2014헌바291 도로교통법 제63조 위헌소원

이○삼

대리인 법무법인 매헌

담당변호사 홍승권(2015. 9. 22. 사임)

의정부지방법원 2014노120, 121(병합) 도로교통법위반

2015.09.24

도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것) 제63조 중 긴급자동차를 제외한 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행을 금지하는 부분 및 제154조 제6호 중 위 해당부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

청구인은 2013. 8. 1. 14:20경 및 2013. 8. 28. 10:00경 이륜자동차 운전자의 통행이 금지된 자동차전용도로인 내부순환도로에서 경기고양아○○○○호 1584cc 이륜자동차를 운전하였다는 각 범죄사실로 2013. 12. 27. 벌금 20만 원 및 30만 원을 각 선고

받았다(의정부지방법원 고양지원 2013고정1785 및 2013고정1831).

이에 각 항소하였고, 병합된 두 사건의 항소심[의정부지방법원 2014노120, 121(병합)] 계속 중 자동차전용도로에서 이륜자동차 운전자의 통행을 금지하는 도로교통법 제63조에 대하여 위헌제청신청을 하였으나 2014. 6. 13. 기각되자(의정부지방법원 2014초기660), 위 조항이 청구인의 일반적 행동자유권 등을 침해한다고 주장하면서 2014. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

2. 심판대상

청구인은 청구취지에서 도로교통법 제63조 중 ‘고속도로 등’ 부분의 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 청구이유 및 준비서면에서는 자동차전용도로가 고속도로와 그 성격이 다름을 주장하면서 자동차전용도로에서의 통행금지에 대한 부분만 문제 삼고 있고, 당해사건에서도 자동차전용도로인 내부순환도로 통행만 문제되었다. 또한 당해사건이 형사재판이므로 재판에 직접 적용되는 처벌조항도 금지조항과 함께 심판대상으로 삼는 것이 타당하다.

따라서 심판대상은 금지조항인 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것) 제63조 중 긴급자동차를 제외한 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행을 금지하는 부분과 처벌조항인 제154조 제6호 중 위 해당부분이다(이하 위 두 조항을 ‘이 사건 법률조항’이라 한다).

[심판대상조항]

도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)

제63조(통행 등의 금지) 자동차(이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다) 외의 차마의 운전자 또는 보행자는 고속도로 등을 통행하거나 횡단하여서는 아니 된다.

제154조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 30만원 이하의 벌금이나 구류에 처한다.

6. 제63조를 위반하여 고속도로 등을 통행하거나 횡단한 사람

[관련조항]

[별지] 기재와 같다.

3. 청구인의 주장

이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행을 금지하고 그 위반행위를 처벌하고 있다. 그런데 이륜자동차를 운전할 때 사고발생가능성과 사고결과의 중대성이 일반자동차에 비하여 높다고 하더라도, 이는 이륜자동차의 구조적 특성으로 인한 것일 뿐 해당 도로의 종류와는 무관한 점, 오히려 일반도로가 자동차전용도로에 비하여 위험요소가 더 많은 점, 대부분의 국가에서 이륜자동차의 자동차전용도로 통행을 허용하고 있는 점, 고속도로와 자동차전용도로는 그 지정 목적이 상이하고, 대부분의 자동차전용도로의 최고속도가 시속 80킬로미터 이하이므로, 고속도로에서의 이륜자동차 통행을 금지하고 처벌하는 것은 별론으로 하더라도, 자동차전용도로에서의 이륜자동차 통행까지 금지하고 처벌하는 것은 부당한 점, 자동차전용도로 구간임을 알게 되더라도 일반교통용의 다른 도로가 없거나 그 표시가 없어 자동차전용도로에 진입할 수밖에 없는 경우가 있는 점, 이륜자동차를 운행하기 위해서는 일반자동차와 동일하게 세금을 내야 하는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 이륜자동차 운전자의 일반적 행동의 자유를 침해하며, 일반자동차 운전자에 비하여 이륜자동차 운전자를 합리적인 이유 없이 차별한다.

한편, 이륜자동차와 원동기장치자전거는 그 운전을 위하여 필요한 면허의 종류 등에서 차이가 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 이륜자동차를 원동기장치자전거와 동일하게 취급하고 있으므로, 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 자동차전용도로 일반

(1) 지정·운영의 목적

자동차전용도로란 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로를 말한다(도로교통법 제2조 제2호). 도로관리청은 도로의 교통량이 현저히 증가하여 차량의 능률적인 운행에 지장이 있는 경우나 도로의 일정한 구간에서 원활한 교통소통을 위하여 필요한 경우에 자동차전용도로를 지정할 수 있다(도로법 제48조 제1항). 자동차전용도로 지정·운영의 목적은 일반국도, 주요 지방도 및 도시지역 간선도로 등 지역 간 이동을 담당하는 간선도로에서 자동차 이외 사람, 자전거, 경운기, 이륜자동차 등의 통행과 신호등, 횡단보도 등의 설치를 적절히 관리하여 주행성을 확보하고 교통사고를 줄여서 간선도로의 기능을 제고하는 것이다[자동차전용도로 지정에 관한 지침(2009. 11. 3차 개정된 것, 국토교통부) 제1조 참조].

그리고 자동차전용도로의 지정으로 인한 불편을 최소화하기 위하여 도로관리청이 해당 구간을 연결하는 일반 교통용의 다른 도로가 있어야 자동차전용도로를 지정할 수 있도록 하고 있다(도로법 제48조 제2항).

우리나라 자동차전용도로는 1970년 도로법에 최초로 규정되었으나 도로교통법 등 관계법령의 정비 미비로 제대로 운영되지 못하다가 1985년이 지나서야 서울·수도권을 시작으로 지정·운영되기 시작하였다. 서울시 자동차전용도로의 경우, 1986. 7.

올림픽대로와 노들길이 최초 지정되었다.

(2) 주행속도

일반적으로 자동차전용도로는 일반도로보다 주행속도가 빠르고, 고속 내지 상당한 속도의 주행을 특징으로 하는 경우가 많다. 이는 자동차전용도로에 관한 규정 및 그 구조나 시설의 특징, 즉 자동차전용도로에서의 최고속도는 시속 90킬로미터, 최저속도는 시속 30킬로미터로 일반도로보다 높은 점(도로교통법 시행규칙 제19조 제1항 제2호), 원칙적으로 자동차전용도로의 설계속도는 시속 80킬로미터 이상이어야 하는 점(도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙 제8조 제2항), 고속도로뿐만 아니라 자동차전용도로도 교차하는 모든 도로와 입체교차가 되어야 하며, 지정된 곳에 한정하여 자동차만 출입이 허용되는 점(도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙 제4조 제2항), 자동차전용도로 구간 내에는 중앙분리대가 설치되는 반면, 보도, 횡단보도는 설치되지 않는 점(자동차전용도로 지정에 관한 지침 제5조 제4항, 제8조 제1항) 등에 기인한다.

그러나 모든 자동차전용도로가 일반도로보다 빠른 속도의 주행을 특징으로 하거나 고속 내지 상당한 속도의 주행을 특징으로 한다고 보기는 어렵다. 자동차전용도로의 지정·운영 목적은 일반도로보다 빠른 주행이나 고속 내지 상당한 속도의 주행이 아니라, 주행성을 확보하고 교통사고를 줄여 간선도로의 기능을 제고하기 위한 것이다. 때문에 교통량이 현저히 증가하는 경우 등에 자동차전용도로로 지정된다. 실제로 자동차전용도로에서 일반도로와 마찬가지의 주행속도만 가능한 경우가 있고, 상습적인 정체가 발생하는 경우조차 있다. 대도시의 자동차전용도로는 다른 지역의 일반도로보다 실제 주행속도가 느린 경우도 있다.

(3) 이륜자동차의 자동차전용도로 통행금지

1992. 3.부터 자동차전용도로에서 긴급자동차를 제외한 모든 이륜자동차 통행이 금지되었다(1991. 12. 14. 법률 제4421호로 개정된 구 도로교통법 제58조).

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부

(가) 이 사건 법률조항에 의하여 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행이 금지되고 그 위반행위가 처벌됨으로써, 이륜자동차 운전자는 이륜자동차를 이용하여 자동차전용도로를 통행할 수 있는 자유를 제한당하고 있다. 이는 행복추구권에서 나오는 일반적 행동의 자유를 제한한다.

(나) 앞서 본 바와 같이 자동차전용도로의 지정·운영 목적은 차량의 능률적인 운행과 원활한 교통소통, 즉 주행성을 확보하고 교통사고를 줄여 간선도로의 기능을 제고하기 위한 것이다. 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행금지 및 그 위반행위에 대한 처벌은 위와 같은 자동차전용도로의 지정·운영 목적을 달성하고, 이륜자동차 및 일반자동차 운전자의 안전을 지키기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.

(다) 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)이 사륜자동차에 뒤지지 않는 경우에 도 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)을 고려하지 않고 포괄적으로 금지하고 있다고 하여 부당하거나 지나치다고 보기 어렵다. 그 이유를 고속 내지 상당한 속도의 주행이 가능한 자동차전용도로와 그렇지 않은 자동차전용도로로 나누어 살핀다.

먼저, 고속 내지 상당한 속도의 주행이 가능한 자동차전용도로에 관하여 본다. 이륜자동차는 운전자가 외부에 노출되는 구조로 인하여 가벼운 충격만 받아도 운전자

가 차체로부터 분리되기 쉽고, 그 구조의 특수성으로 인하여 일반 자동차에 비하여 급격한 차로변경과 방향전환이 용이하여, 교통사고 발생가능성이 매우 높고 사고 발생 시의 치사율도 매우 높다. 따라서 고속 내지 상당한 속도의 주행이 가능한 자동차전용도로에서 이륜자동차의 통행을 허용할 경우 고속 내지 상당한 속도로 주행하는 이륜자동차의 사고발생가능성이 더욱 증가되며, 그로 인하여 이륜자동차 운전자의 안전은 물론 일반자동차 운전자의 안전까지 저해할 우려가 있고, 차량의 능률적인 운행과 원활한 교통소통을 방해할 가능성이 크다(헌재 2014. 3. 27. 2013헌바437 참조).

다음으로, 고속 내지 상당한 속도의 주행을 특징으로 하지 않는 자동차전용도로에 관하여 본다. 고속 내지 상당한 속도의 주행을 특징으로 하지 않는 자동차전용도로이거나 경우에 따라 정체가 발생하는 자동차전용도로에서 일지라도, 이륜자동차를 통행에서 제외하는 것은 차량의 능률적인 운행과 원활한 교통소통에 기여하게 된다. 왜냐하면, 이륜자동차는 평균 차로변경시간이 짧고, 비정체 시뿐만 아니라 정체 시에도 일반자동차에 비해 주행속도가 빠르며, 정체가 발생할 경우 차로 사이, 보도, 갓길로 주행하는 등 부적절한 주행행태를 보여, 일반자동차에 위험이 될 수 있기 때문이다. 현재 일부 이륜자동차 운전자들은 낮은 교통질서 의식과 나쁜 운전습관을 가지고 있고, 도로 정체 시 차량 사이의 빈틈운행, 급차선 변경, 무분별한 끼어들기, 중앙차선의 침범, 과속, 과도한 소음발생, 곡예운전 등 다른 운전자들의 주의력을 산만하게 하고 사고위험을 증가시키는 운전행태를 보이고 있다.

한편, 앞서 본 바와 같이 자동차전용도로는 당해 구간을 연결하는 일반교통용의 다른 도로가 있는 경우에 지정되므로(도로법 제48조 제2항), 자동차전용도로의 통행

을 금지하더라도 그로 인한 불편은 최소화되고 있다. 또한 자동차전용도로의 기능을 상실하였거나 시설기준에 미치지 못하거나 통행금지규정을 위반할 수밖에 없는 구조를 가진 구간에 대하여는 지정해제 등을 통해 그 문제를 해결할 수 있고, 실제 그렇게 운영되고 있으므로, 이는 법률 자체의 문제가 아니라 운영상의 문제이다.

이상을 종합하면, 이 사건 법률조항은 침해 최소성도 충족한다.

(라) 이륜자동차 운전자의 자동차전용도로 통행을 전면적으로 금지하고 그 위반행위를 처벌하더라도 그로 인한 기본권 침해의 정도는 경미하여 이 사건 법률조항이 도모하고자 하는 앞서 본 공익에 비하여 중대하다고 보기도 어려우므로, 이 사건 법률조항은 법익 균형성도 충족한다.

(마) 결국 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해한다고 볼 수는 없다.

(2) 평등원칙 위반 여부

이륜자동차는 구조적 특수성으로 인하여 일반자동차에 비하여 사고발생 가능성이 높고, 사고결과가 중하며, 정체 시에 부적절한 주행행태를 보이므로, 차량의 능률적인 운행과 원활한 교통소통을 위하여 자동차전용도로의 통행을 금지할 합리적인 이유가 있다. 따라서 일반자동차에 비하여 자동차전용도로 통행의 자유가 제한된다고 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.

원동기장치자전거 또한 사고발생의 가능성과 사고결과의 중대성, 정체 시의 주행행태 등 측면에서 이륜자동차와 별다른 차이가 없으므로, 이 사건 법률조항이 이륜자동차를 원동기장치자전거와 동일하게 취급한다 하더라도, 본질적으로 다른 것을 동일하게 취급한다고 볼 수 없다.

결국 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위반되지도 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 강일원의 보충의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

6. 재판관 박한철, 재판관 강일원의 보충의견

우리는 헌법재판소 2013. 6. 27. 2012헌바378 결정에서, 일부 이륜자동차 운전자들의 변칙적인 운전행태 등을 이유로 전체 이륜자동차 운전자들의 고속도로 통행을 전면적으로 금지하는 것은 지나친 점이 있다고 지적하고, 장래 일정한 여건이 갖추어지는 경우 이륜자동차의 고속도로 통행이 부분적으로나마 허용되어야 할 것이라는 보충의견을 밝힌 바 있다.

우리나라는 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 유일하게 이륜자동차의 고속도로와 자동차전용도로 통행을 전면적으로 금지하고 있어 이륜자동차 운전자들의 통행의 자유에 대한 침해 논란과 국내 이륜자동차 시장 확대에 큰 걸림돌이 되고 있다는 비판이 있다. 자동차전용도로는 일반인의 교통을 위하여 제공된 도로로서 모든 사람의 통행이 허용되는 것이 원칙이고, 불가피하게 그 통행을 제한하더라도 그 제한은 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 이륜자동차 운전자들에 대한 일반도로 이용의 강제가 반드시 그들의 생명·신체 보호에 기여한다고 단정하기 어려운 측면도 있다.

이 사건 법률조항도 이륜자동차 운전자의 고속도로 통행을 금지한 법률조항과 마찬가지로 위헌이라고 선언할 정도에는 이르지 않지만 여러 가지 문제점을 내포하고 있다. 따라서 장래 일부 이륜자동차 운전자들의 잘못된 운전습관이 개선되고, 그 결

과 일반 국민의 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려와 경계가 해소되는 시점에서는, 사륜자동차와 동등한 정도의 주행성능을 가진 일정 배기량 이상의 이륜자동차부터 단계적으로 자동차전용도로에서 통행할 수 있도록 입법적 개선을 하는 것이 필요하고 또 바람직하다.

재판장 재판관 박한철

재판관 이정미

재판관 김이수

재판관 이진성

재판관 김창종

재판관 안창호

재판관 강일원

재판관 서기석

재판관 조용호

[별지]

관련조항

도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “자동차전용도로”란 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로를 말한다.

3. “고속도로”란 자동차의 고속 운행에만 사용하기 위하여 지정된 도로를 말한다.

18. “자동차”란 철길이나 가설된 선을 이용하지 아니하고 원동기를 사용하여 운전되는 차(견인되는 자동차도 자동차의 일부로 본다)로서 다음 각 목의 차를 말한다.

가.「자동차관리법」제3조에 따른 다음의 자동차. 다만, 원동기장치자전거는 제외한다.

1) 승용자동차

2) 승합자동차

3) 화물자동차

4) 특수자동차

5) 이륜자동차

나.「건설기계관리법」제26조 제1항 단서에 따른 건설기계

19. “원동기장치자전거”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 차를 말한다.

가.「자동차관리법」제3조에 따른 이륜자동차 가운데 배기량 125시시 이하의 이륜자동차

나. 배기량 50시시 미만(전기를 동력으로 하는 경우에는 정격출력 0.59킬로와트 미

만)의 원동기를 단 차

21. “자동차등”이란 자동차와 원동기장치자전거를 말한다.

22. “긴급자동차”란 다음 각 목의 자동차로서 그 본래의 긴급한 용도로 사용되고 있는 자동차를 말한다.

가. 소방차

나. 구급차

다. 혈액 공급차량

라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자동차

제57조(통칙) 고속도로 또는 자동차전용도로(이하 “고속도로등”이라 한다)에서의 자동차 또는 보행자의 통행방법 등은 이 장에서 정하는 바에 따르고, 이 장에서 규정한 것 외의 사항에 관하여는 제1장부터 제4장까지의 규정에서 정하는 바에 따른다.

자동차관리법(2011. 5. 24. 법률 제10721호로 개정된 것)

제3조(자동차의 종류) ① 자동차는 다음 각 호와 같이 구분한다.

5. 이륜자동차: 총배기량 또는 정격출력의 크기와 관계없이 1인 또는 2인의 사람을 운송하기에 적합하게 제작된 이륜의 자동차 및 그와 유사한 구조로 되어 있는 자동차

도로법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부개정된 것)

제48조(자동차전용도로의 지정) ① 도로관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 자동차전용도로 또는 전용구역(이하 "자동차전용도로"라 한다)을 지정할 수 있다. 이 경우 자동차전용도로로 지정하려는 도로에 둘 이상의 도로관리청이 있으면 관계되는 도로관리청이 공동으로 자동차전

용도로를 지정하여야 한다.

1. 도로의 교통량이 현저히 증가하여 차량(「자동차관리법」 제2조 제1호에 따른 자동차와 「건설기계관리법」 제2조 제1항 제1호에 따른 건설기계를 말한다. 이하 같다)의 능률적인 운행에 지장이 있는 경우

2. 도로의 일정한 구간에서 원활한 교통소통을 위하여 필요한 경우

② 도로관리청이 제1항에 따라 자동차전용도로를 지정할 때에는 해당 구간을 연결하는 일반 교통용의 다른 도로가 있어야 한다.