헌재 2015. 6. 25. 선고 2013헌바193 결정문 [관세법 제106조 제4항 위헌소원]

가. 청구인은 냉동육 수입·판매업을 하는 회사로서, 2008. 2. 23.경부터 2008. 11. 20.경까지 호주 등으로부터 수입한 쇠고기, 돼지고기 등 냉동식품(이하 ‘이 사건 물품’이라 한다)에 대한 수입신고를 하면서 ○○세관장에게 이 사건 물품에 대한 관세 2,918,845,543원을 신고·납부하였다. 청구인은 이 사건 물품을 특허보세구역인 보세창고와 일반내수창고에 입고시켜 보관하였으나, 2008. 12. 5. 그 보관 장소에 화재가

발생하여 이 사건 물품이 모두 멸실되었다.

나. 청구인은 2010. 9. 13. ○○세관장에게 이 사건 물품이 화재로 모두 멸실하였음을 이유로 이 사건 물품에 관하여 납부한 관세의 환급을 신청하였으나, ○○세관장은 2010. 9. 16. 이 사건 물품이 화재 당시 장치(藏置)되어 있던 장소가 관세의 환급에 관한 관세법 제106조 제4항이 적용되는 ‘지정보세구역’이 아니라는 이유로 이를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2010. 10. 19. 관세청장에게 심사청구를 하였으나, 2010. 12. 10. 위 심사청구는 기각되었다.

다. 청구인은 수원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나(2011구합3112), 위 법원은 2011. 10. 13. 청구를 기각하였고, 청구인은 이에 불복하여 항소하였으며(서울고등법원 2011누39846), 항소심 소송계속 중 관세법 제106조 제4항 중 “지정” 부분에 대하여 위헌제청신청을 하였다(서울고등법원 2012아246). 항소심 법원이 2013. 5. 3. 항소를 기각하는 판결을 선고하면서 위 위헌제청신청을 기각하자, 청구인은 2013. 7. 5. 관세법 제106조 제4항 중 “지정” 부분의 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 관세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 전부개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10424호로 개정되기 전의 것) 제106조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.

청구인은 구 관세법 제106조 제4항 중 “지정” 부분의 위헌확인을 구하고 있으나, 관세법상 하나의 법적 개념(보세구역의 일종)인 “지정보세구역” 중 “지정” 부분만을 분리하기 어렵고, 청구인이 다투는 것은 지정보세구역 이외의 보세구역에 장치되어

있는 물품이 재해로 인하여 멸실되거나 가치가 감소된 경우에 관세를 환급할 수 있도록 규정하지 아니한 부진정입법부작위라고 볼 수 있으므로 위와 같이 심판대상을 특정하기로 한다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 관세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 전부개정되고, 2010. 12. 30. 법률 제10424호로 개정되기 전의 것)

제106조(계약내용과 상이한 물품 등에 대한 관세 환급) ④ 수입신고가 수리된 물품이 그 수리 후 계속 지정보세구역에 장치되어 있는 중에 재해로 인하여 멸실되거나 변질 또는 손상으로 인하여 그 가치가 감소된 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 관세의 전부 또는 일부를 환급할 수 있다.

[관련조항]

관세법(2000. 12. 29. 법률 제6305호로 전부개정된 것)

제154조(보세구역의 종류) 보세구역은지정보세구역·특허보세구역및 종합보세구역으로 구분하고, 지정보세구역은 지정장치장 및 세관검사장으로 구분하며, 특허보세구역은 보세창고·보세공장·보세전시장·보세건설장 및 보세판매장으로 구분한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 법률조항은 지정보세구역에 물품을 장치한 사람과 청구인과 같이 지정보세구역 이외의 보세구역에 물품을 장치한 사람을 합리적 이유 없이 차별한다. 또한 수입허가 후 보세구역에 장치되어 있는 동안 변질, 손상 등에 의하여 경제적 가치가 감소된 물품과 정상적으로 보세구역에서 반출된 물품은 본질적으로 동일하지

않으므로 두 물품에 같은 액수의 관세를 부과하는 것은 과세의 균형상 불합리하다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배된다.

나. 이 사건 법률조항은, 대한민국이 2003. 2. 가입한 ‘세관절차의 간소화 및 조화에 관한 국제협약 개정의정서’(이하 ‘개정교토협약’이라 한다) 특별부속서 디(D) 제13조에 반한다. 또한 미국, 일본 등 다른 국가보다 관세 환급을 좁게 인정하는 것으로 국제 기준에 부합하지 않는다.

4. 판단

가. 관세법상 보세구역의 구분

(1) ‘보세구역’은 외국물품, 즉 외국으로부터 우리나라에 도착한 물품으로서 수입신고가 수리되기 전의 것 또는 수출신고가 수리된 물품(관세법 제2조 제4호)을 장치·검사·제조·가공·전시·건설·판매할 수 있는 장소로서 세관장이 지정하거나 특허한 장소를 말한다. 외국물품은 원칙적으로 보세구역이 아닌 장소에 장치할 수 없으나(관세법 제155조 제1항), 크기 또는 무게의 과다, 그 밖의 사유로 보세구역에 장치하기 곤란하거나 부적당한 물품 등의 경우 세관장의 허가 등에 따른 예외가 인정된다(관세법 제155조 제1항 단서, 제156조 제1항).

(2) 관세법은 보세구역을 지정보세구역과 특허보세구역 및 종합보세구역으로 구분하고, 지정보세구역은 지정장치장 및 세관검사장으로, 특허보세구역은 보세창고, 보세공장, 보세전시장, 보세건설장, 보세판매장으로 구분한다(관세법 제154조). 종합보세구역은 위와 같은 다섯 가지 특허보세구역의 기능 중 둘 이상의 기능을 수행할 수 있는 지역을 말한다(관세법 제197조 제2항).

지정보세구역은 세관장에 의하여 지정되고(관세법 제166조 제1항), 그 가운데 ‘지

정장치장’은 통관을 하려는 물품을 일시 장치하기 위한 장소로서(관세법 제169조), 지정장치장에 반입한 물품은 화주 또는 반입자가 그 보관의 책임을 진다(관세법 제172조 제1항). 다만 세관장은 지정장치장의 질서유지와 화물의 안전관리를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 화주를 갈음하여 보관의 책임을 지는 화물관리인을 지정할 수 있고, 불가피한 사유로 화물관리인을 지정할 수 없을 때에는 화주를 대신하여 직접 화물관리를 할 수 있다(관세법 제172조 제2항, 제5항). ‘세관검사장’은 통관하려는 물품을 검사하기 위한 장소로서, 세관장은 관세청장이 정하는 바에 따라 검사를 받을 물품의 전부 또는 일부를 세관검사장에 반입하여 검사할 수 있다(관세법 제173조 제1항, 제2항).

한편 ‘특허보세구역’은 사인의 신청이 있는 경우 세관장의 특허에 의하여 설치·운영되며(관세법 제174조 제1항), 그 중 ‘보세창고’는 외국물품이나 통관을 하려는 물품을 장치하는 장소로서, 운영인은 미리 세관장에 신고를 하고 일정한 내국물품을 장치할 수 있으며, 보세창고에 장치되어 있는 동안 수입신고가 수리된 물품은 신고 없이 계속 장치할 수 있다(관세법 제183조 제1항, 제2항). 그 밖에 ‘보세공장’에서는 외국물품을 원료 또는 재료로 하거나 외국물품과 내국물품을 원료 또는 재료로 하여 제조·가공하거나 그 밖에 이와 비슷한 작업을 할 수 있고, ‘보세전시장’에서는 박람회, 전람회, 견본품 전시회 등의 운영을 위하여 외국물품을 장치·전시하거나 사용할 수 있으며, ‘보세건설장’에서는 산업시설의 건설에 사용되는 외국물품인 기계류설비품이나 공사용 장비를 장치·사용하여 해당 건설공사를 할 수 있고, ‘보세판매장’에서는 외국으로 반출하거나 관세의 면제를 받을 수 있는 자가 사용하는 것을 조건으로 외국물품을 판매할 수 있다(관세법 제183조 제1항, 제2항, 제185조 제1항, 제191조,

제196조 제1항).

‘종합보세구역’은 무역진흥에의 기여 정도, 외국물품의 반입·반출 물량 등을 고려하여 관세청장이 직권으로 또는 관계중앙행정기관의 장 등의 요청에 따라 지정한다(제197조 제1항).

(3) 보세구역에 반입되어 수입신고가 수리된 물품의 화주 또는 반입자는 그 수입신고 수리일부터 15일 이내에 해당 물품을 보세구역으로부터 반출하여야 한다. 그러나 외국물품을 장치하는 데에 방해가 되지 아니하는 것으로 인정되어 세관장으로부터 해당 반출기간의 연장승인을 받았을 때에는 그러하지 아니하다(관세법 제157조의2). 또한 특허보세구역인 보세창고에 장치되어 있는 동안 수입신고가 수리된 물품은 앞서 살핀 바와 같이 신고 없이 계속 장치할 수 있다(관세법 제183조 제1항, 제2항)

수입신고가 수리된 물품이 보세구역에 장치되어 있고, 재해로 멸실되거나 그 가치가 감소된 때에는, 장치장소가 ‘지정보세구역’인 경우에는 이 사건 법률조항에 의하여 관세를 전부 또는 일부 환급할 수 있고, 관세의 납부 전인 경우 관세의 부과를 취소할 수 있으나(관세법 제106조 제5항), 장치장소가 그 밖의 보세구역(특별·종합보세구역)인 경우에는 관세를 환급하거나 부과를 취소하지 아니한다.

나. 이 사건 법률조항의 조세평등주의 위배 여부

(1) 조세평등주의

헌법 제11조 제1항은 모든 국민은 법 앞에 평등하고 누구든지 합리적 이유 없이는 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다는 평등원칙을 선언하고 있고, 이와 같은 평등원칙이 세법영역에서 구현된 것이 조세평등주의이다. 즉, 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고, 합리

적인 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바122 ). 이는 조세의 환급에 있어서도 마찬가지라고 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌바59 참조).

이 사건 법률조항은 수입신고가 수리된 물품이 수입신고 수리 후에도 보세구역에 계속 장치되어 있는 중에 재해로 멸실되거나 변질 또는 손상되어 그 가치가 감소된 때, 해당 물품이 보세구역 가운데 어떤 보세구역에 장치되어 있는가에 따라 관세의 환급 여부를 달리 규율함으로써 지정보세구역에 물품을 장치한 관세 납부자와 그 밖의 보세구역에 물품을 장치한 관세 납부자를 차별취급하고 있다. 그렇다면 이러한 차별취급에 합리적 이유가 있는지 문제된다.

(2) 판단

(가) 역사적으로 관세는 수수료에서 내국관세를 거쳐 국경관세로 발전하였다고 볼 수 있다. 근대국가가 형성되고, 경제적으로 화물의 유통량이 증대함에 따라 도시나 장원과 같은 좁은 관세영역은 근대국가의 단일 관세영역으로 통합되어 국경을 출입하는 물품에 대하여 관세를 징수하는 국경관세 시대가 도래하였으며, 관세 부과의 주된 목적은 초기 재정수입 확보에서 국내 산업 보호 등 경제정책적 측면으로 점차 확대되었다.

이와 같이 관세제도는 근대국가의 형성과 함께 발전하였으며, 관세는 관세선 또는 관세영역을 통과하는 물품에 대하여 부과되는 조세로서, 일반적인 내국세와는 구분된다. 관세법은 수입물품에 관세를 부과하도록 하고 있고(관세법 제14조), 이때의 ‘수입’은 외국물품을 우리나라에 반입하거나 우리나라에서 소비 또는 사용하는 것을 말한다(관세법 제2조 제1호). 관세법이 ‘우리나라에서 소비 또는 사용’을 수입 개념

에 포함시킨 것은 외국물품의 통관 전이라도 우리나라에서 소비 또는 사용되는 경우 그에 따라 사실상 자유유통의 상태로 이동된 것과 동일한 효과가 발생하므로 반입과 동등하게 수입의 일종으로 규제하기 위한 것이다.

이러한 관세제도의 역사적 형성과정이나 관세법의 규정에 비추어 보면 관세는 외국물품의 통관이라는 사실에 착안하여 부과되는 조세라고 볼 수 있고, 수입신고가 수리되어 보세구역으로부터 반출하여 유통시킬 수 있는 수입물품의 경우 과세물건이 확정된 상태에 있으므로, 그 이후 해당 물품이 재해로 인하여 멸실되거나 가치가 감소한 경우에 소비되지 않거나 소비가격의 저하가 발생한다는 이유 등으로 관세를 전부 또는 일부 환급하는 것이 관세의 본질상 당연히 요청된다고 볼 수는 없다.

다만 관세의 부과·징수 및 수출입물품의 통관을 적정하게 하고 관세수입을 확보함으로써 국민경제의 발전에 이바지함을 목적(관세법 제1조)으로 하는 관세법의 체계와 취지를 고려하여 관세의 환급을 제한적 범위에서 차별적으로 인정하는 것에 합리적 이유가 있는지 여부가 문제될 뿐이다.

(나) 지정보세구역은 통관의 편의를 위한 일시 장치 및 통관을 위한 검사를 위하여 지정되며, 이는 외국으로부터 도착한 화물에 대한 관세의 확보, 반입목적에 맞는 합당한 관리 및 신속한 통관 등 관세행정의 필요에 의하여 운영되는 것이라고 볼 수 있다. 반면, 특허보세구역이나 특허보세구역의 기능을 복합적으로 수행할 수 있는 종합보세구역은 수입신고가 수리된 물품을 반출하지 아니하고 상대적으로 장기간 장치하거나, 외국물품 또는 외국물품과 내국물품을 원료 또는 재료로 하여 제조·가공 작업을 하거나, 외국물품을 전시·판매하는 등 화주의 사익이나 영리 추구활동을 가능하게 하고, 외국인 투자 유치를 원활하게 하는 등의 편의를 제공하기 위하여 특허되

거나 지정되는바, 수출 및 물류, 투자 촉진 등의 공공의 이익 이외에 보세구역을 설치·운영하는 사인의 이익을 보호하는 측면이 강하다.

그에 따라 관세법은 지정보세구역에 관하여, 세관장의 직접적인 통제를 인정하고 있다. 즉 지정보세구역의 용도변경이나 시설의 신축 등 처분은 미리 세관장과 협의하여 하도록 하고(제168조), 세관장이 지정장치장의 질서유지와 화물의 안전관리를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 화주를 갈음하여 보관의 책임을 지는 화물관리인을 지정할 수 있도록 하고 있으며(제172조 제2항), 불가피한 사유로 화물관리인을 지정할 수 없을 때에는 세관장이 화주를 대신하여 직접 화물관리를 할 수 있도록 하고 있다(제172조 제5항).

그러나 특허보세구역은 그것이 수출입화물을 보관하는 것을 업으로 하는 ‘영업용보세창고’이거나, 설영인(設營人)이 소유하거나 사용하는 자가화물 또는 운송인이 취급하는 화물을 보관하기 위한 ‘자가용보세창고’이거나, 그 밖에 보세공장 등이거나 관계없이 모두 특허보세구역 운영인의 관리 하에 있다. 세관장은 특허보세구역의 운영인을 감독하고, 운영인에게 그 설치·운영에 관한 보고를 명하거나 세관공무원에게 운영상황을 검사하게 할 수 있을 뿐이다(관세법 제180조).

나아가 현실적으로도 지정보세구역은 그 수가 적고, 주로 하루 안팎의 일시적인 장치가 이루어지는 반면, 특허보세구역은 그 일종인 보세창고의 수가 지정보세구역의 일종인 지정장치장의 15배 이상에 이르는 등 그 수가 상대적으로 많고, 내국물품이 함께 장치되거나, 장치기간도 장기인 경우가 많아서 세관장의 직접적인 관리가 어렵다.

이 사건 법률조항은 위와 같은 보세구역의 종류에 따른 목적과 관리·지배현황을 고

려하여 수입신고가 수리된 물품이 계속하여 지정보세구역에 장치되어 있는 중에 재해로 인하여 멸실되거나 변질 또는 손상되어 그 가치가 감소된 경우에는 이를 세관장의 실질적이고 직접적인 관리영역에서 발생한 위험으로 보아 이미 납부한 관세를 환급할 수 있도록 한 것으로, 수입물품의 장기간 장치나 가공·판매 등의 목적으로 그 밖의 보세구역에 수입물품을 장치한 화주나 반입자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이라고 할 수 없다.

한편 청구인은, 수입신고 수리 후 보세구역에 장치되어 있는 동안 멸실되거나 변질, 손상 등에 의하여 경제적 가치가 감소된 물품과 정상적으로 보세구역에서 반출된 물품은 본질적으로 동일하지 않음에도 전자의 경우에 관세의 환급을 하지 않음으로써 결과적으로 두 물품에 같은 액수의 관세를 부담하게 하는 것은 과세의 균형상 불합리하다고 주장한다. 그러나 관세는 수입신고를 하는 때의 물품의 성질과 수량에 따라 부과되고, 어떠한 물품이 외국으로부터 우리나라에 도착하여 수입신고가 수리된 이상, 해당 물품이 장치된 장소와 관계없이 해당물품은 더 이상 ‘외국물품’이 아니라 ‘내국물품’(관세법 제2조 제4호 가목, 제5호 가목)이 된다. 즉 수입신고 수리 후 보세구역에 장치된 물품과 보세구역에서 반출된 물품은 과세물건이 확정되었다는 점에서나 내국물품이라는 점에서 본질적으로 동일하므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 이 사건 법률조항의 국제법 존중주의 원칙 위배 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 개정교토협약 특별부속서 디(D) 제13조에 반하여 국제법 존중주의 원칙에 반한다고 주장한다.

우리 헌법은 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규를 국

내법과 마찬가지로 준수하고 성실히 이행함으로써 국제질서를 존중하여 항구적 세계평화와 인류공영에 이바지함을 기본이념의 하나로 하고 있으므로(헌법 전문 및 제6조 제1항 참조), 국제적 협력의 정신을 존중하여 될 수 있는 한 국제법규의 취지를 살릴 수 있도록 노력할 것이 요청된다(헌재 2014. 5. 29. 2010헌마606 ). 우리나라는 2003. 2. 개정교토협약에 가입하였고, 2006. 2.부터 개정교토협약이 발효된 이상 국내법과 마찬가지로 이를 준수할 의무가 있다고 할 것이다. 그러나 개정교토협약이 국내법과 같은 효력을 가진다고 하더라도, 곧 헌법적 효력을 갖는 것이라고 볼 만한 근거는 없는바, 이 사건 법률조항의 위헌성 심사의 척도가 될 수는 없다(헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50 등).

그리고 개정교토협약 특별부속서 디(D) 제1장(보세창고, Customs warehouses)은, ‘수입 관세 및 제세의 납부 없이 세관통제 하에 수입물품을 지정된 장소(보세창고)에 장치하는 세관절차’(보세창고절차)를 규율하고 있으며, 제13조에서 ‘보세창고절차가 진행되는 중에 사고 또는 불가항력으로 인하여 품질이 저하되거나 손상된 물품에 대하여는, 그 품질 저하나 손상에 관하여 관세당국이 납득할 수 있을 정도로 적절히 입증이 이루어지는 경우, 변질 또는 손상된 상태로 수입된 것과 같이 내수용으로 신고할 수 있도록 허용되어야 한다.’고 규정하고 있다.

이와 같이 개정교토협약 특별의정서 디(D) 제1장 제13조는 ‘수입 관세 및 제세의 납부 없이 세관통제 하에 수입물품을 지정된 장소(보세창고)에 장치하는 세관절차’에 관한 것이고, 이는 이 사건 법률조항이 규율하는 ‘관세를 이미 납부한 경우의 환급’에는 적용이 없다고 할 것이므로 이 사건 법률조항이 위 협약 조항과 충돌된다는 청구인의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

그 밖에 청구인은 외국의 입법례를 들어 이 사건 법률조항이 국제기준에 반한다고 주장하나, 외국의 입법례가 곧 위헌법률심판의 재판규범이 된다고 볼 수 없고, 청구인이 주장하는 외국의 입법례가 일반적으로 승인된 국제법규로서 국내법과 같은 효력이 있다고 볼 수도 없다.

결국 이 사건 법률조항은 헌법상 국제법 존중주의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.