이주대책을 다루고 있는 반면 제6항은 농업 등을 계속할 수 없는 사람들에 대한 보상을 다루고 있어 청구인들이 주장하는 바와 규율대상이 일치한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 제6항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부로 한정한다.
이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제78조(이주대책의 수립 등) ⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업·어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민·어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토해양부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다.
[관련조항]
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다.
③국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택법」에 따른 국민주택기금을 우선적으로 지원하여야 한다.
④이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
⑥ 생략
⑦ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는「국민기초생활 보장법」제2조 제1호·제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다.
⑧제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다.
⑨제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토해양부령으로 정하는 기준에 따른다.
제77조 (영업의 손실등에 대한 보상)①영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다.
② 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득등을 참작하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 당해 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다.
③ 휴직 또는 실직하는 근로자의 임금손실에 대하여는「근로기준법」에 의한 평균임금등을 참작하여 보상하여야 한다.
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토해양부령으로 정한다.
2. 청구인들의 주장요지
가. 헌법 제23조 제3항이 규정하는 ‘정당한 보상’이란 단순한 시장가치에 대한 보상이 아니라 기존의 생활상태를 유지할 수 있도록 하여 주는 완전한 보상을 의미하는 것인바, 생업의 기반을 상실한 자들에게 대책을 마련하여 주는 것은 헌법상의 의무이다.
나. 생활기반 침해라는 특별한 희생을 국민 전체의 공평한 부담으로 전가하지 아니하고 피침해자들에게 특별한 희생을 감수하도록 하는 것은 평등원칙에 반한다. 또한 다른 공익사업의 경우 생활대책을 시행하고 있는데 이 사건 사업에서만 이를 시행하지 않고 있어 형평에 반한다.
3. 판 단
가. 생활대책의 의미
청구인들은 이 사건 법률조항이 생활대책 수립의무를 규정한 것으로 해석해야 한다거나, 만일 그렇게 해석하지 않는다면 정당한 보상원칙에 반한다고 주장하므로 먼저 청구인들이 주장하는 생활대책의 의미를 명확히 할 필요가 있다.
이론상 생활대책이라 함은 공익사업의 시행으로 인하여 생업의 근거를 상실한 자로 하여금 이주하는 곳에서 생계를 회복·유지하고 생활의 안정을 기할 수 있도록 배려하는 제반조치를 말하는데, 그러한 조치에는 이농비·이어비보상 등의 생활비보상, 상업용지·농업용지 등 용지의 공급, 직업훈련 등 다양한 방식이 있을 수 있다. 그런데 보상실무에서 때로는 생업의 근거 즉, 영업·영농 등의 장소를 상실하게 된 자에 대하여 생계유지를 위한 기반시설로서 일정 규모의 점포 또는 상가용지 등을 직접 공급하는 제도를 시행하기도 하는데, 청구인들이 이 사건 심판청구와 당해 소송에서 구하는 생활대책은 그러한 한정적 의미로 이해된다. 따라서 이하 이 사건에서 생활대책이라 함은 생업의 근거를 상실하게 된 자에 대하여 일정 규모의 상업용지 또는 상가분양권 등을 공급하는 제도를 의미하는 것으로 사용한다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 이 사건 법률조항의 해석에 관한 주장
청구인들은 이 사건 법률조항이 생활대책 수립의무를 규정한 것으로 해석하여야 한다고 주장하나, 위 조항은 농·어민에 대한 보상금이 일정한 수준 이상이 되도록 보장하는 내용으로서 그 문언상 청구인들이 주장하는 바와 같은 생활대책을 포함하고 있지 아니함이 명백하고, 법원도 위 조항의 해석에 관한 청구인들의 주장을 받아들이지 아니하였다. 그럼에도 불구하고 위 조항이 생활대책 수립의무를 규정한 것으로 해석하여야 한다고 주장하는 것은, 합헌적 법률해석의 범위를 벗어난 것이거나 법원의 재판결과를 다투는 것에 불과하다.
청구인들은 위 주장과 함께 이 사건 법률조항이 생활대책을 규정하지 아니한 부진정입법부작위가 정당한 보상의 원칙에 반한다는 주장도 하고 있고, 이하에서 그에 대하여 판단하는 바이므로, 이 사건 법률조항의 해석과 관련한 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 않기로 한다.
(2) 정당한 보상의 원칙 위반 여부
청구인들은 이 사건 법률조항이 농·어업 기반을 상실하고 이주하는 농·어민에게 생활대책을 수립하여줄 의무를 명시하지 아니한 것은 정당한 보상의 원칙에 반하여 재산권을 침해한다고 주장한다.
그런데 생활대책은 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한 보상에 부가하여 이주자들에게 종전의 생활상태를 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로서 국가의 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도이다. 그러므로 생활보상의 한 형태로서 청구인들이 주장하는 바와 같은 생활대책을 실시할 것인지 여부는 입법자의 입법정책적 재량의 영역에 속한다고 볼 것이다(헌재 2006. 2. 23. 2004헌마19 , 판례집 18-1상, 242, 246 참조).
이 사건 법률조항은 수용대상 재산 자체 및 이에 부수하는 손실에 대한 보상과 폐업·휴업에 따른 영업손실 보상에 더하여 공익사업으로 인하여 생업의 기반을 상실하는 자에게 최소한도 이상의 보상금이 지급되도록 배려하고 있는바, 청구인들이 주장하는 생활대책과 같은 특정한 생활보상적인 내용의 보상을 규정하고 있지 않다는 것만으로는 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
(1)특별한 희생을 강요하여 평등원칙 위배라는 주장
청구인들이 수용으로 인한 특별한 손실을 공평한 부담으로 전가하지 않고 피수용자 개인이 부담하도록 방치하는 것이 평등원칙에 위배된다고 주장하는 것은 결국 정당한 보상의 원칙에 반하는 재산권 침해라는 주장과 다르지 않으므로 이 부분에 대하여 따로 판단하지 아니한다.
(2) 다른 공익사업의 경우와의 불평등 주장
이 사건 법률조항에서 생활대책 수립의무를 명시하지 않아 각각의 공익사업마다 생활대책 수립여부가 다르게 된다 하더라도 이는 사업의 구체적인 내용, 사업구역 내의 영업형태, 수용의 필요성 등 각 사업장이 처한 사정에 따라 사업시행자가 생활대책 수립여부 및 내용을 결정함으로써 발생하는 차이일 뿐, 이 사건 법률조항이 청구인들을 차별취급하고 있는 것은 아니다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
청구인 목록 생략
1. 김○현 외 17인