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판시사항
가. 교차로에서 우회전하고자 하는 운전자의 교차로 통행방법 위반시 행정형벌을 부과하는 구 도로교통법(2009. 12. 29. 법률 제9845호로 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제1호 중 ‘제25조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자’ 부분(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다)이 책임과 형벌의 비례원칙에 반하는지 여부(소극)
나. 범칙금 통고처분을 받고도 납부기간 이내에 범칙금을 납부하지 아니한 사람에 대하여 행정청에 대한 이의제기나 의견진술 등의 기회를 주지 않고 경찰서장이 곧바로 즉결심판을 청구하도록 한 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제165조 제1항 본문 제2호(이하 ‘이 사건 즉결심판청구 조항’이라 한다)가 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
가. 이 사건 벌칙조항은 많은 차량과 보행자로 인하여 위험성이 높은 교차로에서 교통질서를 유지하고 교통흐름을 원활하게 함으로써 국민의 생명과 신체를 보호하기 위한 목적에서 교차로 통행방법을 정하고, 그 위반시 형벌을 가하도록 하고 있는데 우리의 교통상황 등을 고려할 때 행정질서벌의 부과만으로는 위와 같은 입법목적을 달성할 수 없다고 판단하고 형벌이라는 수단을 선택한 입법자의 판단이 명백하게 잘못되었다고 보기 어렵다. 나아가 부과하는 형벌의 정도는 ‘20만 원 이하의 벌금, 구류 또는 과료’로서 과중하지 않고, 범칙행위에 대한 특례조항 등 다른 조항에 의해 기본권침해를 최소화하기 위한 장치들이 마련되어 있다. 따라서 이 사건 벌칙조항은 책임과 형벌의 비례원칙에 위반되지 아니한다.
청 내부 절차를 추가로 둔다면 절차의 중복과 비효율을 초래하고 신속한 사건처리에 저해가 될 우려도 있다. 따라서 이 사건 즉결심판청구 조항에서 의견진술 등의 별도의 절차를 두지 않은 것이 현저히 불합리하여 적법절차원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
심판대상조문
구 도로교통법(2009. 12. 29. 법률 제9845호로 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제1호 중 ‘제25조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자’ 부분
참조조문
당사자
청 구 인조○준(변호사)
당해사건서울서부지방법원 2012노364 도로교통법위반
주문
구 도로교통법(2009. 12. 29. 법률 제9845호로 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제1호 중 ‘제25조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자’ 부분 및 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제165조 제1항 본문 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
가. 청구인은 2010. 8. 6. 18:38경 서울 종로구 사직터널에서 독립문 사거리 쪽으로 주행하던 중, 독립문 사거리 앞 50m 지점부터 교통섬을 가운데 두고 직진차로 2개 차선과 우회전차로 2개 차선이 갈라지는 지점에서 우회전차로가 아닌 직진차로로 독립문 사거리 교차로를 진입하여 독립문 쪽으로 우회전하였다. 현장에 있던 경찰관은 “모든 차의 운전자는 교차로에서 우회전하고자 하는 때는 미리 도로의 우측 가장자리를 서행하면서 우회전하여야 함에도 불구하고, 청구인은 이에 위반하여 우회전하였다”는 이유로 청구인에게 범칙금통고서(범칙금 40,000원)를 발부하였다.
나. 청구인은 위 범칙금을 납부기간 내에 납부하지 않아 2010. 10. 27. 도로교통법 제165조에 따라 즉결심판이 청구되었고, 즉결심판에서 벌금 40,000원이 선고되었다.
라. 청구인은 파기후 환송심 계속 중(서울서부지방법원 2012노364) 도로교통법 제156조, 제25조 제1항, 제165조 제1항, 즉결심판에 관한 절차법 제3조 제1항이 헌법에위배된다고주장하며위헌법률심판제청신청을 하였으나기각되자(서울서부지방법원2012초기976), 2012. 12. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 운전자의 교차로 통행방법에 관한 의무를 규정한 도로교통법 제25조 제1항과 처벌조항인 같은 법 제156조를 모두 심판대상으로 삼았으나, 형사사건인 당해사건에서 적용되는 법률조항은 구성요건조항 자체가 아니라 이를 구성요건으로 하면서 형사처벌의 근거가 되는 처벌조항이므로(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17 등 참조), 심판대상을 처벌조항 중 당해사건의 범죄사실과 관련된 부분인 도로교통법 제156조 제1호 중 ‘제25조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자’ 부분으로 한정한다.
그리고 청구인은 도로교통법 제165조 및 ‘즉결심판에 관한 절차법’ 제3조와 관련하여 ‘범칙금을 납부하지 아니한 경우 무조건 즉결심판을 청구하도록 한 것’이 위헌이라고 주장하는데, 이러한 청구인의 주장은 범칙금 납부통고에 대하여 아무런 행정청 내부의 재고절차 없이 곧바로 즉결심판을 청구하도록 규정한 도로교통법 제165조 제1항 본문 제2호의 불완전, 불충분한 입법을 다투는 취지로 이해할 수 있다. 한편 ‘즉결심판에 관한 절차법’ 제3조 제1항은 즉결심판청구의 주체 및 관할에 관한 일반조항으로서, 청구인이 문제삼고 있는 대상은 도로교통법 위반과 관련한 경찰서장의 즉결심판청구권에 한정되어 결국 도로교통법 제165조 제1항 본문 제2호의 위헌성 문제로 귀결되므로, ‘즉결심판에 관한 절차법’ 제3조 제1항은 심판대상에서 제외한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2009. 12. 29. 법률 제9845호로 개정되고, 2010. 7. 23. 법률 제10382호로 개정되기 전의 것) 제156조 제1호 중 ‘제25조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자’ 부분(이하 ‘이 사건 벌칙조항’이라 한다) 및 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되고, 2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정되기 전의 것) 제165조 제1항 본문 제2호(이하 ‘이 사건 즉결심판청구 조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제156조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 20만 원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료에 처한다.
1. 제5조, 제13조 제1항 내지 제3항 및 제5항, 제14조 제2항 내지 제4항, 제15조 제3항(제61조 제2항에서 준용되는 경우를 포함한다), 제15조의2 제3항, 제17조 제3항, 제18조, 제19조 제1항ㆍ제3항 및 제4항, 제21조 제1항ㆍ제3항 및 제4항, 제24조, 제25조 내지 제28조, 제32조, 제33조, 제37조, 제38조 제1항, 제39조 제1항 내지 제4항, 제48조, 제49조, 제50조 제5항부터 제7항까지, 제51조, 제53조 제1항 및 제2항, 제62조, 제73조 제2항(제2호 및 제3호에 한한다) 또는 제92조 제1항의 규정을 위반한 차마의 운전자
제165조(통고처분 불이행자 등의 처리) ①경찰서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 지체 없이 즉결심판을 청구하여야 한다. 다만, 제2호에 해당하는 사람으로서 즉결심판이 청구되기 전까지 통고받은 범칙금액에 100분의 50을 더한 금액을 납부한 사람에 대하여는 그러하지 아니하다.
2. 제164조 제2항의 규정에 의한 납부기간 이내에 범칙금을 납부하지 아니한 사람
[관련조항]
제25조(교차로 통행방법) ① 모든 차의 운전자는 교차로에서 우회전을 하고자 하는 때에는 미리 도로의 우측 가장자리를 서행하면서 우회전하여야 한다. 이 경우 우회전하는 차의 운전자는 신호에 따라 정지 또는 진행하는 보행자 또는 자전거에 주의하여야 한다.
제162조(통칙) ① 이 장에서 “범칙행위”라 함은 제156조 각 호 또는 제157조 각 호의 죄에 해당하는 위반행위를 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.
③ 이 장에서 “범칙금”이라 함은 범칙자가 제163조의 규정에 의한 통고처분에 의하여 국고 또는 제주특별자치도의 금고에 납부하여야 할 금전을 말하며, 범칙금의 액수는 범칙행위의 종류 및 차종 등에 따라 대통령령으로 정한다.
제163조(통고처분) ① 경찰서장 또는 제주특별자치도지사(...)는 범칙자로 인정되는 사람에 대하여는 이유를 명시한 범칙금납부통고서로 범칙금을 납부할 것을 통고할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 성명 또는 주소가 확실하지 아니한 사람
2. 달아날 우려가 있는 사람
3. 범칙금납부통고서를 받기 거부한 사람
제164조(범칙금의 납부) ① 제163조의 규정에 의하여 범칙금납부통고서를 받은 사람은 10일 이내에 경찰청장이 지정하는 국고은행, 지점, 대리점, 우체국 또는 제주특별자치도지사가 지정하는 금융기관이나 그 지점에 범칙금을 납부하여야 한다. 다만, 천재ㆍ지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 말미암아 그 기간 이내에 범칙금을 납부할 수 없는 때에는 부득이한 사유가 없어지게 된 날부터 5일 이내에 납부하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 납부기간 이내에 범칙금을
납부하지 아니한 사람은 납부기간이 만료되는 날의 다음 날부터 20일 이내에 통고받은 범칙금에 100분의 20을 더한 금액을 납부하여야 한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 범칙금을 납부한 사람은 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다.
제165조(통고처분 불이행자 등의 처리) ① 경찰서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 지체 없이 즉결심판을 청구하여야 한다. 다만, 제2호에 해당하는 사람으로서 즉결심판이 청구되기 전까지 통고받은 범칙금액에 100분의 50을 더한 금액을 납부한 사람에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 제163조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. (생략)
제3조(즉결심판청구) ① 즉결심판은 관할경찰서장 또는 관할해양경찰서장(이하 “경찰서장”이라 한다)이 관할법원에 이를 청구한다.
3. 청구인의 주장
가. 교차로 통행방법 위반자에 대하여 ‘행정질서벌’인 과태료를 부과하지 않고 ‘행정형벌’을 부과하도록 규정한 이 사건 벌칙조항은 과도한 형벌을 부과하므로 책임과 형벌의 비례원칙에 위반되고, 교차로 통행방법 위반보다 더 중하다고 할 수 있는 신호위반·지정차선위반 등의 행위를 영상매체로 단속하였을 때 과태료를 부과하는 것과 비교하여 불합리한 차별을 하므로 평등원칙에도 반한다.
나. 이 사건 즉결심판청구 조항은 범칙금을 납부기간 내에 납부하지 않은 자에게 이의제기나 의견진술 등의 기회를 전혀 주지 않고 경찰서장이 곧바로 즉결심판을 청구하도록 하고 있으므로, 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙에 위반된다.
4. 판 단
가. 도로교통법 위반시 제재 일반
도로교통법 제156조, 제157조는 교차로 통행방법 위반 등 비교적 경미한 법 위반행위를 각 호에 열거하고 그에 대하여 20만 원 이하의 벌금, 구류, 과료의 형으로 벌하도록 규정하고 있는데, 같은 법 제162조는 제156조, 제157조에 규정된 각 호의 죄에 해당하는 위반행위를 ‘범칙행위’라 하고, 제163조 제1항에서 범칙자로 인정되는 사람에 대하여 경찰서장 등이 그 이유를 명시한 범칙금납부통고서로 범칙금을 납부할 것을 통고할 수 있도록 하고 있다. 범칙행위의 구체적인 범위와 범칙금의 액수는 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데(도로교통법 제162조 제1항, 제3항), 도로교통법 시행령 제93조 별표8은 20만 원을 상한으로 하여 각 범칙행위별, 차량종류별로 범칙금액을 정하여 놓고 있다.
교통범칙금 통고처분을 받은 사람은 10일 이내에, 또는 100분의 20의 가산금을 더하여 20일 이내에 범칙금을 납부하여야 하고, 일단 범칙금을 납부하면 그 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다(같은 법 제164조). 통고처분을 받고서도 20일 이내에 범칙금을 납부하지 아니한 사람에 대하여는 경찰서장은 지체 없이 즉결심판을 청구하여야 한다(같은 법 제165조 제1항 본문 제2호).
즉결심판절차에서 판사는 20만 원 이하의 벌금, 구류, 과료에 처할 수 있으며(즉결심판에 관한 절차법 제2조), 이에 불복하는 피고인은 즉결심판의 선고·고지를 받은 날부터 7일 이내에 정식재판을 청구할 수 있다(같은 법 제14조).
위 관련 규정들의 내용을 종합하면, 도로교통법상의 통고처분은 비교적 경미한 범죄행위에 대하여 20만 원 이하의 금전을 범칙금이라는 이름하에 부과한 다음, 범칙자가 이에 승복하여 범칙금을 납부하면 형사절차에 의한 처벌을 면하도록 하고, 범칙금을 납부하지 않을 경우에는 즉결심판 또는 정식재판이라는 재판절차를 거쳐 형사처벌을 가할 수 있도록 하는 제도이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마275 참조). 통고처분의 대상이 되는 행위는 범죄행위이고, 통고처분에 불복할 경우 소추절차로 이행된다는 점에서 통고처분은 엄밀한 의미의 비범죄화 문제와는 구별되지만, 위반행위자가 통고처분에 승복하면 범칙금의 납부로 신속, 간편하게 법적 제재의 압박으로부터 벗어나고 범죄행위로 인한 사후관리 대상에서 제외되기 때문에 결과적으로 비범죄화 정신에 근접하게 된다(헌재 1998. 5. 28. 96헌바4 ; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 참조).
나. 이 사건 벌칙조항의 위헌 여부
(1) 책임과 형벌의 비례원칙 위반 여부
어떤 행위를 범죄로 규정하고 이를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉 범죄의 설정과 법정형의 종류 및 범위의 선택은 행위의 사회적 악성과 범죄의 죄질 및 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관과 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량이 인정되어야 할 분야이다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌바41 ; 헌재 2008. 7. 31. 2004헌바9 참조). 그리고 어떠한 행정법규 위반행
이 사건 벌칙조항은, 많은 차량과 보행자가 존재하여 위험성이 높고 혼잡의 우려가 큰 교차로에서 교통흐름을 원활하게 하고 교통질서를 유지하며 나아가 국민의 생명과 신체를 보호하기 위한 목적에서, 교차로 통행방법을 정하고 그 위반시 형벌을 가하도록 하고 있다. 그런데 차츰 복잡해져 가는 도로망과 자동차 증가, 교통사고로 인한 큰 사회적 비용이 문제되고 있는 우리의 교통상황 및 단순한 행정상 제재수단만으로는 교차로 통행방법 준수를 효과적으로 담보하기 어렵다는 점 등을 고려할 때, 행정질서벌의 부과만으로는 이 사건 벌칙조항이 궁극적으로 달성하고자 하는 입법목적을 달성할 수 없다고 판단하고 형벌이라는 수단을 선택한 입법자의 판단이 명백하게 잘못되었다고 보이지 아니한다. 그리고 이 사건 벌칙조항이 정한 ‘20만 원 이하의 벌금, 구류 또는 과료’라는 처벌의 정도가 과중하지도 아니하다.
이 사건 벌칙조항으로 규율되는 행위는 도로교통법 제162조에 의하여 ‘범칙행위’에 해당하고, 같은 법 제162조 내지 제166조에서 정한 ‘범칙행위의 처리에 관한 특례’를 적용받게 되므로, 교차로에서 우회전 방법을 위반한 자에게는 그의 선택에 따라 간편하게 법적 재제의 압박으로부터 벗어나고 전과자가 되지 않을 수 있는 절차가 추가적으로 보장되어 있다. 이 사건 벌칙조항이 과태료라는 제재를 선택하지는 않았으나 관련 조항들에 의하여 다른 방법으로 비범죄화의 정신에 근접하고 있다.
위와 같은 점들을 고려할 때 이 사건 벌칙조항이 책임과 형벌 사이의 비례원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
(2) 기타 주장에 대한 판단
그런데 도로교통법 제160조 제3항에서는 차가 신호위반, 과속 등의 위반행위를 한 사실이 영상기록매체에 의하여 입증되고 통고처분을 할 수 없는 경우 ‘제56조 제1항의 규정에 의한 고용주 등에 대하여’ 20만 원 이하의 과태료에 처한다고 규정하고 있으나, 같은 조 제4항에서는 운전자가 해당 위반행위로 제156조의 규정에 의하여 처벌된 경우(범칙금 통고처분을 받은 경우 포함)에는 제3항의 규정에도 불구하고 과태료 처분을 할 수 없다고 규정하고 있다. 위와 같은 규정내용에 비추어 보면 도로교통법 제160조의 과태료는 위반행위가 있었던 사실은 입증되나 위반행위를 행한 행위자를 확인할 수 없어 형사처벌하지 못하는 경우 보충적으로 차주 등에게 차량 관리 부주의에 대한 책임을 물어 과태료를 부과하는 것으로, 범칙금 통고처분과는 다른 취지에서, 별개의 대상에게 부과하는 것이다. 그렇다면 도로교통법상 과태료를 부과하는 경우와 행정형벌을 부과하는 경우 사이에 평등원칙 위반 여부가 문제되는 동일한 비교집단이 성립하지 않으므로, 평등원칙 위반 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
다. 이 사건 즉결심판청구 조항의 위헌 여부
헌법 제12조 제1항은 “법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다”고 규정하여 적법절차원칙을 규정하고 있는데, 적법절차원칙은 형사소송절차에 국한하지 않고 모든 국가작용에 대하여 문제된 법률의 실체적 내용이 합리성과 정당성을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 기준으로 적용된다. 범칙금 통고처분은 도로교통법 등 법규 위반시 내려지는 것으로서 그 자체가 넓은 의미에서의 처벌절차일 뿐만 아니라 불이행시 형사절차인 즉결심판 절차로 이행된다는 점에서, 범칙금 통고처분 불이행시 즉결심판절차로 이행되는 과정에 있어서도 적법절차원칙이 준수되어야 한다. 그런데 적법절차원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91 ; 헌재 2005. 12. 22. 2005헌마19 참조).
그런데 범칙금 납부통고는 위반행위에 대한 제재를 신속·간편하게 종결할 수 있도록 하고 형벌의 비범죄화 정신에 접근하는 제도로서 형벌적 제재의 불이익을 감면해 주는 제도이고, 이에 불복하여 범칙금을 납부하지 아니한 자에게는 이후 재판절차라는 완비된 절차적 보장이 주어지며, 도로교통법 위반사례가 격증하고 있는 현실에서 통고처분에 대한 이의제기 등의 절차를 추가로 인정할 경우 절차의 중복과 비효율을 초래하고 신속한 사건처리에 저해가 될 우려도 있다는 점에서, 의견진술 등 별도의 절차를 두지 않은 입법적 결단이 현저히 불합리하다고 보기 어렵다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마275 ; 헌재 2010. 3. 25. 2009헌마170 참조).
그렇다면 이 사건 즉결심판청구 조항은 적법절차원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결 론
이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호