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사건
2012헌마248 국민연금법 제77조 제1항 위헌확인
청구인
한○훈
국선대리인 변호사 오도환
선고일
2014.05.29
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 이 사건 헌법소원심판청구 당시 만 53세로서, 1988. 3. 16.부터 국민연금에 가입하여 현재까지 그 자격을 유지하고 있다.
청구인은 2011. 12. 21. 국민연금공단 수원지사 상담직원에게서 국민연금법 제77조 제1항의 사유에 해당하지 아니한다는 이유로 반환일시금 지급이 불가하다는 답변을 듣게 되자, 2012. 3. 13. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 것) 제77조 제
1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제77조(반환일시금) ① 가입자 또는 가입자였던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 본인이나 그 유족의 청구에 의하여 반환일시금을 지급받을 수 있다.
1. 가입기간이 10년 미만인 자가 60세가 된 때
2. 가입자 또는 가입자였던 자가 사망한 때. 다만, 가입자 또는 가입기간이 10년 이상인 가입자였던 자가 사망한 때에는 제72조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제85조에 따라 유족연금이 지급되지 아니하는 경우만 해당한다.
3. 국적을 상실하거나 국외로 이주한 때
[관련조항]
제46조(복지사업과 대여사업 등) ③ 공단은 대통령령으로 정하는 바에 따라 가입자와 가입자였던 자에 대하여 기금증식을 위한 대여사업을 할 수 있다.
제77조(반환일시금) ② 제1항에 따른 반환일시금의 액수는 가입자 또는 가입자였던 자가 납부한 연금보험료(사업장가입자 또는 사업장가입자였던 자의 경우에는 사용자의 부담금을 포함한다)에 대통령령으로 정하는 이자를 더한 금액으로 한다.
③ 제1항에 따라 반환일시금의 지급을 청구할 경우 유족의 범위와 청구의 우선순위 등에 관하여는 제73조를 준용한다.
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 국민연금의 수령방법과 관련하여 가입기간이 10년 미만인 자가 60세에 달하였거나, 가입자의 사망· 국적 상실·국외 이주의 경우에 한하여서만 일시금의 형태로 연금을 청구할 수 있도록 정하고 있다. 심판대상조항이 반환일시금 청구자격을 제한하고 있는 것은 연금을 수령하게 될 때 경제적인 사정이 양호하여 일시금으로 지급받지 아니하더라도 생활이 가능하다는 것을 전제로 하는 것이다.
이와 같이 연금을 일시금으로 청구할지, 분할하여 지급받을 것인지 여부는 청구시기의 경제적인 사정에 큰 영향을 받을 수 있음에도 불구하고, 심판대상조항이 정한 경우를 제외하고는 획일적으로 분할지급을 받도록 강제하는 것은 헌법 제23조 제1항이 정한 재산권을 침해하는 것이다. 또한 심판대상조항은 국민연금을 일시금으로 지급받지 않더라도 생활이 가능한 고소득자와 그러하지 아니한 저소득자를 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 따른 평등권을 침해하는 것이며, 헌법 제10조가 정한 행복추구권을 침해하는 것이다.
4. 판단
가. 반환일시금제도
국민연금제도는 국민의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로, 국민의 노령·폐질 또는 사망과 같은 사태에 대한 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 대량으로 분산시키고 연금급여를 실시함으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다. 가입여부·보험관계의 내용 등을 계약자유의 원칙에 의하여 정할 수 있는 사보험(私保險)과는 달리 보험가입이 강제되고, 보험료를 강제징수할 수 있으며, 보험관계의 내용이 법률에 의하여 정하여 지고, 사용자 또는 국가가 보험비용의 일부를 부담하는 등 보험원리에 부양원리가 결합된 공적보험제도로, 사회보장에 관한 헌법 규정인 헌
이러한 국민연금은 원칙적으로 노령·사망 등 위험의 발생과 함께 일정 기간 동안 보험재정에 기여할 것을 전제로 하여 지급되며, 지속적인 소득의 보장을 위하여 일시금 형태가 아니라 분할지급의 방식으로 나누어 지급하는 것을 원칙으로 하고 있다. 다만 국민연금법은 예외적으로 가입기간 10년 미만인 자가 60세에 도달하였거나 사망·국적상실·국외이주 등으로 더 이상 국민연금에 가입할 수 없게 된 경우에 한하여, 가입자 본인 또는 그 가족에게 가입기간 동안 납부한 보험료총액에 일정한 이자를 가산한 금액을 지급하는 반환일시금제도를 두고 있다(심판대상조항 참조).
나. 제한되는 기본권
(1) 국민연금법상 연금수급권 내지 연금수급기대권은 사회보장적 급여이면서 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 갖는다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6 ; 헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15 ; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌마906 참조). 다만, 연금수급권 내지 연금수급기대권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 하는바, 연금수급권의 구체적 내용 즉, 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정되며, 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어 입법자는 광범위한 형성의 자유를 가지므로(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 ; 1999. 4. 29. 97헌마333 ), 심판대상조항과 관련하여서는 경제적인 사정에 의하여 필요한 경우에도 연금을 반환일시금의 형태로 청구할 수 없도록 한 것이 이러한 입법형성의 한계를 일탈하여 청구인의 재산권을 제한하는 것인지가 문제된다.
(2) 청구인은 수급권자들 가운데 분할지급 방식으로 연금을 지급 받는 것만으로도 생계를 유지할 수 있는 자들과 반환일시금에 의존하여 생계를 유지할 수밖에 없는 자들이 본질적으로 서로 다름에도 불구하고 같게 취급하고 있는 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해하고 있다고 주장한다.
살피건대, 평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급하는 것뿐만 아니라, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것 또한 금하고 있으나, 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계가 본질적으로 동일한 것인가 아니면 다른 것인가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다고 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 국민연금은 장래 발생가능한 사회적인 위험에 대비하기 위한 것이므로 당장의 경제적 궁핍이 아니라, 최소가입요건과 일정한 연령조건에 도달하였을 때를 기준으로 지급사유가 발생하며, 원칙적으로 일시금 형태가 아니라 분할지급의 방식으로 나누어 지급된다. 다만, 심판대상조항이 반환일시금을 인정하는 것은, 조기에 탈퇴하였거나 사망 등의 사유로 연금수급을 기대할 수 없는 예외적인 경우에 그동안 납부한 보험료에다 이자를 더한 금액을 돌려받을 수 있도록 특별히 배려한 것일 뿐, 경제적으로 궁핍한 자들을 배려하기 위한 것이 아니다.
따라서 심판대상조항이 반환일시금 청구사유를 제한함으로 인하여 국민연금을 지급받지 않더라도 생활이 가능한 고소득자와 그렇지 못한 저소득자를 서로 구별하지 아니하고 동일하게 취급함으로써 평등권을 침해하고 있다는 청구인의 주장은, 결국 경제적인 사정에 의하여 필요한 경우에도 반환일시금 청구를 허용하지 않는 것이 불합리함을 다투는 것에 다름 아니며, 이는 평등권의 문제가 아니라 연금수급권이라
는 재산권을 형성함에 있어 입법자가 입법형성의 한계를 일탈하였는지 여부에 관한 문제이다. 그러므로 평등권 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 재산권의 침해여부를 판단하는 이상, 행복추구권 침해 여부를 따로 판단하지 아니한다(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467 참조).
다. 심판대상조항의 재산권 침해 여부
(1) 국민연금은 사회보험으로서 전 국민의 소득보장을 목적으로 하며, 계층 간 그리고 세대 간 소득재분배 기능을 하는 한편, 제도의 유지와 관리를 위한 비용을 고려하지 않을 수 없기 때문에 강제가입과 보험료 강제 납부를 통하여 재정의 기반을 마련하고 이로써 위험을 공유하고 분산시키는 것이 특징이다. 이에 따라, 국민연금은 원칙적으로 일정 기간 이상 재정에 기여할 것을 전제로 지급되며, 이를 충족하지 못한 경우에는 노령이나 사망 등의 위험이 발생하였다 하더라도 원칙적으로 연금을 지급하지 아니한다.
다만 공적연금제도의 역사가 짧고 전체 국민이 제도에 편입되지 못한 상황에서는 최소가입기간을 충족하지 못하는 것이 가입자의 책임이라고 볼 수 없기 때문에 납입된 보험료를 반환하는 것이 합리적일 수 있다. 이에 따라 국가별로 제도 시행 초기에 일시적으로 반환일시금제도를 두기도 하지만, 그 경우에도 전 국민이 공적연금에 편입되고 나면 제도를 존속할 필요성이 적어져 반환일시금제도를 폐지하는 것이 일반적이다.
이러한 사정을 고려할 때, 심판대상조항이 규정하는 반환일시금제도는 뒤늦게 국민연금에 편입되어 최소가입기간을 충족하지 못한 상태에서 연금수급연령에 도달
하였거나, 사망·국외이주·국적상실 등의 사유로 연금수급을 기대할 수 없는 자를 예외적으로 배려하기 위한 제도이지, 연금수급을 기대할 수 있는 자가 분할지급방식 대신 일시금의 형태로 연금을 수령할 수 있도록 지급방식에 대한 선택권 내지 결정권을 보장하기 위한 제도가 아니다.
(2) 재정적인 측면에서 볼 때, 반환일시금의 지급은 단순히 가입자가 납부한 보험료와 이자를 돌려주는 것처럼 보이나, 장기적으로 보면 적립액을 감소시켜 미래세대의 보험료 납부부담을 가중시키는 결과를 초래한다. 무엇보다도 경제적인 궁핍만을 이유로 반환일시금 지급을 허용함으로써 연금제도로부터 대규모의 이탈이 발생하게 된다면, 국민연금의 가입을 강제하는 공적연금제도의 존재이유가 상실될 우려가 크다.
헌법재판소는 반환일시금 지급사유를 제한한 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항이 재산권을 침해하는지 여부를 판단하면서, “국민연금 가입자 자격을 상실하였음을 이유로 반환일시금을 지급하면, 상당수의 국민이 반환일시금 수령을 선택하여 결과적으로 연금수급권 획득기회를 박탈당하고 연금제도로부터 제외될 가능성이 많다는 점을 기존의 반환일시금제도의 운영결과가 말해 주고 있는바, 이는 가입을 강제화하는 공적연금제도의 존재이유를 상실하게 만들 우려가 크다”고 하면서, “반환일시금을 받을 권리를 제한하는 것은 반환일시금을 받을 권리의 행사시기와 요건을 가능한 최소한의 범위에서 재산권의 사회적 제약에 따라 제한하는 것이며, 이러한 제한과 공익목적의 달성에는 합리적인 비례관계가 유지된다”고 판시하였다(헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15 ).
(3) 한편 심판대상조항으로 인하여 법률이 정한 지급사유 이외에는 납입한 보험료를 일시금으로 돌려받을 수 없다 할지라도, 만 60세가 되거나 조기연금 수령연령에 도달하는 등의 요건을 충족하면 가입자는 분할지급의 방식으로 연금을 지급받게 될 것이므로, 납부한 보험료에 상응하는, 혹은 그 이상의 대가를 보장받게 된다. 그 외에도 국민연금법은 가입자 및 가입자이었던 자가 실직 등의 사유로 생활고를 겪는 경우에 반환일시금을 지급받지 못하는 대신 생활자금을 대여받음으로써 생활고에 대처할 수 있는 길을 열어두고 있다(국민연금법 제46조 제3항 및 국민연금법 시행령 제32조 참조).
(4) 이러한 사정을 종합하면, 반환일시금의 지급사유를 제한적으로 정하고 있는 심판대상조항은, 노후소득보장이라는 국민연금의 본래 목적을 고려하여 가입자들에게 지속적인 급여를 보장하기 위한 것이며, 동시에 국민연금재정의 장기적 기반을 확충함으로써 전 국민을 대상으로 한 국민연금제도의 운용을 원활하게 하기 위한 것으로써, 입법형성의 한계를 일탈한 것이라 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 서기석
재판관 조용호