2013헌바419 국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률 부 칙 제2조 위헌소원

구○화

국선대리인 변호사 정종희

서울고등법원 2013누8471 공적연금연계신청불가결정처분 취소

2015.02.26

국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률 부칙(2009. 2. 6. 법률 제9431호) 제2조 제2항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

청구인은 1988. 8. 2. 공무원으로 임용되어 재직하다가 2007. 12. 31. 정년퇴직하고, 2007. 12. 31. 국민연금에 가입하였다. 청구인은 2008. 1. 2. 공무원연금공단으로부터 공무원연금법에 따른 퇴직일시금을 지급받았다.

청구인은 2012. 7. 4. 공무원연금공단에 ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법

률’(이하 ‘연금연계법’이라 한다)에 따라 공무원연금과 국민연금의 가입기간의 연계를 신청하였는데, 공무원연금공단은 연금연계법 부칙 제2조에 의하면 연금연계법 공포일인 2009. 2. 6. 전에 공무원연금에서 국민연금으로 이동한 청구인의 경우에는 연계신청이 허용되지 않는다는 이유로 2012. 7. 11. 청구인의 연계신청을 거부하는 처분을 하였다.

청구인은 공무원연금공단을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 청구기각 판결을 받고, 항소심 소송 계속 중 연금연계법 부칙 제2조에 대한 위헌심판제청신청을 하였다가 그 신청이 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 연금연계법 부칙 제2조가 소급적인 연계신청이 허용되는 대상에 관하여 규정하면서 연금연계법 공포일 전에 공무원연금 등 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우를 그 허용대상에 포함시키지 않은 것이 헌법에 위반된다는 취지로 주장하고 있으므로, 이 사건 심판대상은 연금연계법 부칙(2009. 2. 6. 법률 제9431호) 제2조 제2항 제2호(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률 부칙(2009. 2. 6. 법률 제9431호)

제2조(연계신청 대상자에 관한 적용례 등) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따라 연계 신청을 할 수 있다.

2. 이 법 공포일 당시 각 연금법에 따라 연금에 가입되어 있거나 해당 연금법을 적용받는 기관에 재직·복무 중인 자(이 법 공포일 이후 신규로 가입하거나 재가입한 자

를 포함한다)가 공포일부터 이 법 시행 전까지 다른 직역연금이나 국민연금으로 이동한 경우

[관련조항]

국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정된 것)

제8조(연계의 신청 등) ① 국민연금가입기간과 직역재직기간을 연계하려는 연금가입자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 각 연금법에 따른 급여 수급권이 없어지기 전에 연금관리기관(본인이 가입하였던 연금을 관리하는 연금관리기관을 말한다)에 연계를 신청하여야 한다.

1. 국민연금법 제12조 제1항 제4호·제2항 제6호·제3항 제4호에 따른 국민연금가입자의 자격을 상실한 때

2. 직역연금가입자가 퇴직한 때(직역연금법에 따른 퇴직급여 또는 군인연금법 제6조 제1호부터 제4호까지의 급여를 지급받지 아니한 경우에 한정된다)

국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률 부칙(2009. 2. 6. 법률 제9431호)

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(연계신청 대상자에 관한 적용례 등) ① 제8조는 이 법 시행 후 최초로 국민연금과 직역연금 간 또는 직역연금과 직역연금 간에 이동을 한 경우부터 적용한다.

② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따라 연계 신청을 할 수 있다.

1. 국민연금가입자이었던 자가 법률 제8541호 국민연금법 전부개정법률의 시행일인 2007년 7월 23일부터 이 법 시행 전까지 직역연금으로 이동한 경우

3. 청구인의 주장

이 사건 부칙조항은 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우를 연계신청의 허용대상에서 제외하고 있다. 이는 연금연계법 공포일부터 그 시행일 전날까지 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우나 2007. 7. 23.부터 연금연계법 시행일 전날까지 국민연금에서 직역연금으로 이동한 경우에 연계신청이 소급적으로 허용되는 것과 비교하여 청구인과 같이 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우를 차별하여 청구인의 평등권을 침해하고, 청구인과 같이 국민연금과 직역연금의 연금수급을 위한 최소가입기간 요건을 갖추지 못하여 어떤 연금도 지급받지 못하는 사람에게 연계신청을 통한 연금수급의 기회도 부여하지 않아 청구인의 인간다운 생활을 할 권리와 행복추구권을 침해하고 헌법 제34조 제2항, 제4항에 위배된다.

4. 판단

가. 연금연계제도 개요

국민연금과 공무원연금 등 직역연금이 종래 서로 연계되지 않아 각 연금의 최소가입기간 요건을 갖추지 못한 경우 연금수급권을 취득하지 못하게 되는 공적연금의 사각지대가 존재함에 따라, 국민연금과 직역연금을 연계하여 연금을 지급함으로써 국민의 노후생활 안정과 복지증진에 이바지함을 목적으로 연금연계법이 2009. 2. 6. 제정·공포되어 2009. 8. 7. 시행되었다.

연금연계법은 국민연금과 직역연금의 가입기간을 합산하되 급여는 연금 간의 재정이전 없이 각 연금의 가입기간에 기초하여 각각 산정·지급하는 방식을 채택하여, 연계신청자가 국민연금과 직역연금의 가입기간을 합산한 연계기간이 20년 이상이고 나이가 60세 이상이 되면 국민연금에서 지급되는 연계노령연금과 직역연금에서

지급되는 연계퇴직연금의 수급권을 취득하게 하고, 원칙적으로 연금연계법 시행일인 2009. 8. 7. 이후 연금 간의 이동을 한 경우에 한하여 연계신청을 허용하되, 예외적으로 연금연계법 공포일인 2009. 2. 6.부터 그 시행일 전날인 2009. 8. 6.까지 연금 간의 이동을 한 경우나 2007. 7. 23.부터 2009. 8. 6.까지 국민연금에서 직역연금으로 이동한 경우에도 소급적인 연계신청을 허용하고 있다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 신법이 피적용자에게 유리한 경우에 이른바 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부는 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있는 것이므로, 이와 같은 시혜적 조치를 할 것인지를 결정함에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 ).

이 사건 부칙조항은 소급적인 연계신청이 허용되는 대상에 관하여 규정하면서, 연금연계법 공포일부터 그 시행일 전날까지 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우 등을 허용대상에 포함시키면서도, 청구인과 같이 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우를 그 허용대상에서 제외하여 차별취급하고 있다.

이 사건 부칙조항에 의한 차별은 연계신청을 통한 연금연계의 기회를 부여하는 유리한 신법의 소급적용에 관한 문제로서 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 영역에 속하고, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 차별취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우가 아니므로, 이 사건 부칙조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준에 따라 이 사건 부칙조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있는지를 살피기로 한다.

(2) 국민연금과 직역연금 간의 연금연계제도를 전면적으로 소급적용할 경우 공적연금에 상당한 재정적 부담을 주어 재정수지를 악화시킬 것으로 예상되고, 법적 안정성을 해칠 우려가 크므로, 연금연계제도의 소급적용을 허용하는 경우에도 이는 합리적인 범위 내에서 제한적으로 이루어질 필요가 있다.

연금연계법이 2009. 2. 6. 제정·공포되어 공적연금가입자에게 연금연계의 기회를 부여하는 연금연계제도가 새롭게 도입된 이상, 연금연계법은 공포된 날부터 시행되는 것이 그 제정 취지에 비추어 더 바람직한 것일 수 있지만, 연금연계법의 원활한 시행을 준비하기 위하여 연금연계법의 공포와 시행 사이에 약 6개월의 유예기간이 설정되고, 연금연계법 시행일인 2009. 8. 7. 이후 연금 간의 이동을 한 경우에 한하여 연계신청이 허용되게 되었다.

그런데 연금연계법 공포일인 2009. 2. 6.부터 그 시행일 전날인 2009. 8. 6.까지 연금 간의 이동을 한 경우에 연금연계법 시행 전의 연금 이동이라는 이유로 연계신청이 허용되지 않는 것은 연금연계제도의 중심적 요소인 연계신청 허용대상 여부가 그 제도의 시행 준비를 위한 유예기간 설정이라는 부수적 사정에 의하여 좌우되는 결과를 초래하는 것이 된다. 이와 같은 결과는 그 연금 이동이 연금연계법이 제정·공포되어 연금연계제도가 존재하는 상태에서 이루어진 것이라는 점에서 연금연계법 시행 이후 연금 간의 이동의 경우 연계신청이 허용되는 것과 비교하여 가혹한 불이익이라고 할 수 있다. 위와 같은 경우와 달리 연금연계법 공포일 전에 연금 간의 이동을 한 경우는 연금연계제도가 아직 도입되지 않은 상태에서 연금 이동이 이루어진 것이라는 점에서 연금연계제도 소급적용의 필요성 측면에서 기본적인 차이가 있다.

한편, 2007. 7. 23.부터 2009. 8. 6.까지 국민연금에서 직역연금으로 이동한 경우에

는 연금연계법 부칙 제2조 제2항 제1호에 따라 소급적인 연계신청이 허용되고 있다. 이는 국민연금에서 직역연금으로 이동 시의 반환일시금 지급규정인 구 국민연금법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 전부개정되기 전의 것) 제67조 제1항 제4호가 2007. 7. 23. 폐지되어 반환일시금을 지급받을 수 없는데다가 연금연계법 시행 전의 연금 이동이어서 연계신청도 허용되지 않는 상황에 놓이게 된 사정을 고려하여, 반환일시금 지급규정을 폐지한 국민연금법의 개정 취지를 살리고 정책적 연속성 및 국민연금제도에 대한 국민의 신뢰를 높이기 위한 것이다.

이와 같이 이 사건 부칙조항이 연금연계법 시행 전에 연금 간의 이동을 한 경우에 관하여 소급적인 연계신청이 허용되는 대상의 범위를 정하면서, 연금연계법 공포일부터 그 시행일 전날까지 연금 간의 이동을 한 경우나 2007. 7. 23.부터 연금연계법 시행일 전날까지 국민연금에서 직역연금으로 이동한 경우와 달리 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우를 소급적인 연계신청의 허용대상에 포함시키지 않은 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 부칙조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

다. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

입법자는 연금수급권의 구체적인 내용을 정함에 있어서 광범위한 형성의 자유를 가지므로 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 그 밖의 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 입법자의 결정이 현저히 자의적이거나 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 ).

그런데 국민연금과 직역연금은 원래 가입자와 재원이 다르고, 국민연금과 직역연금의 가입기간을 흠결 없이 연계하여야 할 입법의무가 헌법상 도출된다고 보기 어려운 점, 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우 연계신청이 허용되지 않아 연금수급권을 취득하지 못하더라도 퇴직일시금과 반환일시금을 지급받을 수 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 부칙조항이 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우에 연계신청을 허용하지 않는다고 하여 현저히 자의적이거나 인간다운 생활을 보장하기 위하여 필요한 최소한도의 내용마저 보장하지 않아서 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 벗어난 것이라고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 부칙조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없다.

라. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단

헌법 제34조 제2항, 제4항은 사회보장·사회복지의 증진, 노인의 복지향상을 위한 정책 실시 등과 같은 국가활동의 목표를 제시하거나 이를 위한 객관적 의무만을 국가에 부과하고 있을 뿐, 개인에게 사회보장·사회복지 또는 노인의 복지향상 등과 관련하여 국가에 대한 적극적인 급부청구권을 부여하고 있다거나 그에 관한 입법적인 위임을 하고 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 연금연계법 공포일 전에 직역연금에서 국민연금으로 이동한 경우에 연계신청을 허용하지 않는다고 하여 곧바로 헌법 제34조 제2항, 제4항에 위배된다고 볼 수 없다.

행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가질 뿐, 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 대하여 적극적으로 요구할 수 있음을 내용으로 하는

것이 아니므로, 연계신청의 허용대상에 관하여 규정한 이 사건 부칙조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다.

5. 결론

이 사건 부칙조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장 재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호