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사건
2012헌마287 공직선거법 제15조 제1항 등 위헌확인
청구인
별지 명단과 같음
청구인들의 대리인 1. 법무법인 이공
담당변호사 허진민, 박주민, 박진석, 김철호, 양홍석
2. 변호사 강영구
선고일
2014.04.24
주문
1. 청구인들의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문, 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것) 제15조 제1항에 대한 심판청구 및 청구인 정○환의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항에 대한 심판청구를 모두 각하한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인 박○형은 1995. 9. 4., 청구인 정○재는 1996. 8. 9., 청구인 정○환은 1995. 4. 20., 청구인 정○훈은 1995. 6. 21.에 각 출생한 사람들로서, 제19대 국회의원 선거일인 2012. 4. 11. 기준 19세 미만이라는 이유로 국회의원 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, 19세 이상의 국민에게 선거권을 부여하고 있는 공직선거법 제15조 제1항, 제2항, 25세 이상의 국민에게 국회의원 및 지방의회의원과 지방자치단체 장의 피선거권을 부여하고 있는 공직선거법 제16조 제2항, 제3항, 19세 이상의 주민에게 주민투표권을 부여하고 있는 주민투표법 제5조 제1항, 19세 이상의 주민에게 조례 제정 등을 청구할 수 있도록 규정하고 있는 지방자치법 제15조 제1항, 국회의원 선거권이 있는 자만 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있는 정당법 제22조 제1항이 청구인들의 선거권, 피선거권, 정당의 자유 등을 침해한다고 주장하며 2012. 3. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
한편, 청구인들은 2012. 8. 31. 19세 미만의 미성년자는 선거운동을 할 수 없도록 규정하고 있는 공직선거법 제60조 제1항 제2호가 선거운동의 자유를 침해한다고 주장하며 위 조항에 대한 위헌확인을 구하는 심판청구를 추가하였다.
2. 심판대상
청구인들은 공직선거법 제15조 제1항, 제2항에 대하여 심판을 청구하면서 국회의원 선거와 지방자치단체장의 선거에서 선거권을 행사할 수 없는 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하나, 청구취지를 종합적으로 해석하면 19세 미만의 자에 대하여 각종 선거의 선거권을 제한하고 있는 것이 위헌이라는 취지이고, 대통령 선거
나 지방의회의원 선거에 있어서도 선거권 제한에 있어서 동일한 심사척도가 적용될 것이므로 공직선거법 제15조 제1항, 제2항 전체를 심판대상조항으로 한다. 다만 공직선거법 제15조는 2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정된 이후 다시 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되었으므로 결국 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, 제2항이 심판대상조항이 된다.
또한 청구인들은 공직선거법 제60조 제1항 제2호, 주민투표법 제5조 제1항에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들에게 적용되는 부분은 그 중 공직선거법 제60조 제1항 본문 제2호, 주민투표법 제5조 제1항 본문이므로 심판대상조항은 이에 한정하기로 한다.
그리고 청구인들은 정당법 제22조 제1항에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들이 다투고자 하는 것은 국회의원 선거권이 있는 사람에 대하여 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있는 위 조항 본문 중 공직선거법 제15조 제1항에 의하여 선거권이 제한되는 19세 미만인 사람에 대한 부분이므로 심판대상조항은 정당법 제22조 제1항 본문 중 ‘공직선거법 제15조 제1항’에 관한 부분으로 한정하기로 한다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은, 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항(이하 ‘국회의원 등 선거권 조항’이라 한다), 제15조 제2항(이하 ‘지방의회의원 등 선거권 조항’이라 한다), 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조 제2항(이하 ‘국회의원 피선거권 조항’이라 한다), 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된
것) 제16조 제3항(이하 ‘지방의회의원 등 피선거권 조항’이라 한다), 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제60조 제1항 본문 제2호(이하 ‘선거운동 제한 조항’이라 한다), 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문(이하 ‘주민투표권 조항’이라 한다), 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것) 제15조 제1항(이하 ‘조례제정·개폐청구권 조항’이라 한다), 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 본문 중 ‘공직선거법 제15조 제1항’에 관한 부분(이하 ‘정당원 등 자격 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 국회의원지역선거구의 선거구역 안에 거소를 두고 그 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람
② 19세 이상으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부(이하 이 장에서 "국내거소신고인명부"라 한다)에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 국민
3. ‘출입국관리법’ 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
제16조(피선거권) ② 25세 이상의 국민은 국회의원의 피선거권이 있다.
제16조(피선거권) ③ 선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록(국내거소신고인명부에 올라 있는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다. 이 경우 60일의 기간은 그 지방자치단체의 설치·폐지·분할·합병 또는 구역변경(제28조 각 호의 어느 하나에 따른 구역변경을 포함한다)에 의하여 중단되지 아니한다.
제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. (단서 생략)
2. 미성년자(19세 미만의 자를 말한다. 이하 같다)
제5조(주민투표권) ① 19세 이상의 주민 중 제6조 제1항에 따른 투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 주민투표권이 있다. 다만, ‘공직선거법’ 제18조에 따라 선거권이 없는 사람에게는 주민투표권이 없다.
1. 그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 또는 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조에 따라 국내거소신고가 되어 있는 재외국민
2. 출입국관리 관계 법령에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격(체류자격변경허가 또는 체류기간연장허가를 통하여 계속 거주할 수 있는 경우를 포함한다)을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람
제15조 (조례의 제정과 개폐 청구) ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(‘공직선거법’ 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 "19세 이상의 주민"이라 한다)은 시·도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시·군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민
3. ‘출입국관리법’ 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인
으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. (단서 생략)
3. 청구인들의 주장
선거권 등의 행사 연령을 제한하는 것은 선거권 등의 행사에 일정한 수준의 정치적인 판단능력이 필요하다는 전제에서 최소한의 판단능력의 수준을 설정하고자 한 것이나, 연령에 따른 기준은 개인의 ‘능력’과 ‘성숙’ 수준을 제대로 반영할 수 없다.
가사 연령을 기준으로 선거권 등의 행사 여부를 결정한다고 하더라도 현재 국민의 정치적 의식수준 및 전반적인 교육수준에 비추어 볼 때, 19세 미만의 청소년들도 충분히 성숙하고 독립적이다. 선거 연령 등을 하향조정하는 세계적 추세 및 관련 법령상 연령기준에 비추어 보아도, 19세 이상의 국민에게만 선거권 등을 인정하는 것은 최소침해성 원칙을 충족시킬 수 없고, 선거권 등 연령 제한으로 인하여 청소년들은 선거권, 피선거권 등 민주적 기본질서의 핵심적인 권리를 박탈당하게 된 반면, 그로 인하여 달성하려는 공익은 불확실하므로 법익균형성 원칙에도 위반된다.
그리고 입후보자의 연령과 관련하여 피선거권의 연령이 선거권의 연령보다 높은 것은 청구인들의 피선거권 등을 침해한다.
또한 선거운동은 선거권과는 달리 19세 미만의 청소년들에게 이를 허용하여도 위험이 크지 않고, 19세 미만의 청소년들이 자신의 의사를 정당이나 후보자들에게 전
달할 수 있는 필요성이 존재함에도 19세 미만 청소년들에 대하여는 선거운동의 자유를 인정하지 않는 것은 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다.
19세 미만의 청소년들도 지방자치단체의 주요 결정사항에 대하여 자신의 견해를 밝힐 수 있고 영향을 미칠 수 있어야 함에도, 19세 미만이라고 하여 주민투표권 및 조례제정·개폐청구권을 인정하지 않는 것은 청소년들의 행복추구권을 침해한다.
정당가입 및 활동에 있어서 필요한 판단능력은 선거권을 행사하기 위하여 필요한 판단능력보다 그 정도가 낮음에도, 정당가입에 있어서 선거권 행사 연령을 기계적으로 적용하는 것은 청구인들의 정당가입 및 활동의 자유를 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 국회의원 등 선거권 조항 부분
이 사건에 있어서 제19대 국회의원 선거 및 제18대 대통령 선거가 이미 종료되었고, 다음 국회의원 선거일 및 대통령 선거일 기준 청구인들은 모두 19세 이상에 해당하여 선거권을 가지게 되므로, 국회의원 등 선거권 조항에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 없다.
따라서 국회의원 등 선거권 조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 인정되지 않는다.
나. 주민투표권 조항 및 조례제정·개폐청구권 조항 부분
청구인들은 주민투표권 조항 및 조례제정·개폐청구권 조항이 19세 미만인 사람들의 주민투표권 및 조례제정·개폐청구권을 인정하지 않아서 행복추구권을 침해한다고 주장한다.
헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 국가의 적극적인 행동을 요청하는 헌법적인 근거가 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동에 대한 국가권력의 간섭을 배제하는 내용의 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 2012. 8. 23. 2011헌바169 등 참조). 그런데 주민투표권이나 조례제정·개폐청구권은 법률에 의하여 보장되는 권리에 해당하고, 헌법상 보장되는 기본권이라거나 헌법 제37조 제1항의 ‘헌법에 열거되지 아니한 권리’로 보기 어려우므로(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마643 참조), 19세 미만인 사람들에 대하여 법률에 의하여 보장되는 권리에 불과한 주민투표권이나 조례제정·개폐청구권을 인정하지 않는다고 하여 포괄적인 의미의 자유권으로서의 행복추구권이 제한된다고 볼 수 없다.
따라서 주민투표권 조항 및 조례제정·개폐청구권 조항으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 인정되지 않는다.
다. 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항 부분
청구인 정○환은 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거일인 2014. 6. 4.에는 19세 이상에 해당하여 선거권을 행사할 수 있으므로, 지방의회의원 등 선거권 조항에 의하여 선거권이 제한되지 않는바, 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 않는다.
라. 소결
따라서 청구인들의 국회의원 등 선거권 조항, 주민투표권 조항, 조례제정·개폐청
구권 조항에 대한 심판청구 및 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항에 대한 심판청구 부분은 모두 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 지방의회의원 등 선거권 조항
헌법재판소는 2013. 7. 25. 2012헌마174 결정에서 재판관 6인의 의견으로 대통령 및 국회의원의 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 규정한 국회의원 등 선거권 조항이 19세 미만인 사람들의 선거권이나 평등권을 침해하지 아니한다는 내용의 결정을 하였다.
그 결정의 요지는, 헌법 제24조는 모든 국민은 ‘법률이 정하는 바’에 의하여 선거권을 가진다고만 규정함으로써 선거권이 인정되는 연령을 어떻게 정할 것인지에 관하여는 입법자에게 위임하고 있으므로, 입법자는 선거권 연령을 정함에 있어서 우리나라의 역사, 전통과 문화, 국민의 의식수준, 교육적 요소, 신체적·정신적 자율성의 인정 여부, 정치적·사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 재량에 따라 결정할 수 있으나, 국민의 기본권을 보장하여야 한다는 헌법의 기본이념과 연령에 의한 선거권 제한을 인정하는 보통선거제도의 취지에 따라 합리적인 이유에 근거하여 이루어져야 할 것이며, 그렇지 아니한 자의적 입법은 헌법상 허용될 수 없는데, 위와 같은 여러 가지 사항을 종합하여 볼 때 국회의원 등 선거권 행사연령을 19세 이상으로 정한 것은 합리적인 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로 19세 미만인 사람들의 선거권이나 평등권을 침해하지 않는다는 것이다.
입법자는 지방의회의원 등의 선거권 행사 연령도 국회의원 등의 선거권 행사 연령과 동일하게 19세 이상으로 정하고 있는데, 이는 2012헌마174 결정에서 판시한 바와
같이 19세 미만인 미성년자는 과거보다 정신적·신체적 수준이 발달했음에도 불구하고, 현실적으로는 아직 정치적·사회적 시각을 형성하는 과정에 있거나 보호자에게 물질적·정신적인 면에서 어느 정도 의존할 수밖에 없는 상황이므로, 정치적·신체적 자율성이 불충분하여 그 정치적 의사표현이 독자적인 판단에 의한 것인지 의문이 있을 수 있으며, 보호자에 대한 의존성 내지 경험이나 적응능력의 부족으로 인하여 정치적 판단이나 의사표현이 왜곡될 우려가 있고, 19세 미만의 미성년자 중에는 아직 고등학교를 졸업하지 못한 학생들이 포함되어 있어 교육적인 부작용도 있을 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려한 것이다.
또한 일부 국가들이 지방선거에 있어서 16세 이상을 선거권 행사 연령으로 정하고 있지만, 지방선거에 있어서 선거권 행사 연령을 정하는 문제는 입법자가 지방자치제도의 역사, 국민의 의식수준 등 여러 가지 사항을 종합하여 독자적으로 결정해야 할 문제이므로, 다른 나라의 지방선거에 있어서의 선거권 행사 연령과 단순하게 비교하여서는 안 된다.
그리고 지방의회의 구성원 및 지방자치단체의 대표를 선출하는 선거에 있어서의 선거권 행사능력, 근로능력, 단순 공무 처리능력, 군 복무능력 등이 동일한 연령 기준에 따라 판단될 수는 없고, 각 법령들의 입법취지와 각각의 영역에서 고려하여야 할 제반 사정, 그리고 대립되는 관련 이익들을 서로 교량하여 입법자가 각 영역마다 그에 상응하는 연령기준을 정하여야 하는 것이므로, 다른 법령들이 그 입법취지에 따라 19세 미만인 사람에게도 일정한 능력을 인정하고 있다고 하여 지방의회의원 등의 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 것이 반드시 불합리하다고 볼 수는 없다.
위와 같은 점들을 종합해 볼 때, 지방의회의원 등의 선거권 행사 연령을 19세 이상
으로 정한 지방의회의원 등 선거권 조항이 입법부에 주어진 합리적인 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 19세 미만인 사람들의 선거권이나 평등권을 침해하였다 할 수 없다.
나. 국회의원 피선거권 조항 및 지방의회의원 등 피선거권 조항
헌법재판소는 2013. 8. 29. 2012헌마288 결정에서 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 국회의원 및 지방의회의원 피선거권 행사 연령을 “25세 이상”으로 규정한 국회의원 피선거권 조항 및 지방의회의원 등 피선거권 조항 중 ‘지방의회의원 피선거권’ 부분이 공무담임권이나 평등권을 침해하지 아니한다는 내용의 결정을 하였다.
위 결정의 요지는, 헌법 제25조 및 제118조 제2항에 따라 입법자는 국회의원 등의 피선거권 행사 연령을 정함에 있어 선거의 의미와 기능, 국회의원 등의 지위와 직무 등을 고려하여 재량에 따라 결정할 수 있는데, 입법자가 국회의원 등에게 요구되는 능력 및 이러한 능력을 갖추기 위하여 요구되는 교육과정 등에 소요되는 최소한의 기간, 선출직공무원에게 납세 및 병역의무의 이행을 요구하는 국민의 기대와 요청, 일반적으로 선거권 행사연령보다 피선거권 행사연령을 높게 정하는 다른 국가들의 입법례 등을 고려하여 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 것은 합리적이고 입법형성권의 한계 내에 있으므로 25세 미만인 청구인들의 공무담임권 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다는 것이다.
국회의원 및 지방의회의원 피선거권 행사 연령에 대하여 위 선례와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로, 위 결정이유는 이 사건에서도 그대로 유지하는 것이 타당하다.
그리고 위 결정은 국회의원 및 지방의회의원 선거에 있어서의 피선거권 행사 연령
에 관한 판단이지만 지방자치단체의 장 선거에 있어서도 그 취지는 동일하게 적용될 수 있다.
즉 입법자는 지방자치단체의 장 선거에 있어서도 피선거권 행사 연령을 국회의원 및 지방의회의원과 동일하게 25세 이상으로 정하였다. 이는 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고 사무를 통할하는 폭넓은 권한을 가지고 있을 뿐만 아니라, 자신이 결정하고 집행하는 정책에 따라 해당 지방자치단체 주민의 복리가 좌우되게 되는 큰 영향력을 가진 자치기관이자 선거직 공무원이기 때문에, 피선거권 행사연령을 정함에 있어서도 그 지위와 권한에 상응하는 능력과 자질을 갖추기 위하여 정규 또는 비정규적인 교육과정을 이수하고, 직접 또는 간접적인 경험을 쌓는 데 소요되는 최소한의 기간, 지방자치단체의 대표이자 선출직 공무원에 대하여 국민이 기대하는 납세 및 병역 의무의 성실한 수행에 필요한 연령과 기간, 일반적으로 선거권 행사연령보다 피선거권 행사연령을 높게 정하는 다른 국가들의 입법례 등을 고려하여 지방자치단체의 장의 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 결정한 것이다.
입법자의 이러한 결정은 합리적이므로 지방자치단체의 장의 피선거권 조항이 입법자의 입법형성권의 범위와 한계를 일탈하여 청구인들의 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 선거운동 제한 조항에 관한 판단
(1) 선거운동 제한 조항의 내용 및 입법연혁
제58조 제1항, 제2항), 선거운동의 자유를 원칙으로 하고, 그 제한을 예외로 하고 있는데, 선거운동 제한 조항은 ‘미성년자(19세 미만인 자)’의 선거운동을 금지하여 선거운동의 주체를 제한하고 있다.
‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정되기 전에는 개별 선거법에서 정당·후보자·선거사무장·선거연락소장·선거운동원 또는 연설원이 아닌 자는 선거운동을 할 수 없고, 선거권이 없는 자는 선거운동을 할 수 있는 선거운동원 등이 될 수 없다고 규정하여 선거권이 없는 자들의 선거운동을 제한하고 있었다. 그런데 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 모든 선거를 통괄하여 규정하면서, 원칙적으로 선거운동의 자유를 인정하되, 예외적으로 제한하면서 선거운동을 할 수 없는 자에 미성년자를 규정하였다. 이 법률은 2005. 8. 4. 그 법명을 ‘공직선거법’으로 변경하여 법률 제7681호로 개정되면서 선거운동이 금지되는 미성년자는 19세 미만인 자를 말한다는 내용으로 개정되었다. 당시 민법상 성년은 20세로 규정되어 있었으나, 공직선거법상 선거권 연령이 19세로 하향 조정됨에 따라 선거운동에 있어서도 그 연령기준을 조정하기 위하여 위와 같은 내용의 개정이 이루어진 것이다.
(2) 제한되는 기본권 및 입법목적
선거운동 제한 조항은 ‘미성년자(19세 미만인 자)’의 선거운동을 금지함으로써 19세 미만인 청구인들의 선거운동의 자유를 제한하고 있다.
선거운동의 자유는 널리 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유이므로 정치적 표현의 자유의 일환이기도 하고, 선거권이 제대로 행사되기 위하여는 국민이 자신의 정치적 의사를 자유로이 결정하고 표명하는 것이 전제되어야 하므로, 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제가 된다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바121 ; 헌재 2011. 12.
29. 2007헌마1001 참조).
선거운동 제한 조항에 따라 선거운동이 금지되는 ‘19세 미만인 자’는 선거권 행사 연령에 도달하지 못하여 아직 선거권이 인정되지 않는 사람인바, 입법자가 선거권 행사 연령에 도달하지 못한 19세 미만인 사람에 대하여 선거운동을 금지하는 것은 정치적 판단능력이 인정되지 않는 사람에게 선거운동의 자유를 인정할 경우에는 정확하고 충분한 정보에 기초하지 않은 선거운동이 행하여질 우려가 있고, 이러한 선거운동에 의하여 유권자가 왜곡된 정치적 결정을 내리게 되어 선거의 공정성을 해할 우려가 있다는 판단에 근거한 것이다.
입법자는 선거권 행사 연령에 관한 조항을 개정하면서 선거운동의 자유가 인정되는 연령에 관한 조항도 그에 따라 개정하였는데, 이는 선거운동의 자유가 인정되는 정치적 판단능력 있는지 여부를 선거권 행사 연령을 기준으로 판단한 것이다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
선거운동의 자유도 무제한일 수는 없는 것이고, 선거의 공정성 확보를 위하여 선거운동의 주체, 기간, 방법 등에 대한 규제가 행하여지지 않을 수 없지만(헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285 참조), 선거운동의 자유가 선거권 행사의 전제에 해당하고, 비록 선거권이 인정되지 않는 사람이라고 하더라도 선거와 관련된 정치적 표현의 자유는 보호되어야 한다는 점, 선거운동의 자유는 언론·집회·출판·결사의 자유보장 규정에 의한 보호를 받는다는 점에서 선거운동 제한 규정의 위헌 여부에 대하여는 과잉금지원칙에 의한 심사를 함이 타당하다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285 참조). 다만 피해의 최소성 부분 판단에서 선거운동의 자유가 인정되는 구체적인 연령은 입법자가 입법재량에 따라 결정할 영역이므로, 그 결정이 헌법적 한계를 일탈하였는지 여부를
기준으로 판단하도록 한다.
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
정치적 표현의 자유의 한 형태인 선거운동의 자유는 민주적 의회정치의 기초인 선거에 있어서 선거권이 제대로 행사되기 위한 전제인데, 선거권을 행사할 만한 정치적 판단능력이 인정되지 않는 사람에게 선거운동의 자유를 인정하는 경우에는 정확하고 충분한 정보에 기초하지 않은 선거운동이 행하여질 우려가 있고, 이러한 선거운동에 의하여 유권자가 왜곡된 정치적 결정을 내리게 되어 결국 선거의 공정성을 해할 우려가 발생하게 된다.
이러한 선거운동의 중요성을 고려해 볼 때, 선거권을 행사하기에 부족한 정치적인 판단능력을 가진 사람의 선거운동의 자유를 제한함으로써 선거의 공정성을 확보하고자 하는 입법목적은 정당하고, 연령을 기준으로 선거운동의 자유를 행사하기 위한 정치적 판단능력의 유무를 가리는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 된다.
(나) 피해의 최소성
선거운동 제한 조항은 19세 미만인 사람이 선거운동, 즉 공직선거에서 특정후보자를 당선되게 하거나 당선되지 못하게 하는 행위만을 제한하고 있을 뿐, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지·반대의 의견개진 및 의사표시 등 특정후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 하는 행위를 제외한 정치적 표현 행위는 전혀 제한하고 있지 않다. 따라서 19세 미만인 사람도 선거 및 정당의 후보자 추천에 관하여 단순한 의견개진이나 의사표시 등과 같은 정치적 표현 행위는 제한 없이 할 수 있다.
또한 선거운동 제한 조항은 특정인들에게서 선거운동의 자유 자체를 박탈하는 것이 아니라, 19세가 되어 선거권을 획득할 때까지의 기간 동안만 이를 유예하는 취지이므로 청구인들이 19세가 되면 선거운동의 자유를 행사할 수 있게 된다.
입법자가 19세 미만인 미성년자의 경우에는 정치적·신체적 자율성의 불충분, 보호자에의 의존성 내지 경험이나 적응능력의 부족으로 정치적 판단이나 의사표현의 왜곡 위험 및 교육적인 부작용을 고려하여 선거권 연령을 민법상 성년인 19세 이상으로 정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 그런데 선거운동의 자유가 인정되는 연령에 있어서도 입법자의 이러한 판단은 유효하다. 선거운동의 자유는 선거권 행사의 전제 이므로, 19세 미만인 사람들의 정치적 판단 능력이 선거권을 행사하기에 미약하다면 선거운동의 자유를 행사함에 있어서 필요한 정치적 판단 능력도 미흡하다고 보아야 하기 때문이다.
물론 연령 기준에 의하여 선거운동을 제한하지 않는 국가들도 존재한다. 그러나 입법자는 선거운동을 할 수 있는 연령 제한을 둘 것인지, 제한을 둔다면 그 연령은 어떻게 정할 것인지에 대하여 우리나라의 역사, 국민의 의식수준, 교육적 요소, 정치적·
사회적 영향 등 여러 가지 사항을 종합하여 독자적으로 입법재량에 따라 결정할 수 있으므로, 다른 나라의 입법례와 단순하게 비교하여서는 안 되고, 입법자가 19세 이상의 사람에게만 선거운동의 자유를 인정하였다고 하여 이를 현저하게 불합리하거나 자의적이어서 입법형성권의 재량의 범위를 일탈한 것이라고 볼 수는 없다.
또한 선거운동의 자유가 인정되는 연령은, 근로능력, 단순 공무 처리능력, 군 복무능력 등이 인정되는 연령과 동일한 기준에 따라 판단될 수는 없고, 각 법령들의 입법취지와 각각의 영역에서 고려하여야 할 제반 사정, 그리고 대립되는 관련 이익들을 서로 교량하여 입법자가 각 영역마다 그에 상응하는 연령기준을 정하여야 하는 것이므로, 다른 법령들이 그 입법취지에 따라 19세 미만인 사람에게도 일정한 능력을 인정하고 있다고 하여 선거운동의 자유가 인정되는 연령을 19세 이상으로 정한 것이 반드시 불합리하다고 볼 수는 없다.
따라서 선거운동 제한 조항이 19세 미만인 사람들의 선거운동의 자유에 대한 피해의 최소성을 벗어난 과도한 제한이라 할 수 없다.
(다) 법익 균형성
위에서 본 바와 같이 19세 미만인 사람들이 선거운동의 자유가 제한됨에 따라 정치적 표현의 자유가 제한되는 정도는 크지 않은데 반해, 정치적 판단능력이 미약한 사람에 의하여 선거운동이 행하여지는 것을 방지하여 선거의 공정성을 확보하려는 공익은 중요한 것이므로 선거운동 제한 조항에 따라 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수 없다.
(4) 소결
결국 선거운동 제한 조항이 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다 할 수 없다.
라. 정당원 등 자격 조항에 대한 판단
(1) 정당원 등 자격 조항의 내용 및 입법연혁
정당법 제22조 제1항은 국회의원 선거권이 있는 자는 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하고 있는데, 공직선거법은 19세 이상의 국민에게만 국회의원 선거권을 인정하고 있으므로 19세 미만인 사람은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없다.
국회의원 선거권이 있는 사람에게 정당의 발기인 및 당원의 자격을 부여하는 조항은 정당법이 1962. 12. 31. 법률 제1246호로 제정될 당시 별개의 조항에 규정되어 있다가 1993. 12. 27. 법률 제4609호로 개정되면서 동일한 조항에서 규정하게 되었고, 그 내용은 제정 당시부터 현재에 이르기까지 동일하게 유지되어 왔다.
(2) 제한되는 기본권 및 입법목적
헌법 제8조 제1항 전단의 정당설립의 자유는 정당설립의 자유만이 아니라 정당활동의 자유를 포함한다. 구체적으로 정당의 자유는 개개인의 자유로운 정당설립 및 정당가입의 자유, 조직형식 내지 법형식 선택의 자유를 포함한다. 또한 정당설립의 자유는 설립에 대응하는 정당해산의 자유, 합당의 자유, 분당의 자유도 포함할 뿐만 아니라 개인이 정당 일반 또는 특정 정당에 가입하지 아니할 자유, 가입했던 정당으로부터 탈퇴할 자유 등 소극적 자유도 포함한다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240 등 참조).
정당원 등 자격 조항은 국회의원 선거권이 있는 사람에 대하여 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 자격을 부여함으로써, 국회의원 선거권이 없는 19세 미만인 사람은 위 조항에 의하여 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없게 되었으므로, 위 조항은 19
세 미만인 사람의 정당의 자유를 제한하고 있다.
헌법은 정당제 민주주의에 바탕을 두고 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고(헌법 제8조 제1항), 정당의 목적·조직·활동이 민주적인 한 법률이 정하는 바에 의하여 국가가 이를 보호하며, 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등(헌법 제8조 제2항 내지 제4항) 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있다. 이와 같이 정당을 보호하는 것은 정당이 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 각계각층의 이익을 대변하여 국민의 정치적 의사형성과정에 참여할 뿐만 아니라, 정부와 국회의 주요 핵심 공직을 선출, 임면하는 데 결정적인 역할을 하고, 의회와 정부 등 정치적 지도기관의 정책과 결정에 영향을 행사함으로써, 국가 의사형성에 결정적 영향을 미치는 등 개개인의 정치적 의사를 집약하여 정리하고 구체적인 진로와 방향을 제시하며 국정을 책임지는 공권력으로까지 매개하는 중요한 공적 기능을 수행하고 있기 때문이다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 ; 헌재 2009. 10. 29. 2008헌바146 등 참조).
이와 같은 정당의 기능과 지위를 고려할 때, 정치적 판단능력이 미약한 사람이 정당을 설립하고 가입하는 경우에는 정당이 ‘국민의 정치적 의사형성에의 참여’라는 기능과 국가기관에 국민의 정치적 의사를 전달하는 중개자로서의 기능을 제대로 수행할 수 없게 된다. 이에 입법자는 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 자격을 국회의원 선거권이 있는 자, 즉 정치적 의사형성에 참여할 수 있는 판단능력이 있는 자로 결정함으로써, 정치적 판단능력이 미약한 사람으로 인하여 정당의 헌법적 기능이 제대로 작동하지 못하는 상황을 방지하고자 한 것이다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성
정당원 등 자격조항은 정치적 판단능력이 미약한 사람들이 정당의 발기인 및 당원이 되는 것을 제한하여 국민과 국가의 정치적 의사형성과정에 결정적 영향을 미치는 정당이 헌법상 기능을 제대로 수행하게 하기 위한 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 정치적 판단능력이 미약한 사람의 정당 설립 및 가입의 자유를 제한하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이므로 방법의 적절성도 인정된다.
(나) 피해의 최소성
정당이 가지는 헌법적 기능과 지위를 고려한다 하더라도, 19세 미만인 사람의 정당 설립의 자유는 제한하되, 가입의 자유는 허용하거나 지구당 위원장 등의 당직에 임명될 수 없도록 하여 정당의 기능수행에 중요한 역할을 담당할 자유만을 제한하는 방법으로도 입법목적을 달성할 수 있는 것이 아닌지 문제된다.
그런데 정당이 정치적 결사체로서 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 각계각층의 이익을 대변하며, 정부를 비판하고 정책적 대안을 제시할 뿐만 아니라, 국민 일반이 정치나 국가작용에 영향력을 행사하는 매개체의 역할을 수행하는 등 현대
대의제 민주주의에서 중요한 공적 기능을 수행하고 있고, 당직이 없는 당원 또한 그러한 정당의 구성원으로서 공적 기능을 수행하고 있다는 점을 고려하면, 정당 설립의 자유만 제한하거나 일정한 형태의 정당활동의 자유를 제한하는 것만으로는 입법목적을 달성할 수 있다고 볼 수 없다.
또한 정당원 등 자격 조항은 19세 미만인 사람이 정당의 발기인 및 당원이 되는 것만 제한할 뿐, 정당이 일반 국민을 상대로 행하는 정치적 의사 형성 과정에 참여하는 것조차 제한하는 것은 아니고, 정당 외에 일반적인 결사체를 설립하거나 그러한 결사체에 가입하는 것을 제한하는 것도 아니며, 특정인에게서 정당설립 및 정당가입의 자유 자체를 박탈하는 것이 아니라, 19세가 되어 국회의원 선거권을 획득할 때까지의 기간 동안만 이를 유예하는 취지이므로, 누구든지 국회의원 선거권을 획득하면 정당을 설립할 수 있고 정당에 가입할 수 있다.
한편, 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 연령을 구체적으로 어떻게 정할 것인지는 입법자가 우리나라의 정치적, 사회적 상황, 국민들의 의식 등을 고려하여 결정할 사항이다. 현재 19세 미만인 사람들은 국정 참여수단으로서의 선거권 행사를 인정할 만한 정치적인 판단능력이 없다는 이유로 선거권 행사가 인정되지 않는데, 입법자는 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 연령, 즉 정치적 의사형성 과정에 참여할 만한 능력을 가진 연령을 결정함에 있어 국정 참여수단으로서의 선거권 행사 연령을 그 기준으로 삼고 있다.
헌법재판소가 2012헌마174 결정에서 판단한 바와 같이 19세 미만인 미성년자는 개인적인 차이를 감안하더라도 아직 정치적·사회적 시각을 형성하는 과정에 있거나 일상생활에 있어서도 현실적으로 부모나 교사 등 보호자에게 어느 정도 의존할 수밖
에 없는 상황이므로, 이들의 정치적 의사표현이 민주시민으로서의 독자적인 판단에 의한 것인지 의문이 있을 수 있고, 그러한 의존성으로 말미암아 정치적 판단이나 의사표현이 왜곡될 우려도 있기 때문에 입법자는 선거권 연령을 19세 이상으로 결정한 것이다.
정당의 헌법상 기능과 지위를 고려할 때 입법자의 선거권 행사 연령에 대한 이러한 판단은 정당의 발기인 및 당원의 연령에도 그대로 유효하다. 정당의 정치적 의사형성과정은 주로 선거과정에서 자신의 기본이념과 정책에 부합하는 후보자를 배출하고, 의회와 정부 등 정치적 지도기관의 정책과 결정에 영향을 행사하는 것으로 나타나는데, 이는 결국 국가 의사형성 자체에 영향을 미쳐 국가 전체의 진로와 방향을 결정하기 때문이다.
또한 정당은 스스로 설정한 정치적 목표, 즉 정당의 기본이념과 정책을 추구하기 위하여 설립된 결사체로서, 능동적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여하여 자신의 정치적 목표를 이루고자 한다. 그러나 19세 미만인 미성년자에는 아직 고등학교를 졸업하지 못한 학생들이 포함되는데, 학생들은 적어도 가치관이 형성되는 과정에 있는 중등교육 기간 동안은 국가권력이나 정치적 세력으로부터 간섭을 받지 않으면서 가치중립적인 교육을 받아야 하기 때문에, 이들에게 정치에 참여하게 하는 선거권을 부여하거나 특정한 정치적 목표를 추구하는 정치적 결사체인 정당의 일원으로 활동하게 하는 것은 미성숙한 학생들의 가치관 형성에 좋지 않은 영향을 미칠 수 있다.
입법자는 위와 같은 점들을 종합적으로 고려하여 중등교육을 마칠 정도의 연령인 19세 이상의 국민에게만 선거권을 인정하고, 선거권이 인정되는 국민에게만 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 자격을 부여한 것이다.
물론 정당의 설립이나 가입에 있어서 연령에 따른 제한을 규정하지 않은 국가들도 존재한다. 그러나 정당의 헌법상 지위나 기능에 대한 시각이나 정당정치의 발생과 그 전개에 관한 역사, 전통, 문화, 국민의 의식수준, 19세 미만인 국민들에게 정당의 설립 및 가입을 인정했을 때 발생할 수 있는 정치적·사회적 영향 등에 있어서 모든 국가가 동일한 상황에 놓여있는 것은 아니다. 따라서 우리 입법자가 그러한 국가들과 다른, 우리나라의 특유한 사정을 감안하여 선거권이 인정되는 19세 이상의 사람에게만 정당의 설립 및 가입의 자유를 인정하였다고 하여 이를 현저하게 불합리하거나 자의적이라고 볼 수는 없다.
이러한 점들을 종합하면, 정당원 등 자격조항이 정치적 판단능력이 미약한 미성년자에게 정당설립 및 가입의 자유를 제한하였다고 하여 피해의 최소성 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(다) 법익 균형성
위에서 본 바와 같이 19세 미만인 사람들이 정당설립 및 가입의 자유가 제한되는 정도는 크지 않은 데 반하여, 정치적 판단능력이 미약한 사람이 정당을 설립하고 가입함으로 인하여 정당의 헌법적 기능과 과제가 침해될 위험성은 크다고 할 것이므로 정당원 등 자격 조항에 따라 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수 없다.
(4) 소결
결국 정당원 등 자격 조항이 청구인들의 정당의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
6. 결론
그렇다면 청구인들의 국회의원 등 선거권 조항, 주민투표권 조항, 조례제정·개폐
청구권 조항에 대한 심판청구 및 청구인 정○환의 지방의회의원 등 선거권 조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여, 아래 7. 내지 9.와 같은 재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
7. 지방의회의원 등 선거권 조항, 선거운동 제한 조항에 대한 재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견
우리는 심판대상조항 중 지방의회의원 등 선거권 조항, 선거운동 제한 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 기본권을 침해한다고 생각하므로 아래와 같이 그 의견을 밝힌다.
가. 지방의회의원 등 선거권 조항
우리는 2013. 7. 25. 선고된 2012헌마174 결정에서 대통령 및 국회의원의 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 규정한 국회의원 등 선거권 조항은 입법형성권의 한계를 벗어나서 18세 이상 19세에 이르지 못한 국민의 선거권 등을 침해한다고 반대의견을 밝힌바 있다.
그 취지는 다음과 같다. 선거권 연령이 19세 이상으로 조정된 이후 지금까지 우리 사회는 엄청난 변화를 겪었고, 이러한 변화는 청소년을 포함한 국민의 정치적 의식수준도 크게 고양시켰다. 특히 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 취업문제나 교육문제에 대한 지대한 관심 및 정보통신의 발달로 인하여 정치적·사회적 판단능력이 크게 성숙하여 독자적인 정치적 판단능력을 갖추었다고 보아야 한다.
형성에 참여할 수 있는 정신적·육체적 수준에 도달하였음을 인정하고 있다. 18세를 기준으로 선거권 연령을 정하고 있는 다른 많은 국가들을 살펴보아도, 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 국가의 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수 없다.
그럼에도 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 것은 입법형성권의 한계를 벗어나 18세 이상 19세에 이르지 못한 국민의 선거권 등을 침해한다.
이러한 취지는 지방의회의원 및 지방자치단체장의 선거권 행사 연령에 있어서도 동일하게 적용되어야 한다. 따라서 18세 이상 19세 미만인 국민은 지방의회의원 등의 선거권을 행사할 만한 정치적 판단능력을 갖추고 있음에도 그 행사연령을 19세 이상으로 정한 것은 입법형성권의 한계를 벗어나 18세 이상 19세에 이르지 못한 국민의 선거권 등을 침해한다.
나. 선거운동 제한 조항
(1) 선거운동의 의의 및 선거운동 제한의 한계
자유로운 선거의 보장은 자유로운 선거운동의 보장을 전제로 하고 국민이 선거에 참여하는 정당들 및 후보자들에 대한 정확하고 충분한 정보를 얻기 위해서도 자유로운 선거운동의 보장이 필요하다. 다만, 선거의 공정성을 해할 우려가 있는 경우에는 선거운동을 제한할 수 있는데, 정치적인 판단능력이 부족한 사람의 경우에는 선거운동의 자유를 제한하여 선거의 공정성을 확보하여야 한다.
그런데 선거의 공정성을 확보하기 위하여 선거운동을 할 수 있는 연령을 규정함에 있어서는 선거운동의 자유를 최대한 보장하는 방향으로 입법을 하여야 할 것이고, 선거운동의 자유가 허용되는 연령을 지나치게 높게 설정하는 경우에는 국민의 참정
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가)목적의 정당성 및 방법의 적절성
선거운동의 자유는 선거권 행사에 있어서와 마찬가지로 일정한 수준의 정치적 판단능력을 전제로 하여야 하는바, 선거운동 제한 조항의 입법목적은 선거권을 행사하기에 정치적인 판단능력이 부족하다고 인정되는 사람의 선거운동의 자유를 제한함으로써 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이므로 이러한 입법목적은 정당하고, 정치적인 판단능력이 부족한지 여부에 대하여 일정한 연령을 기준으로 결정하는 것은 적절한 수단에 해당한다.
(나) 피해의 최소성
선거운동 제한 조항은 (선거권이 인정되지 않는) 19세 미만인 사람의 선거운동을 제한하고 있는데, 이는 입법자가 19세 미만인 미성년자는 선거운동을 할 만한 정치적 판단능력이 부족하다고 판단한 것이다.
그런데 2012헌마174 결정 및 지방의회의원 등 선거권 조항에 대한 판단에서 밝힌 바와 같이, 선거권 행사 연령 및 선거운동이 인정되는 연령이 19세로 조정된 때부터 지금까지 우리 사회는 엄청난 변화를 겪었다. 이러한 변화는 청소년을 포함한 국민의 정치적 의식수준도 크게 고양시켰는데 특히 중등교육을 마치는 연령인 18세부터
19세의 사람은 취업문제나 교육문제에 대한 지대한 관심 및 정보통신의 발달로 인하여 정치적·사회적 판단능력이 크게 성숙하여 독자적인 정치적 판단능력을 갖추었다고 보아야 한다. 병역법이나 근로기준법 등 다른 법령들에서도 18세 이상의 국민은 국가와 사회의 형성에 참여할 수 있는 정신적·육체적 수준에 도달하였음을 인정하고 있으며, 18세를 기준으로 선거권 연령을 정하고 있는 다른 많은 국가들을 살펴보아도 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 국가의 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수 없다.
또한 국정 참여 수단인 선거권이 인정되는 연령과 선거에 있어서의 정치적 표현활동의 일환인 선거운동의 자유가 인정되는 연령이 반드시 동일해야만 하는 것은 아니다.
선거권은 민주주의 국가에서 국민주권과 대의제 민주주의의 실현수단으로서 국가권력을 구성하고 통제하는 수단이자 국민의 의사를 국정에 반영하는 통로이고(헌재 2009. 10. 29. 2007헌마1462 참조), 선거운동은 선거에 있어서 정치적 표현활동의 일환이므로, 선거권과 선거운동의 자유가 ‘선거’라는 측면에서 연관성은 가지나, 그렇다고 하여 동일성 내지는 상호불가분성을 가진다고는 볼 수 없기 때문이다.
현재 우리 사회는 언론의 자유가 실질적으로 보장되고 있고, 정보통신기술의 발달로 인하여 의사소통의 장소적·시간적 한계가 거의 사라지고 있으며, 정치과정의 실질적 민주화 및 인터넷을 통한 정보와 사상의 세계적 교류 등으로 인하여 우리 청소년들은 언어를 습득하기 시작하는 나이부터 이미 특정사안에 대하여 자신의 의견을 형성하고 이를 표현하는 교육을 받아 왔다. 정규 학교교육과정에서도 정치적·사회적 쟁
점에 대하여 독자적인 의견을 형성하고 그러한 의견을 다른 사람들과 소통할 수 있는 것을 주요한 목표로 삼고 있다. 이러한 사회 환경 및 교육 환경으로 말미암아 우리 청소년들은 정치적·사회적 쟁점에 대한 판단능력이 크게 신장하게 되었고, 특히 고등교육과정으로의 진입이나 취업을 앞둔, 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 선거에 있어서 적어도 자신들의 정치적 의사를 표현할 정도의 의식수준은 갖추었다고 보아야 한다.
외국의 입법례를 살펴보아도, 선거권 행사 연령을 규정하면서도 선거운동에 있어서는 연령에 따른 규제는 하지 않는 국가들이 다수 존재하는데, 다른 국가들과 현재 우리나라의 교육·경제·문화수준을 비교해 보더라도, 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 나라의 같은 연령에 비하여 선거운동을 할 수 있는 정치적 판단능력이 미흡하다고는 볼 수 없다.
한편, 법정의견은 기본권을 침해하지 않는 한 논거로 19세 미만인 미성년자에게 선거운동을 인정하는 것은 교육적인 부작용을 초래할 수 있다는 점을 들고 있다. 그러나 선거운동을 함으로써 교육적인 부작용이 초래될 우려가 있다고 하여도 그것은 선거운동을 하는 학생에게 맡겨진 선택의 문제일 뿐이고, 선거운동을 한다고 하여 반드시 교육적인 부작용이 초래된다고 볼 수도 없다. 오히려 선거운동은 민주시민으로서 갖추어야 할 정치적 소양과 정치적 의사 형성을 위한 훌륭한 정치교육의 장으로서 기능하기도 한다. 또한 정확하고 충분한 정보에 기초하지 않은 선거운동으로 인하여 발생하게 되는 선거의 공정성에의 우려는 선거운동의 속성상 19세 미만의 사람에게만 발생하는 고유한 문제가 아니고, 19세 이상의 사람에게도 동일하게 발생할
수 있는 문제이다.
이러한 여러 가지 사정을 종합하면, 우리 입법자가 표현의 자유와 선거권 보장에 가장 적합한 형태로 선거운동의 자유가 인정되는 연령을 확정하였다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 선거운동 제한조항은 선거운동의 자유에 대한 피해의 최소성을 벗어난 과도한 제한이다.
(다) 법익 균형성
18세 이상 19세 미만인 사람들의 선거운동의 자유를 제한함에 따라 그에 해당하는 국민의 정치적 표현의 자유 및 참정권을 심각하게 훼손하는 반면, 18세 이상 19세 미만인 사람들의 정치적 판단능력이 인정됨에도 불구하고 그에 해당하는 사람들의 선거운동을 제한한다면 선거운동에 있어서 연령 제한을 통하여 달성하고자 했던 선거의 공정성이 얼마나 확보될 것인지 의문이다. 따라서 이 사건 선거운동 제한조항은 기본권 제한의 법익 균형성도 충족하지 못한다.
(3) 소결
이 사건 선거운동 제한 조항은 18세 이상 19세 미만인 사람들의 선거운동의 자유를 침해한다.
8. 정당원 등 자격 조항에 대한 재판관 김이수, 재판관 이진성의 반대의견
가. 정당가입과 정당활동의 자유
정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管)의 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합하고, 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성함으로써, 오늘날 대중민주주의에 있어서 국민의 정치의사형성의 담당자이며 매개자이자 민주주의에 있어서 필수불가결
한 요소이다. 따라서 헌법은 정당을 일반결사에 비하여 특별히 보호하고 있고, 정당의 헌법적 과제와 기능을 고려할 때 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건이라고 할 수 있다. 주권자인 모든 국민은 일반 결사의 자유와 마찬가지로 정당을 결성하고 가입하거나 그렇게 하지 아니할 자유를 가지며, 당원으로서의 계속 잔류와 탈당의 자유가 보장된다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 참조). 이와 같이 헌법이 정당을 보호하는 취지 및 정당의 헌법적 과제와 기능을 고려할 때, 정당의 발기인 및 당원의 자격을 제한함에 있어서도 원칙적으로 정당이 헌법상 부여받은 기능을 이행하기 위하여 필요하다고 판단되는 최소한의 조건에 대한 규율에 그쳐야 한다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조).
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성
정당의 헌법상 기능 및 국가와 체제의 보호, 선거의 기능 정상화, 대의민주주의의 실현, 정치질서의 유지 등을 위하여 필요한 경우에는 정당의 설립과 활동의 자유를 제한할 수 있는바, 정당원 등 자격 조항의 입법목적은 정당의 헌법상 기능과 지위에 비추어 정당의 일원으로서 요구되는 정치적인 판단능력이 부족하다고 인정되는 사람의 정당의 자유를 제한함으로써 정당의 헌법상 기능 등을 유지하기 위한 것이므로 이러한 입법목적은 정당하고, 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 국회의원 선거권이 인정되는 사람만 정당의 발기인 및 정당원이 될 수 있다고 규정한 것은 적절한 수단에 해당한다.
(2) 피해의 최소성
정당이 다른 결사체에 비하여 특별한 보호를 받는다고 하더라도 정당의 법적 성격
및 지위는 헌법상 기능과 구별되어야 하는데, 정당은 기본적으로 자율적인 사회영역에서 자발적으로 결성된 결사로서, 그 법적 성격은 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직’(정당법 제2조)을 의미한다. 따라서 정당의 설립이나 가입에 관한 사항, 특히 정당의 구성원의 자격에 있어서는 사적 결사체인 정당이 스스로 결정해야만 하는 영역이므로 국가는 원칙적으로 관여하지 않는 것이 바람직하다. 다만, 정당의 헌법상 기능 및 국가와 체제의 보호, 선거의 기능 정상화, 대의민주주의의 실현, 정치질서의 유지 등을 위하여 필요한 경우에만 엄격한 기준하에서 정당의 설립과 활동의 자유를 제한할 수 있다.
정당원 등 자격 조항은 국회의원 선거권이 있는 사람은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하고 있어, 그 결과 국회의원 선거권이 없는 19세 미만인 사람들은 정당 발기인 및 당원이 될 수 없도록 제한하고 있다. 그 취지는 국회의원 선거권이 없는 19세 미만인 사람은 정당의 헌법상 기능과 지위에 비추어 정당의 일원으로서 요구되는 정치적 판단능력을 갖추지 못하였다는 것으로, 입법자는 정당 구성원에게 요구되는 정치적 판단능력을 선거권 행사에 요구되는 정치적 판단능력과 동일한 것으로 보고 있는 것이다.
그러나 정당은 국가기관이 아니고 정당의 구성원 또한 공무원이 아니므로 사적 결사체로서의 정당 구성원에게 요구되는 정치적 판단능력을 국정 참여수단으로서의 선거권 행사에 있어서 요구되는 정치적 판단능력과 동일하게 보는 것은 정당구성원에게 과도한 능력을 요구하는 것이어서 허용될 수 없다.
정당이 국가의사형성에 결정적 영향을 미치는 등 개개인의 정치적 의사를 집약하여 정리하고 구체적인 진로와 방향을 제시하며 국정을 책임지는 공권력으로까지 매
개하는 중요한 공적 기능을 수행한다고 하더라도, 정당은 사적 결사체로서 국가기관 그 자체는 아니고, 정당의 의사가 바로 국가의 의사로 귀결되지는 않기 때문에 정당의 구성원에게 요구되는 정치적 판단능력은 선거권 행사를 위하여 필요한 정치적 판단능력보다는 낮은 정도라도 정당의 활동에 아무런 지장이 없다.
또한 정당은 민주시민으로서 갖추어야 할 정치적 소양과 올바른 정치적 의사형성을 교육하는 정치교육의 장으로서도 기능을 하고 있는데, 정당의 이러한 기능에 비추어 볼 때, 선거권 행사연령에 이르지 않았다고 하더라도 어느 정도의 정치적 판단능력을 갖추고, 민주시민으로서의 정체성을 확립해 가는 단계에 있는 사람들도 정당의 구성원으로서 이러한 교육에 참여할 수 있어야 하고, 그래야만 민주시민의 교육의 장으로서의 정당의 기능 또한 실질적으로 활성화될 수 있을 것이다.
다른 국가들의 입법례를 살펴보아도 연령에 따른 당원의 자격 제한을 법률로 규정한 사례는 거의 보이지 않고, 해당 정당의 당헌 등에서 규정하는 예가 대부분이며 아예 당헌 등에서도 연령에 따른 자격 제한을 두지 않은 경우도 많다. 이는 기본적으로 정당의 당원 자격에 관한 사항은 사적 결사체로서 정당이 결정할 자율적인 사항에 해당하는 것이고, 어느 정도의 연령을 기준으로 당원의 자격을 제한할 것인지는 그 당의 정강이나 기본 정책에 따라 정당마다 다르게 판단해야 한다는 것으로 보인다.
물론 정당 구성원의 자격 제한을 어떻게 설정할 것인가는 입법자가 국가마다 다른 정치적 상황, 정치문화의 성숙도 등을 고려하여 정할 수 있는 문제이기는 하나, 정당의 구성원의 자격을 선거권의 행사 여부와 동일하게 설정하는 것은 정당의 자율적 성격, 정치 교육의 장으로서의 기능을 도외시하고, 우리 청소년들의 고양된 정치의식 수준 등을 고려하지 않은 것이다.
한편, 법정의견에서는 기본권을 침해하지 않는 이유의 한 논거로, 정당원 등 자격 조항은 국회의원 선거권이 인정되지 않는 사람이 일반 국민을 상대로 행하는 정당의 정치적 의사 형성 과정에 참여하는 것조차 제한하는 것은 아니고, 정당 외에 일반적인 결사체를 설립하거나 그러한 결사체에 가입하는 것을 제한하는 것도 아니라는 점을 들고 있다. 그러나 국회의원 선거권이 인정되지 않는 19세 미만인 사람이 정치적 의사 형성에 참여하고자 정당 외의 결사체를 설립하거나 그러한 결사체에 가입하는 것 역시 관련 법규의 요건을 충족시켜야 하기 때문에, 정당을 설립하거나 정당에 가입하는 것보다 더 쉽다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 오히려 정당 외의 결사체의 설립이 정당가입보다 훨씬 어려운 일임은 자명하다. 그리고 일반적 결사체를 설립할 정도의 의사능력이 인정된다면 정당을 설립하거나 정당에 가입할 의사능력 또한 인정된다고 보아야 한다. 또한 학생들이 중등교육 기간 동안 학교에서 가치중립적 교육을 받아야 할 필요성이 인정된다고 하여, 학생들이 가치지향적 활동을 하는 것도 금지해야 하는지는 의문이고, 정당이 민주시민을 위한 교육의 장으로서도 기능한다는 점에 비추어 보면 학생들이 사적 결사체인 정당의 일원으로 활동하는 것이 가치관 형성에 좋지 않은 영향을 미친다는 것은 더욱 수긍할 수 없다.
만약 국회의원 선거권이 인정되지 않는 19세 미만의 국민이 정당을 창당하거나 정당의 구성원이 됨에 따라 정당의 공적 기능, 즉 국가기관의 의사결정에 영향을 미치는 기능이 제대로 수행되지 못할 위험이 있다면, 정당의 당원으로서의 자격은 인정하되, 정당의 발기인이 되거나, 주요 당직자에 임명되는 등 국민의 의사형성에 직접적인 영향을 미치거나 국가작용에 영향력을 미치는 형태의 자유만을 제한하는 방법으로도 그러한 위험을 차단할 수 있다. 그런데도 정당원 등 자격 조항은 선거권 행사
가 인정되지 않는 사람에 대하여 정당에 가입하는 기본적인 단계부터 시작하여 정당원으로서의 모든 활동을 제한하고 있다.
이와 같이 정당은 사적 결사체로서 정당의 구성원에게 요구되는 정치적 판단능력은 국정참여수단인 선거권 행사에서 요구되는 정치적 판단능력보다 낮음에도 불구하고 또한 정당의 헌법상 기능을 보호하고자 한다고 해도 19세 미만인 사람의 정당 설립의 자유는 제한하되 가입의 자유는 허용하거나, 국민의 의사형성 및 국가작용에 영향력을 미치는 형태의 정당 활동의 자유만 제한하는 방법으로 목적을 달성할 수 있음에도, 19세 미만인 사람에 대하여 정당원으로서의 모든 활동을 제한하는 것은 피해의 최소성 원칙에 반한다. 다만, 19세 미만인 사람들 중 어느 연령 이상에 대하여 가입의 자유를 인정하고, 어느 연령 이상에 대하여 발기인이 되는 것을 허용할지에 대하여는 입법자가 여러 사정을 종합하여 결정할 입법재량이 인정되므로 그 구체적인 연령에 대하여는 이 사건 의견에서 언급하지 않기로 한다.
(3) 법익 균형성
19세 미만인 사람들은 정당원 등 자격 조항에 따라 정당원으로서의 모든 활동이 원칙적으로 제한되는 반면, 19세 미만인 사람들의 정당 설립 및 가입을 제한한다고 하여 정당의 헌법상 기능을 보호하고자 하는 정당원 등 자격 조항의 입법목적이 얼마나 달성될 수 있는지 의문이다. 따라서 정당원 등 자격 조항은 기본권 제한의 법익 균형성도 충족하지 못한다.
다. 소결
정당원 등 자격 조항은 19세 미만인 사람들의 정당의 자유를 침해한다.
9. 정당원 등 자격 조항에 대한 재판관 박한철의 반대의견
나는 정당원 등 자격 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 기본권을 침해한다고 생각하나, 정당이 수행하는 중요한 공적 기능에 비추어 볼 때 정당을 단순한 사적 결사체로 볼 수는 없고, 정당의 구성원의 자격은 정당이 스스로 결정하도록 맡겨 둘 사항이 아니라고 생각하므로, 아래와 같이 그 의견을 밝힌다.
가. 정당가입과 정당활동의 자유
정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管)의 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합하고, 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성함으로써, 오늘날 대중민주주의에 있어서 국민의 정치의사형성의 담당자이며 매개자이자 민주주의에 있어서 필수불가결한 요소이다. 따라서 헌법은 정당을 일반결사에 비하여 특별히 보호하고 있고, 정당의 헌법적 과제와 기능을 고려할 때 정당의 자유로운 설립과 활동은 민주주의 실현의 전제조건이라고 할 수 있다. 주권자인 모든 국민은 일반 결사의 자유와 마찬가지로 정당을 결성하고 가입하거나 그렇게 하지 아니할 자유를 가지며, 당원으로서의 계속 잔류와 탈당의 자유가 보장된다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710 참조). 이와 같이 헌법이 정당을 보호하는 취지 및 정당의 헌법적 과제와 기능을 고려할 때, 정당의 발기인 및 당원의 자격을 제한함에 있어서도 원칙적으로 정당이 헌법상 부여받은 기능을 이행하기 위하여 필요하다고 판단되는 최소한의 조건에 대한 규율에 그쳐야 한다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조).
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성
정당의 헌법상 기능 및 국가와 체제의 보호, 선거의 기능 정상화, 대의민주주의의
(2) 피해의 최소성
정당원 등 자격 조항은 국회의원 선거권이 있는 사람은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하고 있어, 그 결과 국회의원 선거권이 없는 19세 미만인 사람들은 정당 발기인 및 당원이 될 수 없도록 제한하고 있다. 이는 입법자가 19세 미만인 사람은 정당의 헌법상 기능과 지위에 비추어 정당의 일원으로서 요구되는 정치적 판단능력을 갖추지 못하였다고 판단한 것이다.
그런데 2012헌마174 결정 및 지방의회의원 등 선거권 조항, 선거운동 제한 조항에 대한 판단에서 밝힌 바와 같이, 선거권 행사 연령 및 선거운동이 인정되는 연령이 19세로 조정된 때부터 지금까지 우리 사회는 엄청난 변화를 겪었다.
육체적 수준에 도달하였음을 인정하고 있으며, 18세를 기준으로 선거권 연령을 정하고 있는 다른 많은 국가들을 살펴보아도 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 국가의 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수 없다.
현재 우리 사회는 언론의 자유가 실질적으로 보장되고 있고, 정보통신기술의 발달로 인하여 의사소통의 장소적·시간적 한계가 거의 사라지고 있으며, 정치과정의 실질적 민주화 및 인터넷을 통한 정보와 사상의 세계적 교류 등으로 인하여 우리 청소년들은 특정사안에 대하여 자신의 의견을 형성하고 이를 표현하는 교육을 받아 왔다. 정규 학교교육과정에서도 정치적·사회적 쟁점에 대하여 독자적인 의견을 형성하고 그러한 의견을 다른 사람들과 소통할 수 있는 것을 주요한 목표로 삼고 있다. 이러한 사회 환경 및 교육 환경으로 말미암아 우리 청소년들은 정치적·사회적 쟁점에 대한 판단능력이 크게 신장하게 되었다. 특히 고등교육과정으로의 진입이나 취업을 앞둔, 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 정당에 가입하여 자신들의 정치적 의사를 표현하고 정치적 의사를 모을 정도의 정치적 판단 능력을 갖추었다고 보아야 한다.
다른 국가들의 입법례를 살펴보아도 연령에 따른 당원의 자격 제한을 법률로 규정한 사례는 거의 보이지 않고, 해당 정당의 당헌 등에서 규정하는 예가 대부분이며 아예 당헌 등에서도 연령에 따른 자격 제한을 두지 않은 경우도 많다. 다른 국가들과 현재 우리나라의 교육·경제·문화수준을 비교해 보더라도, 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 나라의 같은 연령에 비하여 정당활동을 할 수 있는 정치적 판단능력이 미흡하다고는
볼 수 없다.
만약 국회의원 선거권이 인정되지 않는 18세 이상 19세 미만의 국민이 정당을 창당하거나 정당의 구성원이 됨에 따라 정당의 공적 기능, 즉 국가기관의 의사결정에 영향을 미치는 기능이 제대로 수행되지 못할 위험이 있다면, 정당의 당원으로서의 자격은 인정하되, 정당의 발기인이 되거나, 주요 당직자에 임명되는 등 국민의 의사형성에 직접적인 영향을 미치거나 국가작용에 영향력을 미치는 형태의 자유만을 제한하는 방법으로도 그러한 위험을 차단할 수 있다. 그런데도 정당원 등 자격 조항은 선거권 행사가 인정되지 않는 18세 이상 19세 미만 국민에 대하여 정당에 가입하는 기본적인 단계부터 시작하여 정당원으로서의 모든 활동을 제한하고 있다.
따라서 정당원 등 자격 조항은 피해의 최소성 원칙에 반한다.
(3) 법익 균형성
18세 이상 19세 미만인 사람들은 정당원 등 자격 조항에 따라 정당원으로서의 모든 활동이 제한되는 반면, 18세 이상 19세 미만인 사람들의 정치적 판단능력은 인정되므로, 이들의 정당 설립 및 가입을 제한한다고 하여 정당의 헌법상 기능을 보호한다는 정당원 등 자격 조항의 입법목적이 얼마나 달성될 수 있는지 의문이다. 따라서 정당원 등 자격 조항은 기본권 제한의 법익 균형성도 충족하지 못한다.
다. 소결
정당원 등 자격 조항은 18세 이상 19세 미만인 사람들의 정당의 자유를 침해한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
별지
청구인 명단
1. 박○형
미성년자이므로법정대리인친권자부박○식,모이○녀
2. 정○재
미성년자이므로법정대리인친권자부정○길,모남궁○○
3. 정○환
미성년자이므로법정대리인친권자부정○욱,모김○정
4. 정○훈
미성년자이므로법정대리인친권자부정○철,모정○진