고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률 제2조 제4호 등 위헌소원

- 부모가 고엽제후유증환자인지 여부에 따라 척추이분증을 얻은 고엽제2세를 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부 -

(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바228 , 판례집 26-1하, 16)

박 대 규*1)

【판시사항】

부모가 고엽제후유증환자인지 여부에 따라 척추이분증을 얻은 고엽제 2세를 달리 취급하는 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것, 이하 ‘고엽제법’이라 한다) 제2조 제4호 중 ‘제5조 제3항 제1호’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

【심판대상】

청구인은 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제2조 제4호와 고엽제후유증 2세환자의 질병범위를 규정하고 있는 같은 법 제5조 제3항 모두를 심판대상으로 청구하고 있다. 그러나 고엽제후유증 2세환자로 인정되는 질병 범위에 대하여는 전혀 다투지 않으므로 같은 법 제5조 제3항은 심판대상에서 제외하며, 청구인은 척추이분증 환자이므로 이 사건 심판대상을 같은 법 제2조 제4호 중 ‘제5조 제3항 제1호’ 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것, 이하 ‘고엽제법’이라 한다) 제2조 제4호 중 제5조 제3항 제1호 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)

이 헌법에 위반되는지 여부이다.

고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

4. “고엽제후유증 2세환자”란 제4조와 제7조에 따라 고엽제후유증환자로 결정·등록된 자 및 제8조에 따라 이미 사망한 고엽제후유증환자로 인정된 자의 자녀(월남전에 참전한 날 이후 또는 1967년 10월 9일부터 1970년 7월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 복무한 날이나 고엽제살포업무에 참가한 날 이후에 잉태되어 출생한 자녀를 말한다) 중 제5조 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병을 얻은 자를 말한다.

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

청구인의 아버지인 손○오는 월남전에 참전한 후 지루성피부염을 얻어 고엽제후유의증환자로 등록되었고, 척추이분증에 걸린 청구인은 인천보훈지청장에게 고엽제후유증 2세환자 등록신청을 하였다. 그러나 인천보훈지청장은 2009. 8. 7. “고엽제후유증 2세환자는 고엽제후유증환자의 자녀만 그 대상이 될 수 있는데 위 손○오는 고엽제후유증환자가 아닌 고엽제후유의증환자일 뿐이어서, 그 아들인 청구인은 고엽제후유증 2세환자의 대상자가 될 수 없다”는 이유로 청구인의 신청을 기각하였다.

그러자 청구인은 인천지방법원에 고엽제후유증 2세환자 등록신청 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(2009구단2228), 그 소송 계속 중 ‘고엽제후유의증 환자지원 등에 관한 법률’ 제2조 제4호, 제5조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2011. 8. 23. 위 신청이 기각되자(2010아42), 2011. 9. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유

가. 청구인의 주장 요지

이 사건 법률조항에서 고엽제후유증환자의 자녀가 척추이분증을 얻은

경우에만 지원을 하고, 고엽제후유의증환자의 자녀가 척추이분증을 얻은 경우에는 전혀 지원을 하지 않는 것은 자의적인 차별로 평등원칙에 위반되며, 고엽제후유의증환자의 자녀로서 척추이분증을 얻은 자의 행복추구권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 요지

(1) 고엽제 관련 법률의 변천과정과 고엽제후유증 및 고엽제후유의증의 규정 배경 등에 비추어 볼 때, 고엽제후유의증의 인정 여부나 나아가 고엽제후유의증 2세환자 등에 대한 지원 여부는 제도의 단계적인 개선에 해당한다고 보아야 하고 따라서 이에 관하여는 입법자의 형성의 자유가 인정된다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 고엽제후유증 2세환자에 대해서만 규정을 두고 고엽제후유의증 2세환자2)등에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않다고 하여 이것만을 놓고 입법자에게 허용된 형성의 자유의 범위를 일탈한 것으로 볼 수는 없다.

그리고 고엽제후유증 질병 대부분은 기존의 다양한 역학조사결과 등에 비추어 고엽제와의 연관성이 인정됨에 비하여 고엽제후유의증 질병의 경우에는 고엽제와의 원인적 연관성을 인정할 수 있는 신뢰할만한 역학조사결과가 충분하지 않음에도 사회정책적 및 보훈정책적 차원에서 인정한 것에 불과하므로, 고엽제 관련 법률에 규정된 고엽제후유증과 고엽제후유의증을 본질적으로 같은 것으로 취급할 수 없다.

(2)현재 국가는 생활능력이 없는 장애인 등의 인간다운 생활을 보장하기위하여 국민기초생활보장법, 장애인복지법, 장애인연금법 등 다수의 법령을 제정ㆍ시행하는 등의 방법으로 그들의 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보장하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 고엽제후유

증 2세환자에 관하여만 규정을 두고 고엽제후유의증 2세환자 등에 관한 규정을 두고 있지 않다고 하여 그러한 사정만으로 국가가 실현해야 할 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 볼 수 없다.

(3) 이 사건 법률조항이 입법자에게 허용된 형성의 자유의 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없는 이상, 이 사건 법률조항에서 고엽제후유증 2세환자에 관한 규정만을 두고 고엽제후유의증 2세환자 등에 관한 규정을 두고 있지 않다고 하여 이 사건 법률조항이 최소한의 기본적 보상이나 사회보장을 하지 않아 관련자들의 인간으로서의 인격이나 본질적 가치를 훼손할 정도에 이른다고 할 수 없다.

(4) 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는 것인데, 이 사건 법률조항은 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로 이 사건 법률조항이 행복추구권을 침해한다고도 할 수 없다.

【결정요지】

고엽제법 제정 당시 고엽제 2세에 대하여는 아무런 지원을 하지 아니하던 것을, 고엽제후유증환자의 자녀 중 척추이분증을 얻은 자에게 지원을 실시하도록 개선하고, 다시 그 자녀 중 말초신경병, 하지마비척추병변을 얻은 자에게도 지원을 확대하는 입법의 변천과정에 비추어 볼 때, 고엽제법에서 참전군인 등의 2세들에 대한 지원 제도를 두면서 그 수혜의 범위를 우선적으로 고엽제의 노출과 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자의 2세만을 대상으로 한 것이 현저히 합리성을 결여한다고 할 수 없다. 즉, 고엽제와 질병 간의 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자와 그 자녀에 대한 지원의 필요성이 아직까지 고엽제와 질병 간의 상관관계가 밝혀지지 않은 고엽제후유의증환자와 그 자녀에 대한 지원의 필요성보다 더 크다고 보아 우선적으로 지원하기로 한 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있으므로 이 사

건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관서기석의 헌법불합치 의견

직접 월남전에 참전하거나 기타 업무 등을 수행한 공훈은 없으나 월남전에참전한 사람이 복무 중 고엽제에 노출되었고, 그로 인하여 그 자녀가 특정 질병을가진 것이 밝혀질 경우 그 희생에 대한 지원은 당연히 이루어져야 한다.

고엽제 2세들에 대한 지원 여부가 제도의 단계적 개선 문제라고 하더라도, 고엽제 2세들에 대한 지원의 근거가 ‘희생과 공헌의 정도’ 또는 ‘고엽제 2세환자의 생계곤란의 정도나 보호할 만한 가치나 지원의 필요성’이라고 한다면 1세가 고엽제후유증을 얻었는지 여부로 인하여 그것이 달라진다고 할 수는 없다.

따라서 그 1세가 고엽제후유증을 얻었는지 여부에 따라 1세의 고엽제 노출과 상관관계가 있는 것으로 인정된 질병인 척추이분증을 얻은 2세들에 대한 지원 여부를 차별하는 것은 합리성을 인정하기 어려워 이 사건 법률조항에 의한 차별취급은 평등원칙에 위배된다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

고엽제후유증환자의 자녀로서 척추이분증에 걸린 사람과 고엽제후유의증환자의 자녀로서 척추이분증에 걸린 사람은 모두 업무 수행 중 고엽제에 노출된 참전군인 등의 2세로서 같은 질병에 걸린 사람인데, 이 사건 법률조항에 의하면 전자의 경우만 고엽제후유증 2세환자로서 고엽제법에 따른 지원 대상이 되고 후자는 지원 대상에 포함되지 않음으로써 양자 간에 차별이 발생한다.

따라서 그 부모가 고엽제후유증환자인지 여부에 따라 척추이분증을 얻은고엽제 2세를 달리 취급하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부가 이 사건의 쟁점이다.

이 사건 법률조항에 대하여는 재판관 4인이 합헌의견, 재판관 5인이 헌

법불합치의견으로 비록 헌법불합치의견이 다수이긴 하지만 법률의 위헌선언에 필요한 정족수 6인에 미달하므로 헌법에 위반되지 않는다는 선언을 하게 되었다.

이하에서는, 이 사건 심판대상 조항과 관련하여 고엽제법의 연혁, 내용, 다른 나라의 고엽제2세 지원제도, 우리나라의 고엽제법의 보호범위의 특징 등을 살펴보고, 이 사건 심판대상 조항의 위헌 여부에 관한 헌법재판소의 결정에 대하여 살펴보기로 한다.

2. 고엽제법 개관

가. 고엽제법 입법배경 등

(1) 입법배경

1962년부터 1971년까지 미군은 베트남전에서 군사목적으로 고엽제를3)사용하였다. 그리고 한국군도 미군의 지원을 받아 1968년부터 고엽제를 사용하였는데, 삼림이 우거진 곳에 대량으로 살포할 때는 미공군수송기가 동원되었고 전술기지나 도로 주변 등 소량으로 살포할 때는 미 육군으로부터 헬기를 지원받거나 인력으로 살포하였다.

미국에서는 이미 70년대 중반부터 베트남 전쟁 당시 살포된 고엽제 중다이옥신 성분이 건강에 미치는 영향에 대하여 많은 논란이 제기되기 시작했다. 1979년 고엽제로 인하여 각종 질환이 발생하였다고 주장하는 미국, 호주, 뉴질랜드의 베트남전 참전군인들이 집단으로 다우케미칼 등 7개 고엽제 제조회사를 상대로 미국 연방법원에 손해배상청구소송을 제기하였다.4)

한편 우리나라는 1991년 호주교민을 통하여 고엽제 피해보상 문제가 국내에 알려지기 시작하였고, 1992년에 언론에 고엽제 문제가 보도됨으로써 비로소 고엽제 문제는 사회적 관심을 끌기 시작하였다. 이에 따라 월남참전 재향군인으로 원인모를 질병을 앓아 오던 사람들은 그들의 질병이 고엽제 폭로에 의한 후유증으로 의심하기에 이르렀고, 1992. 9. 26. 독립기념관에서 ‘파월의 날’ 행사를 마치고 돌아가던 파월용사 5,000명 가운데 400여명이 경부고속도로를 막고 정부의 고엽제 피해와 보상대책을 요구하는 농성을 벌임으로써 국민의 이목이 집중되었다.

이에 정부 관련부처에서는 대책회의를 열고 1992. 10. 29. “고엽제후유의증환자진료에 관한 법률”안을 작성, 입법예고하였고, 1993년 2월 국회본회의의 상정 및 의결을 거쳐 1993. 3. 10. 법률로 공포, 같은 해 5. 11.부터 시행하였다.5)

특히 고엽제의 노출에 의해 참전군인 본인의 생식기능 뿐만 아니라 그 2세의 건강에도 영향을 미친다는 미국 국립과학원의 보고가 이어진 후 고엽제2세에 대하여도 지원을 하게 되었다.

(2) 미국의 입법례

미국은 1991년에, 한국은 1993년부터 입법으로 고엽제 관련 환자를 위한 국가보상과 지원정책을 실시하였다. 미국과 한국의 고엽제 관련 피해보상정책의 기조는 고엽제와 해당 질병과의 상관관계이다.

미국 국가보훈부는 1991년에 고엽제관련 법률(Agent Orange ACT of1991)의 제정에 따라 미국 국립과학원에 고엽제와 해당 질병간의 상관관계를규명하기 위한 연구를 의뢰하고, 연구결과를 기초로 고엽제 관련 국가보상정책을 실시하였다. 국립과학원은 격년제로 연구 결과를 발표하고, 국가보훈부는 그 결과를 보상정책에 반영하였다. 미국은 1991. 2. 6. Public Law 102-4, the Agent Orange Act of 1991에 의하여 일정한 질병에 관하여는 그 질병이 고엽제로 인하여 발생한 것으로 보는 간주 규정을 두게 되었으

며 그 후 역학조사를 통하여 고엽제로 인한 질병의 범위가 점점 확대되자 Public Law 103-446, the Veteran's Benefit Improvement Act of 1994에 의하여 고엽제로 인하여 발생한 것으로 보는 질병을 추가하였으며, 그 후 Public Law 104-204, the Agent Orange Act of 1996에 의하여 2세 환자에 대한 보상 등을 규정하고 있다.6)현재 미국에서 고엽제 환자의 국가보상을 인정하는 질병은 16종류이며7), 우리가 인정하는 고엽제후유의증의 질병은 지원을 하지 않는다.

(3) 고엽제법 연혁

(가) 우리 고엽제법은 1993년에 제정되어 1995년에 그 명칭과 함께 전면개정이 있은 후 20여회에 걸친 개정과정을 통해 현행법에 이르렀다. 현재 우리 고엽제법은 고엽제후유증은 18종류를, 고엽제후유의증은 19종을, 고엽제2세 환자(이하에서 베트남전쟁 등 고엽제 노출지역에서 복무한 군인들의 자녀를 ‘고엽제2세’라 한다)로서 고엽제후유증 2세의 질병범위로 3종류를 규정하고 있다. 한국의 고엽제 환자 보상정책은 미국 국립과학원의 연구결과를 참조하여 실시되었다. 다만, 미국과는 달리 한국은 고엽제와의 상관관계가 확인은 되지 않았으나 고엽제와의 개연성이 있다고 주장되는 질병을 고엽제후유의증으로 분류하고 국가가 지원을 하고 있다.8)

(나) 고엽제2세 관련

1993. 3. 10. 법률 제4547호 고엽제법 제정 당시에는 고엽제후유증 2세

환자가 지원 대상에 포함되지 않았다. 1997. 12. 24. 법률 제5479호 개정 시 비로소 ‘고엽제후유증 2세’가 지원대상으로 추가되었는데 질병을 ‘척추이분증’에 한하여 인정하였고, 2000. 2. 3. 법률 제6264호 개정 시에 고엽제2세환자 질병에 ‘말초신경병’, ‘하지마비척추병변’을 추가하였다. 고엽제2세 환자질병으로 추가한 위 2개의 질병에 대하여는 그 근거가 명확하지 않으며, ‘말초신경병’의 경우에는 제정 당시 고엽제후유증환자의 대다수가 분포된 말초신경병을 정책적으로 고려한 것으로 보인다. 이와 같이 2세 질병에 ‘말초신경병’과 ‘하지마비척추변병’이 추가된 것은 의원발의 법안의 입법과정에서 정책적 고려에 의한 것으로 명확한 기준에 의한 신뢰성 있는 근거자료의 제시가 어려우며 결국 이러한 입법과정이 고엽제 환자 사이에서도 상대적 박탈감이나 위화감을 조성하여 고엽제법을 불신하는 큰 이유가 된다는 주장도 제기된다.9)

또한 우리 고엽제법상의 고엽제2세에 대한 지원요건으로서 1세가 고엽제후유증환자이어야 한다는 것이 미국이나 호주와는 다른 점이다.

(4) 고엽제법 내용

(가) 대상자 요건

1) 본인

월남전참전의 경우는 1964년 7월 18일부터 1973년 3월 23일 사이에 월남전에 참전하여 고엽제 살포지역에서 군인이나 군무원으로서 복무하고 전역·퇴직한 자와 정부의 승인을 얻어 전투나 군의 작전에 종군한 기자로서 고엽제법 제5조 제1항(고엽제후유증), 제2항(고엽제후유의증)에 해당하는 질병이 있는 자이고(고엽제법 제2조 제1호 가호), 국내전방복무의 경우는 1967년 10월 9일부터 1970년 7월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 군인이나 군무원으로서 복무하거나 고엽제 살포업무에 참가하고 전역·퇴직한 자로서 고엽제법 제5조 제1항(고엽제후유증), 제2항(고엽제후유의증)에 해당하는 질병이 있는 자이다.

2) 고엽제후유증 2세환자

고엽제법 제4조와 제7조에 따라 고엽제후유증환자로 결정·등록된 자 및 제8조에 따라 이미 사망한 고엽제후유증환자로 인정된 자의 자녀로서 월남전에 참전한 이후 또는 1967년 10월 9일부터 1970년 7월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 복무하거나 고엽제 살포업무에 참가한 날 이후에 임신되어 출생한 자녀 중 제5조 제3항에 해당하는 질병이 있는 자이다.

고엽제법에 의하여 보호를 받는 대상으로 고엽제의 노출과 상관관계가 증명되지 않은 질병을 지닌 고엽제후유의증환자는 포함되지만, 고엽제2세 환자 중 ‘고엽제에 노출된 참전군인의 자녀로서 1세의 고엽제노출과 2세의 질병 사이에 상관성을 인정할 수 있지만 1세가 고엽제후유증환자가 아닌 경우’는 그 대상이 아니다. 즉 고엽제법은 고엽제에 노출된 참전군인 1세에 대하여는 상관관계가 증명되지 않은 범위까지 보호를 하고 있지만 그 2세에 대하여는 상관관계가 인정될 수 있는 범위의 일부를 제외하고 있다고 말할 수 있다.

(나) 대상 질병

현행법상 고엽제후유증으로는 비호지킨임파선암(非호지킨淋巴腺癌) 포함18종이 있고10), 고엽제후유의증으로는 일광과민성피부염 포함 19종이 있다.11)

고엽제후유증 2세환자는 척추이분증(脊椎二分症)(다만, 은폐성 척추이분증은 제외), 말초신경병(末梢神經病), 하지마비척추병변(下肢痲痺脊椎병변)

의 3종의 질병을 규정하고 있다.

대상 질병의 특징으로는 이미 서술한 바와 같이 척추이분증은 1세의 고엽제노출과의 상관관계가 인정되는 연구결과가 있지만 말초신경병, 하지마비척추병변은 입법과정에서 정책적 고려에 의한 것으로 1세의 고엽제노출과의 상관관계가 인정되는 근거자료의 제시가 어렵다는데 있다.

(다) 지원내용

고엽제후유증환자는 국가유공자인 상이군경(1-7급)으로 등록하여 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다)에 의한보상 및 지원이 이루어지고 있다(보상금·의료·교육·취업지원 및 대부실시).

고엽제후유의증환자는 장애등급구분(고도·중등도·경도의 3등급)에 따른 지원이 이루어지고 있다(수당 및 의료· 교육· 취업지원).

고엽제후유증 2세환자도 마찬가지로 장애등급구분(고도·중등도·경도의 3등급)에 따른 지원이 이루어지고 있다(수당 및 의료). 주목할 것은 고엽제후유의증환자와 고엽제후유증 2세환자의 수당액수에서 고엽제후유증 2세환자의 수당 금액이 고엽제후유의증환자의 그것에 비하여 훨씬 많다는 것이다.

등급기준에 미달되는 경우는 보훈병원 또는 위탁진료병원에서 해당질병(합병증 포함)에 대한 국비진료가 이루어진다.

【지원내용】

【장애등급별 수당(월 지급액)】

(단위: 천원)

(5)고엽제후유증환자, 고엽제후유의증환자, 고엽제후유증 2세환자의 차이

고엽제후유증과 고엽제후유의증은 고엽제와 질병 사이의 상관관계의 인정여부에 따른 구분으로서, 후유증은 그 상관관계가 인정되는 반면, 고엽제후유의증은 월남전 참전 중 고엽제로 인하여 질병에 걸린 것으로 의심되지만 의학적으로 증명되지 아니한 것이다. 한편 고엽제후유증 2세는 고엽제의 노출과 이로 인한 해당 질병 사이의 상관관계가 인정되는 사람이다.

고엽제의 노출과 그 발생된 질병간의 상관관계 측면에서는 고엽제후유증 2세환자는 고엽제후유증환자와 유사하다.

[2011. 12. 말 기준(보훈대상별 현황)12)]

나. 다른 나라의 고엽제2세 지원제도

(1) 미국14)

한국이나 베트남에서 고엽제 노출지역 등에서 복무한 군인들의 생물학적자녀들이 척추이분증이나 그 외에 선천성 결손증을 가지고 있을 때 보훈당국의 지원(Departments of Veterans Affairs benefits) 적용대상이 된다.

미국 국립과학원 산하 의학원(The Institute of Medicine of the National Academy of Sciences)은 ‘고엽제와 참전군인에 관한 보고서(Update 1996 Summary and Research Highlights)’에서 베트남 참전 군인들의 2세들에게 나타나는 척추이분증과 참전군인들의 베트남에서 사용된 고엽제에의 노출과는 제한적인 증거(limited/suggestive evidence)가 있다고 하였다. 또한 2000년 미국 보훈청에서는 ‘베트남에서의 모(母)의 군복무와 그 2세가 선천적 결함을 가질 위험성은 중대하게 연관되어 있다는 것을 발견하였다’는 연구결과를 공표하였다.

이러한 발견 결과로서, 현재 보훈당국(VA)은 남녀 베트남 참전 군인들의 2세로서 척추이분증을 지닌 자들과 여성 참전 군인들의 2세로서 선천적 질병을 가진 자들에게 지원 프로그램을 제공한다.

① 베트남과 한국에서 종사한 군인들의 2세로서 척추이분증 환자

적용요건으로 대상 질병은 척추이분증이고(은폐성 척추이분증은 제외한다), 베트남 전쟁기간동안 한국 비무장지대나 베트남에서 종사한 군인의 생물학적 2세이어야 한다.

베트남에서는 1962. 1. 9.부터 1975. 5. 7.까지, 한국에서는 비무장지대나 그 근처에서 1967. 9. 1.과 1971. 8. 31. 사이에 고엽제에 노출되었어야 한다. 한국 비무장지대나 그 근처에서 1968. 4. 1.과 1971. 8. 31.사이 부대원으로 근무하였다면 고엽제에 노출되었던 것으로 간주된다.

2세는 참전군인이 베트남에 최초로 들어간 이후나 한국비무장지대에서 열거한 기간 동안 복무한 이후에 임신되었어야 한다.

② 베트남 복무 군인 여성의 2세로서 척추이분증 이외의 다른 선천적 결손을 지닌 자

선천적 결손은 영구적으로 신체나 정신에 장애가 있어야 하며, 선천적 결함이 집안 내력에 따라 발생하는 것, 출산과정에서의 충격, 잘 알려진 원인으로 신생아 상태에서의 질환으로 인한 것은 포함되지 않는다. 특정한 선천적 결손(certain birth defects)15)을 가진 2세로서 베트남에서 복무한

여성 군인의 생물학적 2세는 생물학적 모가 1961. 2. 28.을 시기로 하고, 1975. 5. 7.을 종기로 한 기간 동안 베트남에서 복무하였다면 적용된다. 그 2세는 열거한 복무 기간 동안 최초로 베트남에서 입국한 이후 임신을 하였어야 한다.

선천적 질병을 가진 2세에 대하여는 그 장애정도(degree of disability)에근거한 매월 지급하는 수당을 포함하여 보훈당국의 다양한 지원이 적용된다.

(2) 호주16)

호주에서는 베트남참전군인 2세로서 특정한 질병을 지닌 자들에 대하여 그들의 의학적 치료 비용과 의학적 치료를 제공하는 ‘베트남참전군인 2세 지원프로그램(Vietnam Veterans’ Children Support Program으로 ‘VVCSP’라고 한다.)’을 운영하고 있다.

베트남 참전군인으로부터 태어난 2세로서 베트남에서의 최초 복무 개시 이후에 임신이 되었어야 하고, 의학적으로 척추이분증(은폐성은 제외), 구순구개열(cleft lip), 구개파열(cleft palate), 부신암(adrenal gland cancer), 급성 골수성 백혈병(acute myeloid leukaemia)의 질병을 지니고 있어야 한다. 이 프로그램의 지원에 대하여는 나이에 대한 제한은 없다.

지원을 받으려는 2세는 위 5개의 해당 질병에 걸렸다는 것을 증명하는의사의 확인이 있어야 하고, 1세인 참전군인들의 베트남에서의 복무한 날짜와 그 군번, 보훈당국(Department of Veterans’ Affairs(DVA)) 파일 번호 등의상세항목을 제출하여야 하며, 2세의 출생증명서 사본을 제출하여야 한다.

(3) 결어

이상에서 살펴본 바와 같이 미국, 호주의 경우 고엽제2세는 1세들이 베트남 전쟁 기간 동안 복무하였다는 사실(복무 중 고엽제에 노출되었다는 사실), 2세들에 대하여는 1세의 고엽제노출과 상관관계에 있다고 인정된 질병에 걸렸다는 사실만 인정되면 2세들에 대하여 베트남참전군인 2세로서

그 지원을 받고 있다.

다. 고엽제후유증 2세환자에 대한 지원과 입법재량

(1) 고엽제후유증 2세환자 지원제도는 그 2세가 직접 군복무 등에 종사하지는 않았으나, 그 1세가 베트남전쟁에 참전하거나 비무장지대 남방한계선의 인접지역에서 복무하는 중 고엽제에 노출된 결과로 인하여 그 2세에게 고엽제로 인한 질병이 나타난 경우 그 2세를 지원하기 위한 것이다. 이와 같은 고엽제법상의 지원도 그 2세의 희생에 대한 국가보훈정책의 일환으로서 광의의 국가유공자보상제도로 볼 수 있다.17)따라서 국가유공자법상의 보상수급권의 법적 성질 등에 관련한 헌법재판소의 선례들은 고엽제후유증 2세환자에 대한 지원의 법적 성질에 대하여도 그대로 원용할 수 있을 것이다.18)

헌법 제32조 제6항은 국가유공자 등에게 우선적으로 근로의 기회를 제공할 국가의 의무만을 명시하고 있으나, 이는 헌법이 국가유공자 등이 조국광복과 국가민족에 기여한 공로에 대한 보훈의 한 방법을 예시한 것뿐이며, 동 규정과 헌법전문에 담긴 헌법정신에 따르면 국가는 “사회적 특수계급”을 창설하지 않는 범위 내에서(헌법 제11조 제2항) 국가유공자 등을 예우할 포괄적일 의무를 지고 있다고 해석된다. 국가유공자법이 정하고 있는 보상금수급권의 법적 성질과 관련하여, 이는 수급자측의 금전적인 기여가 전제되어 있지 아니하나, 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대

한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠면서, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위해서 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로, 사회보장적성질도 겸한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 19-21; 헌재 2000.6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 641 참조)는 것이 우리 재판소의 확립된 입장이다.

(2) 국가유공자법상 국가유공자 및 그 유족에 대한 보훈 및 보상과 관련된 국가의 의무를 이행함에 있어서는 가능하다면 그들의 공훈과 희생에 상응한 예우를 충분히 하는 것이 바람직할 것이지만, 국가재정능력에 한계가 있으므로 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다고 할 것이고, 따라서 국가보훈 내지 국가보상적인 수급권도 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성된다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 19-20; 헌재 1998. 2. 27. 97헌가10 등, 판례집 10-1, 15; 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 639-641; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 , 판례집 14-2, 890, 901 각 참조).

(3)고엽제법은 제정 당시부터 미국 국립과학원의 연구결과에 따른 미국의입법례를 참고한 것이나 고엽제2세 환자의 질병에 말초신경병과 하지마비척추병면을 포함하는 것 등은 미국보다 폭넓은 혜택이라고 할 수 있다.19)그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 미국 국립과학원 산하 의학원(The Institute of Medicine of the National Academy of Sciences)의 ‘고엽제와 참전군인에 관한 보고서(Update 1996 Summary and Research Highlights)’는 1세의 고엽제의 노출과 2세의 척추이분증 발병과의 상관관계를 보고한 것으로 1세가 고엽제노출로 인한 질병에 걸렸는지 여부는 문제가 되지 않았다.

라. 고엽제법의 보호범위의 체계상 특징

고엽제법은 미국·호주 등에서는 인정하고 있지 않은 고엽제후유의증제도를 두어 참전군인 1세와 관련하여서는 일응 더 넓은 범위에서 지원을 하

고 있는 것으로 보인다.

그러나 고엽제2세와 관련하여서는 1997년 법개정 당시부터 고엽제후유증환자의 자녀만을 대상으로 하고 있다는 점에서, 참전군인 1세가 고엽제후유증환자임을 요구하지 않고 고엽제에 노출되어 2세에게 일정한 질병이 발병하면 지원 대상으로 삼는 미국, 호주와 다르며, 고엽제2세에 대하여는 오히려 이들 국가보다 그 지원 대상이 좁다고 할 것이다.20)

결론적으로 우리 고엽제법은 고엽제의 노출과 그 질병의 상관관계뿐만 아니라 정책적 고려에 의하여 그 보호범위가 결정된 측면도 있는바, 위와 같이 상관관계가 증명되지 않은 범위까지 보호범위로 포함하면서도 또한 고엽제와 그 질병간에 상관관계가 인정될 수 있는 범위를 제외하여 보호범위의 체계에 적지 않은 문제점이 있다.

3. 이 사건 심판대상 조항의 위헌 여부

가. 쟁점의 정리

그 부모가 고엽제후유증환자인지 여부에 따라 척추이분증을 얻은 고엽제 2세를 달리 취급하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부가이 사건의 쟁점이었다. 청구인은 이 사건에서 이 사건 심판대상 조항으로 인하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권 등도 침해되었다고 주장하였다.

나. 평등원칙 위배 여부

(1) 판단 및 해설

(가) 합헌의견은 아래와 같이 이 사건 심판대상 조항이 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다.

『국가는 국가유공자, 그 유족 또는 가족 등을 예우할 포괄적인 의무를 가지고 있고, 이와 같은 국가의 의무를 이행함에 있어 가능하다면 그들의 공헌과 희생에 상응한 예우를 충분히 하는 것이 바람직할 것이지만, 국가재정능력에 한계가 있으므로 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법

자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서, 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조).

그런데 역학조사결과 고엽제와 질병 간의 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자와 달리, 그 질병의 원인이 고엽제와 상관관계가 있다는 것이 밝혀지지 않은 고엽제후유의증환자에 대하여 사회정책적 및 보훈정책적 이유로고엽제법은 장애등급에 따라 수당을 지급하고 교육 및 취업을 지원하고 있다.

그리고 앞서 본 바와 같이 고엽제법 제정 당시 고엽제 2세에 대하여는 아무런 지원을 하지 아니하던 것을, 고엽제후유증환자의 자녀 중 척추이분증을 얻은 자에게 지원을 실시하도록 개선하고, 다시 그 자녀 중 말초신경병, 하지마비척추병변을 얻은 자에게도 지원을 확대하는 입법의 변천과정에 비추어 볼 때, 고엽제후유의증의 인정 여부나 고엽제 2세들에 대한 지원 여부는 제도의 단계적인 개선에 해당한다. 이러한 경우 수혜자에게 각종 지원을 하여야 하는 국가의 재정능력 등을 고려하여 수혜자의 범위를 한정하는 것은 정당화될 수 있다(헌재 2011. 6. 30. 2008헌마715 등 참조). 베트남전 참전국인 미국이나 호주에서는 고엽제후유의증환자에 대한 지원 제도를 두지 않고 있다는 점을 고려하면, 고엽제법에서 참전군인 등의 2세들에 대한 지원 제도를 두면서 그 수혜의 범위를 우선적으로 고엽제의 노출과 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자의 2세만을 대상으로 한 것이 현저히 합리성을 결여한다고 할 수 없다. 즉, 고엽제와 질병 간의 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자와 그 자녀에 대한 지원의 필요성이 아직까지 고엽제와 질병 간의 상관관계가 밝혀지지 않은 고엽제후유의증환자와 그 자녀에 대한 지원의 필요성보다 더 크다고 보아 우선적으로 지원하기로 한 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있다.

따라서 이 사건 법률조항에서 고엽제후유증환자의 자녀로서 척추이분증에걸린 사람과 달리 고엽제후유의증환자의 자녀로서 척추이분증에 걸린 사람을고엽제법에 의한 지원 대상에 포함시키지 않은 것을 합리적 이유 없는 차별로 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.』

이에 더하여 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부에 대하여는 『 이 사건 법률조항이 청구인과 같은 고엽제 2세를 고엽제법에 의한 지원 대상에

포함시키지 않더라도, 그것만으로 국가가 신체장애 등으로 인하여 생활능력이 없는 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나, 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수는 없으므로 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다고 보기 어렵다.』고 판단하고, 행복추구권 침해 여부에 대하여는 『헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 ). 그런데 국가에 대하여 고엽제후유증 2세환자로서의 각종 지원을 요구할 권리가 포괄적인 자유권인 행복추구권의 내용에 포함된다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다. 』라고 판단하였다.

(나) 합헌의견은, 이 사건 법률조항은 직접 참전 등의 업무를 수행하지 않은 고엽제 2세에 대하여 일정한 지원을 해주기 위한 수혜적 조치를 정하고 있는 것이어서, 입법자가 지원의 범위나 내용을 정함에 있어 입법형성권이 넓게 인정되므로, 합리성 여부를 심사기준으로 하여 이 사건 법률조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있다고 보았다.

(다) 이러한 합헌의견에 대하여, 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 김창종, 재판관 서기석은 이 사건 법률조항은 그 수혜적 성격과 한정된 국가예산이라는 측면에서 광범위한 입법형성재량이 인정되어야 할 영역에 속한다는 점, 국가보훈의 기본이념은 대상자의 국가에 대한 공헌과 본인의 희생정도에 상응한 지원을 하는 것이라는 점에 대하여는 법정의견과 견해를 같이하나, 고엽제후유증환자의 자녀인지, 고엽제후유의증환자의 자녀인지에 따라 척추이분증에 걸린 고엽제 2세에 대한 지원을 달리 하는 것은 차별 취급의 합리성이 없어 평등원칙에 위배된다는 의견을 개진하였다.

『직접 월남전에 참전하거나 기타 업무 등을 수행한 공훈은 없으나 월남전에 참전한 사람이 복무 중 고엽제에 노출되었고, 그로 인하여 그 자녀가

특정 질병을 가진 것이 밝혀질 경우 그 희생에 대한 지원은 당연히 이루어져야 한다. 그런데 미국과 우리나라의 역학조사 결과에 따르면 생물학적으로 1세가 고엽제에 노출되면 그 노출사실 자체로 2세는 고엽제와 상관관계가 있는 척추이분증을 얻을 수 있으며, 반드시 그 1세가 고엽제후유증을 얻어야만 하는 것은 아니라고 한다. 따라서 고엽제 2세 중 척추이분증환자는 1세가 고엽제후유증환자인지 여부와 상관없이 1세가 고엽제에 노출되었고 이것과 상관관계가 있다는 역학적으로 연구결과가 나온 질병을 얻었다는 점에서 본질적으로 차이가 없다.

비교법적으로 미국이나 호주에서는 그 생물학적으로 1세가 베트남전쟁이나 고엽제 살포 업무 등에서 고엽제에 노출되었다는 사실과 그 2세가 척추이분증의 질병을 얻었다는 사실만 있으면 1세가 고엽제후유증을 얻었는지 여부를 그 요건으로 하지 않고 그 2세를 지원 대상에 포함시키고 있다.

따라서 그 1세가 고엽제후유증을 얻었는지 여부에 따라 1세의 고엽제 노출과 상관관계가 있는 것으로 인정된 질병인 척추이분증을 얻은 2세들에 대한 지원 여부를 차별하는 것은 합리성을 인정하기 어렵다.』

(라) 이처럼 5인의 재판관은 『고엽제 2세 입장에서는 그 1세가 고엽제후유증을 얻었는지, 고엽제후유의증을 얻었는지 여부는 1세의 건강상태 등 우연한 사정에 기인하는 결과의 차이일 뿐이지, 그것과 2세에게 척추이분증이 나타나는지 여부와 반드시 상관성이 있다고 볼 수 없다.』고 보면서, 『차별취급의 기준으로 삼은 1세가 고엽제후유증환자인지 여부는 우연적 사정에 기인한 결과의 차이일 뿐 차별의 합리적인 이유가 될 수 없으므로 고엽제후유의증환자의 2세로서 척추이분증에 걸린 사람을 그 지원 대상에서 제외하고 있는 이 사건 법률조항에 의한 차별취급은 평등원칙에 위배된다.』라고 판단한 것이다. 다만, 이 사건 법률조항은 고엽제후유증 2세 환자를 고엽제법의 지원 대상으로 규정하고 있는데, 만약 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌 결정을 하여 그 효력을 즉시 상실시킨다면 현재 고엽제법에 의하여 지원을 받고 있는 고엽제후유증 2세 환자에 대한 지원 근거 규정이 없어지는 등 법적 공백 상태와 혼란이 발생할 우려가 있으므로 헌법불합치 의견을 개진하였다.

(2) 해설

이 사건 법률조항에 대하여는 재판관 4인이 합헌의견, 재판관 5인이 헌법불합치의견으로 헌법불합치의견이 다수이긴 하지만 법률의 위헌선언에 필요한 정족수 6인에 미달하므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다는 선언을 하게 된 것이다.

합헌의견은, 이 사건 법률조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하면서, 국가보훈적 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서, 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다는 점, 역학조사결과 고엽제와 질병 간의 상관관계의 인정 여부에 따라 고엽제후유증환자와 달리, 그 질병의 원인이 고엽제와 상관관계가 있다는 것이 밝혀지지 않은 고엽제후유의증환자에 대하여는 달리 지원을 하고 있는 점, 사회정책적 및 보훈정책적 이유로 고엽제법은 장애등급에 따라 수당을 지급하고 교육 및 입법의 변천과정에 비추어 볼 때, 고엽제후유의증의 인정 여부나 고엽제 2세들에 대한 지원 여부는 제도의 단계적인 개선에 해당한다는 점, 미국이나 호주에서는 고엽제후유의증환자에 대한 지원 제도를 두지 않고 있다는 점 등을 고려하면, 고엽제법에서 참전군인 등의 2세들에 대한 지원 제도를 두면서 그 수혜의 범위를 우선적으로 고엽제의 노출과 상관관계가 인정된 고엽제후유증환자의 2세만을 대상으로 한 것이 현저히 합리성을 결여한다고 할 수 없다고 판단하였다.

헌법불합치의견은, 이 사건 법률조항은 그 수혜적 성격과 한정된 국가예산이라는 측면에서 광범위한 입법형성재량이 인정되어야 할 영역에 속한다는 점, 국가보훈의 기본이념은 대상자의 국가에 대한 공헌과 본인의 희생정도에 상응한 지원을 하는 것이라는 점에 대하여는 법정의견과 견해를 같이하였다. 그러나 역학조사 결과에 따르면 생물학적으로 1세가 고엽제에 노출되면 그 노출사실 자체로 2세는 고엽제와 상관관계가 있는 척추이분증을 얻을 수 있으며, 반드시 그 1세가 고엽제후유증을 얻어야만 하는 것은 아니라는 점 등을 근거로 1세가 고엽제후유증환자인지 여부라는 우연적 사정에 따라 고엽제후유의증환자의 2세로서 척추이분증에 걸린 사람을 그 지원 대상에서 제외하고 있는 이 사건 법률조항에 의한 차별취급은 평등원칙

에 위배된다고 보았다. 다만 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌 결정을 하여 그 효력을 즉시 상실시킨다면 현재 고엽제법에 의하여 지원을 받고 있는 고엽제후유증 2세 환자에 대한 지원 근거 규정이 없어지는 등 법적 공백 상태와 혼란이 발생할 우려가 있으므로 이 사건 법률조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함이 타당하다고 보았다.

이 사건 법률조항은 광범위한 입법형성재량이 인정되어야 할 영역에 속한다는 점, 국가보훈의 기본이념은 대상자의 국가에 대한 공헌과 본인의 희생정도에 상응한 지원을 하는 것이라는 점에 대하여는 견해를 같이하면서도, 이 사건 법률조항에 의한 고엽제후유증환자의 자녀로서 척추이분증에 걸린 사람과 고엽제후유의증환자의 자녀로서 척추이분증에 걸린 사람에 대한 차별취급의 합리적 이유 여부에 관한 기본적인 차이가 위헌성 판단에 영향을 미친 것으로 볼 수 있다.

4. 결정의 의의

가. 헌법재판소는 그동안 국가는 국가유공자, 그 유족 또는 가족 등을 예우할 포괄적인 의무를 가지고 있고, 이와 같은 국가의 의무를 이행함에 있어 가능하다면 그들의 공헌과 희생에 상응한 예우를 충분히 하는 것이 바람직할 것이지만, 국가재정능력에 한계가 있으므로 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서, 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다는 태도를 유지하여 왔고 이 사건에서도 같은 입장을 취하였다.

나. 앞서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항에 대하여는 재판관 4인이 합헌의견, 재판관 5인이 헌법불합치의견으로 평등원칙에 위배된다는 의견이 다수이었다. 그렇지만 법률의 위헌선언에 필요한 정족수 6인에 미달하므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다는 선언을 하게 된 것이다.

미국과 우리나라의 역학조사 결과에 따르면 생물학적으로 1세가 고엽제에 노출되면 그 노출사실 자체로 2세는 고엽제와 상관관계가 있는 척추이분증을 얻을 수 있으며, 반드시 그 1세가 고엽제후유증을 얻어야만 하는

것은 아니다. 이에 따라 비교법적으로 미국이나 호주에서는 생물학적으로 1세가 베트남전쟁이나 고엽제 살포 업무 등에서 고엽제에 노출되었다는 사실과 그 2세가 척추이분증의 질병을 얻었다는 사실만 있으면 1세가 고엽제후유증을 얻었는지 여부를 그 요건으로 하지 않고 그 2세를 지원 대상에 포함시키고 있다.

그러나 합헌의견은 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서, 그 부모가 고엽제후유증환자인지 여부에 따라 척추이분증을 얻은 고엽제 2세를 달리 취급하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되지 않는다고 본 것이다.