서울교육대학교 등 2017년도 수시모집 입시요강 위헌 확인 사건

- 검정고시 출신자의 수시모집 지원을 제한하는 국립교육대학교 등의 입시요강이 청구인들의 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부 -

(헌재 2017. 12. 28. 2016헌마649 , 판례집 29-2하, 537)

나 진 이*1)

【판시사항】

검정고시로 고등학교 졸업학력을 취득한 사람들(이하 ‘검정고시 출신자’라한다)의 수시모집 지원을 제한하는 내용의 피청구인 국립교육대학교 등의 ‘2017학년도 신입생 수시모집 입시요강’(이하 ‘이 사건 수시모집요강’이라 한다)이 청구인들의 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부(적극)

【심판대상】

이 사건 심판대상은 피청구인들이 이 사건 수시모집요강에서 검정고시로 고등학교 졸업학력을 취득한 사람들의 수시모집 지원을 제한하는 것이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

【사건의 개요】

청구인들은 비인가 대안학교에 재학 중인 학생들로서, 2016년도 제2회 고등학교 졸업학력 검정고시에 합격하여 고등학교 졸업학력을 취득하였다.

피청구인들은 초등학교 교원 등을 양성하기 위하여 설립된 국립대학의 총장들로서(이하 위 학교들을 통칭하여 ‘피청구인들 대학’이라 한다), 2016. 5.경 이 사건 수시모집요강을 공표하였는데, 장애인, 기초생활수급자 또는 차상위계층 등을 대상으로 하는 일부 특별전형을 제외한 대부분의 전형에 있어 고등학교 졸업자 또는 졸업예정자로 지원자격을 한정하고 있다. 이에 따라 검정고시 출신자는, 앞서 본 일부 특별전형의 대상에 해당되지 않는 이상, 피청구인들 대학의 수시모집에 지원할 수 없다.

청구인들은 이러한 피청구인들 대학의 이 사건 수시모집요강이 검정고시 출신으로 피청구인들 대학에 진학하여 초등학교 교원이 되고자 하는 청구인들의 교육받을 권리 등 기본권을 침해하고 있다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 하였다.

【결정요지】

현행 대입입시제도 중 수시모집은 대학수학능력시험 점수를 기준으로 획일적으로 학생을 선발하는 것을 지양하고, 각 대학별로 다양한 전형방법을 통하여 대학의 독자적 특성이나 목표 등에 맞추어 다양한 경력과 소질 등이 있는 자를 선발하고자 하는 것이다. 수시모집은 과거 정시모집의 예외로서 그 비중이 그리 크지 않았으나 점차 그 비중이 확대되어, 정시모집과 같거나 오히려 더 큰 비중을 차지하는 입시전형의 형태로 자리 잡고 있다. 이러한 상황에서는 수시모집의 경우라 하더라도 응시자들에게 동등한 입학 기회가 주어질 필요가 있다. 그런데 이 사건 수시모집요강은 기초생활수급자·차상위계층, 장애인 등을 대상으로 하는 일부 특별전형에만 검정고시 출신자의 지원을 허용하고 있을 뿐 수시모집에서의 검정고시 출신자의 지원을 일률적으로 제한함으로써 실질적으로 검정고시 출신자의 대학입학 기회의 박탈이라는 결과를 초래하고 있다. 수시모집의 학생선발방법이 정시모집과 동일할 수는 없으나, 이는 수시모집에서 응시자의 수학능력이나 그 정도를 평가하는 방법이 정시모집과 다른 것을 의미할 뿐, 수학능력이 있는 자들에게 동등한 기회를 주고 합리적인 선발 기준에 따라 학생을 선발하여야 한다는 점은 정시모집과 다르지 않다. 따라서 수시모집에서 검

정고시 출신자에게 수학능력이 있는지 여부를 평가받을 기회를 부여하지 아니하고 이를 박탈한다는 것은 수학능력에 따른 합리적인 차별이라고 보기 어렵다. 피청구인들은 정규 고등학교 학교생활기록부가 있는지 여부, 공교육 정상화, 비교내신 문제 등을 차별의 이유로 제시하고 있으나 이러한 사유가 차별취급에 대한 합리적인 이유가 된다고 보기 어렵다.

그렇다면 이 사건 수시모집요강은 검정고시 출신자인 청구인들을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 청구인들의 균등하게 교육을 받을 권리를 침해한다.

재판관 안창호, 재판관 이선애의 보충의견

헌법 제31조 제1항에 규정된 교육을 받을 권리는 기본적으로 교육영역에서 평등원칙을 구체화하는 것으로서, ‘국민이 그 의사와 능력에 따라 균등하게 교육받을 것을 공권력에 의하여 부당하게 침해받지 않을 권리’와 ‘국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 수 있도록 국가가 적극적으로 배려하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리’를 포함한다. 전자는 자유권적 기본권의 성격을, 후자는 사회권적 기본권의 성격을 가진다.

검정고시 출신자인 청구인들이 피청구인들에 대하여 수시모집 지원자격의 부여를 요구하는 것은 기존의 교육자원 및 시설에서 국가로부터 차별이나 간섭을 받지 아니하고 각자의 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 수 있게 해 달라는 것으로서 자유권적 성격을 가지고, 따라서 이 사건 수시모집요강은 자유권적 성격의 교육을 받을 권리를 제한한다. 그렇다면 이 사건 수시모집요강이 자유권적 성격의 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부에 대하여는 비례성 심사, 즉 차별취급의 목적과 수단 간에 엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 심사되어야 한다.

이 사건 수시모집요강은 차별취급에 합리적인 이유가 없으므로 합리성 심사에 따라 평등권으로서 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부를 판단하더라도 헌법에 위반된다. 다만, 이 사건 수시모집요강이 자유권적 성격의 교육을 받을 권리를 제한하는 이상, 그 기본권을 침해하는지 여부는 보다 엄격한 심사기준에 따라 판단하는 것이 타당함을 지적해 둔다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

가. 고등학교 졸업학력 검정고시(이하 ‘고졸 검정고시’라 한다)에 합격한 사람은 초·중등교육법 제27조의2 제1항 및 초·중등교육법 시행령 제98조 제1항 제1호에 따라 상급학교 입학 시 고등학교를 졸업한 사람과 같은 수준의 학력을 인정받으므로, 고등학교를 졸업한 사람과 마찬가지로 대학에 입학할 수 있는 자격을 가진다(고등교육법 제33조 제1항).

그런데 피청구인들 대학은 대학입학 전형을 수시모집과 정시모집으로 구분하여 신입생을 선발하면서 수시모집 전형에 있어서는 검정고시 출신자의 지원을 제한하고 있는바, 이러한 이 사건 수시모집요강이 고등학교를 졸업한 사람과 검정고시 출신자를 차별하여 취급함으로써 헌법 제31조 제1항의 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하는 것은 아닌지가 문제된다.

나. 청구인들은, 이 사건 수시모집요강이 초등학교 교사가 되고자 하는 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한다고도 주장하였다. 피청구인들 대학을 졸업하면 초등학교 정교사 자격이 주어지므로(초·중등교육법 제21조 제2항 별표 2 참조), 이 사건 수시모집요강이 결과적으로 초등학교 교사가 될 수 있는 기회를 제한하는 측면은 있다.

그러나 이 사건 수시모집요강 자체는 대학입학 자격을 규정하는 것이지 직업선택에 필요한 자격을 규정하는 것이 아니므로, 이와 직접적으로 관련된 기본권은 교육을 받을 권리라 할 것이고, 헌법재판소 역시 같은 취지에서 “청구인들이 이 사건에서 직접적으로 문제삼는 것은 직업선택에 필요한 자격요건의 제한이 아니라 대학입학 자격요건의 제한이어서 이 사건 수시모집요강과 관련하여 직접적으로 관련된 기본권은 교육을 받을 권리”라고 판단하였다.

다. 따라서 이하에서는 우리나라의 대학입시제도에 관하여 간단히 살펴 본 다음, 이를 바탕으로 이 사건 수시모집요강이 청구인들의 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하는 것은 아닌지 여부를 살펴보기로 한다.

2. 우리나라 대학입시제도 개관

가. 대학입시제도의 체계 : 관련 법령을 중심으로

(1) 대학 입학 자격

‘고등학교를 졸업한 사람’이나 ‘법령에 따라 이와 같은 수준 이상의 학력이 있다고 인정된 사람’은 대학에 입학할 수 있다(고등교육법 제33조 제1항). ‘법령에 따라 이와 같은 수준 이상의 학력이 있다고 인정되는 사람’이라 함은 초·중등교육법 제27조의2 제1항 및 초·중등교육법 시행령 제98조 각 호에서 정하고 있는 ‘상급학교 입학 시 고등학교를 졸업한 사람과 같은 수준의 학력이 있다고 인정하는 자’를 의미하는 것으로, 고등학교 졸업학력 검정고시에 합격한 사람이 그 대표적인 경우이다(초·중등교육법 시행령 제98조 제1호).

(2) 학생의 선발방법

(가) 대학은 고등교육법 제33조 제1항에 따라 대학에 입학할 수 있는 자격이 있는 사람 중에서 일반전형이나 특별전형에 의하여 입학을 허가할 학생을 선발한다(고등교육법 제34조 제1항).

‘일반전형’이란 일반학생을 대상으로 보편적인 교육적 기준에 따라 학생을 선발하는 전형을 말하고, ‘특별전형’이란 특별한 경력이나 소질 등 대학이 제시하는 기준(‘대학별 독자적 기준 전형’이라 한다) 또는 차등적인 교육적 보상기준에 의한 전형이 필요한 자를 대상으로(‘고른 기회 대상자 전형’이라 한다) 학생을 선발하는 전형을 말한다(고등교육법 제34조 제2항, 고등교육법 시행령 제34조).

(나) 대학은 원칙적으로 학칙이 정하는 모집단위별 입학정원의 범위에서 입학을 허가하여야 한다(고등교육법 시행령 제29조 제1항). 다만 재외국민, 각종 장애 또는 지체로 인하여 특별한 교육적 요구가 있는 자, 농어촌지역 또는 도서·벽지의 학생, 기초생활수급권자나 국민기초생활보상법상 차상위계층 등 일정한 경우에는 그 정원이 따로 있는 것으로 보아 입학을 허가할 수 있다(고등교육법 시행령 제29조 제2항). 이를 통상 ‘정원 외 특별전형’이라 한다.

(다) 대학은 수시모집·정시모집 및 추가모집으로 시기를 구분하여 학생을 선발할 수 있다(고등교육법 시행령 제41조).

‘수시모집’은 대학수학능력시험 성적 이외에 다양한 능력과 재능을 반영하여 학생을 선발하기 위해 정시모집에 앞서 선발하는 전형이다. 2017학년도 수시모집의 경우 2016. 9. 12.부터 원서접수가 시작되어 2016. 12.까지 전형이 계속되며 최대 6회까지 지원이 허용되었다. ‘정시모집’은 대학수학능력시험을 치르고 난 후인 2017. 12. 31.부터 원서접수가 시작되어 2017. 2.까지 진행되었으며 총 3개(가·나·다군)의 모집군별로 한 번씩 지원이 가능하다. ‘수시모집’에서 합격하는 경우 ‘정시모집’에는 지원할 수 없다.

‘수시모집’은 1997년에 도입된 것으로 짧은 기간 동안 학생을 심사 평가하여 선발하는 정시모집의 한계를 극복하기 위해 도입된 보완적인 모집 형태였으나, 점차 그 비중이 늘어 4년제 대학을 기준으로 2016년도에는 전체 모집인원의 67.4%를 수시모집에서 선발하였고, 2017년도에는 70.5%를 수시모집에서 선발하는 것으로 되어 있다2).

[4년제 대학 수시모집 비율]

(3) 입학전형 자료

(가) 교육부장관은 대학 입학전형 자료로 활용하기 위하여 대학수학능력시험을 실시할 수 있다(고등교육법 제34조 제3항). 교육부장관은 대학수학능력시험의 출제, 배점, 성적통지, 시험일정 등을 포함하는 대학수학능력시험시행 기본계획을 작성하여 시험을 실시하는 해의 3월 31일까지 공표하여야 한다(고등교육법 시행령 제36조). 교육부장관은 ｢행정권한의 위임 및 위

탁에 관한 규정｣ 제45조 제3항 제2호에 의하여 대학수학능력시험의 출제, 문제지의 인쇄, 채점 및 성적통지 등의 업무를 한국교육과정평가원에 위탁하고 있다.

(나) 대학은 입학자를 선발하기 위하여 고등학교 학교생활기록부의 기록, 대학수학능력시험의 성적, 대학별고사(논술 등 필답고사, 면접·구술고사, 신체검사, 실기·실험고사 및 교직적성·인성검사를 말한다)의 성적과 자기소개서 등 교과성적 외의 자료 등을 입학전형 자료로 활용할 수 있다(고등교육법 시행령 제35조 제1항). 학교교육의 정상화와 사교육 감소에 기여할 수 있는 방향으로 대학입시 제도가 운영되면서, 많은 대학들이 수시모집에서는 학교생활기록부를, 정시모집에서는 대학수학능력시험 성적을 주된 입시전형자료로 삼고 있다.

(4) 학교생활기록부

(가) 학교의 장은 학생의 학업성취도와 인성 등을 종합적으로 관찰·평가하여 학생지도 및 상급학교의 학생 선발에 활용할 수 있는 인적사항·학적사항·출결상황·자격증 및 인증 취득상황·교과학습 발달상황·행동특성 및 종합의견, 그밖에 교육목적에 필요한 범위에서 교육부령으로 정하는 사항 등의 자료를 교육부령으로 정하는 기준에 따라 작성·관리하여야 한다(초·중등교육법 제25조 제1항).

초·중등교육법 시행규칙은 위 법률조항의 위임을 받아 초중등교육법이 정하는 사항 이외에도 학교정보, 학생의 수상경력, 학생의 진로희망사항, 창의적 체험활동상황, 독서활동상황 등을 학교생활기록부에 기재하도록 하는 한편(제22조 제1항), 학교생활기록의 작성기준 등을 규정하면서 그 외에 학교생활기록의 작성 등에 필요한 사항은 교육부장관이 정하도록 하고 있고(제21조), 이에 따라 교육부는 훈령 형식으로 ‘학교생활기록 작성 및 관리지침’을 마련하고 있다.

｢학교생활기록 작성 및 관리지침｣(교육부훈령 제169호, 2016. 4. 5. 시행) 중 몇 가지를 소개하면, ‘수상경력’은 재학 중 학생이 교내에서 수상한 경력만을 입력하도록 하고 있고, ‘자격증 및 인증 취득상황’도 재학 중에 취득한 것으로 국가기술자격법에 의한 국가기술자격증, 개별법령에 의한 국

가자격증, 자격기본법에 의한 국가공인을 받은 민간자격증 중 기술과 관련 있는 내용만을 입력하도록 하고 있다.

또한 자율활동, 동아리활동, 봉사활동, 진로활동 등 4개 영역을 ‘창의적 체험활동’이라 하여 그 활동내용, 평가방법 및 기준은 교육과정을 근거로 학교별로 정하도록 하면서 학교생활기록부에 각 영역별 이수시간 및 특기사항을 입력하도록 하고, ‘교과학습발달상황’은 평가결과에 따라 교과, 과목, 단위수, 원점수/과목평균, 성취도, 석차등급을 산출하여 각 학기말에 입력하되, ‘비고’란이나 ‘특기사항란’ 등에 교육과정 운영에 따른 특기사항이나 성취수준의 특성 등 특기할 만한 사항에 대하여는 간략하게 문장으로 입력할 수 있도록 하였다.

그리고 ‘행동특성 및 종합의견’은 수시로 관찰하여 누가 기록된 행동특성을 바탕으로 총체적으로 학생을 이해할 수 있는 종합의견을 문장으로 입력하도록 하고 있다. 가해학생이 학교폭력으로 인하여 학교폭력예방법 제17조 제1항에 열거된 조치를 받은 경우에는 이 역시 학교생활기록부에 입력하여야 한다.3)

(5) 한국대학교육협의회의 대학입학전형기본사항 등

(가) 대학은 고등교육의 발전을 위하여 각 학교의 대표자로 구성하는 협의체를 운영할 수 있는바(고등교육법 제10조), 전국 4년제 대학의 협의체로서 ‘한국대학교육협의회’가 ｢한국대학교육협의회법｣에 따라 설립되어 있다.

(나) 학교협의체는 매 입학연도의 2년 전 학년도가 개시되는 날의 6개월 전까지 입학전형에 관한 기본사항을 공표하여야 한다(고등교육법 제34조의5 제1항). 그리고 대학의 장은 매 입학연도의 전 학년도가 개시되는 날의 10개월 전까지 대학입학전형시행계획을 수립하여 공표하여야 하는데, 이 때 학교협의체가 공표한 대학입학전형기본사항을 준수하여야 한다(고등교육법 제34조의5 제2항).

나. 검정고시 출신자의 수시모집 전형 제한 관련 문제

(1) 검정고시

(가) 검정고시는 상급학교 진학에 필요한 학력을 검정하기 위한 시험으로 초등학교·중학교·고등학교 등 학교 급별로 졸업 학력을 검정하고 있는바, 고등학교 졸업학력 검정고시 합격자는 상급학교 진학시 고등학교 졸업자와 같은 수준의 학력을 가진 것으로 인정받는다.

고졸 검정고시는 연 2회 시행되고 있는데 ｢고등학교 졸업학력 검정고시 규칙｣ 제9조에 따라 필수 과목(국어, 사회, 국사, 수학, 과학, 영어)과 선택 2과목4)으로 구성되며, 4지 선다형으로 각 과목 100점 만점으로 하여 평균 60점 이상을 획득하면 합격한다. 과목별 합격이 인정되어 이미 합격한 과목의 경우 차회 이후의 검정고시에서 면제받을 수 있다.

[고졸 검정고시 연령별 합격현황]

(나) 과거에는 경제적인 사정으로 불가피하게 학업을 계속할 수 없었던 사람들의 검정고시 응시가 많았으나, 최근에는 학교 부적응 등의 이유로 학교를 중퇴하거나 또는 이른바 ‘특수목적 고등학교’ 등의 학생이 내신 성적의 불리함을 검정고시를 통하여 극복해 보고자 학교를 중퇴하는 경우 또는 조기에 고등학교 과정을 종료하기 위하여 검정고시를 응시하는 경우가

증가하고 있다.5)

｢고등학교 졸업학력 검정고시 규칙｣은 고등학교 퇴학자의 검정고시 응시 증가를 예방하고 정규 고등학교의 이수를 유도하기 위하여 고등학교를 퇴학한 자는 퇴학일로부터 6개월이 경과하지 아니하면 시험에 응시할 수 없도록 하고 있으나(제10조 제1항),6)고졸 검정고시에 합격했던 자의 검정고시 재응시를 제한하고 있지는 아니하므로 검정고시에서 보다 높은 점수를 획득할 목적으로 검정고시에 다시 응시할 수 있다.7)8)

(2) 검정고시 출신자의 수시모집 제한과 국가인권위원회의 관련 결정

(가) 대학들은 대학수학능력시험 성적을 주된 입시전형자료로 삼고 있는 정시모집에서는 검정고시 출신자의 지원을 특별히 제한하고 있지 않으나, 학교생활기록부를 주된 입시전형자료로 삼고 있는 수시모집에서는 검정고시 출신자의 지원을 제한하는 경우가 있다.

(나) 국가인권위원회는 2006. 10. 9. 05진차100, 05진차236, 05진차534, 06

진차29, 06진차171(병합) 사건에서 “대학입학전형 중 수시모집에서 검정고시 출신자에 대한 응시를 제한하는 것은 평등권 침해의 차별행위임을 인정하고, 피진정인 대학교 총장에게 수시모집 중 일반전형에서 검정고시 출신자가 배제되지 않도록 신입생 선발제도를 개선할 것을 권고하며, 수시모집 중 어느 한 유형의 특별전형에서도 검정고시 출신자가 지원할 수 없도록 한 신입생 선발제도를 개선할 것을 권고하고, 교육부장관에게 각 대학교의 수시모집에서 검정고시 출신자라는 이유로 응시기회가 배제되지 않도록 제도개선 등 필요한 조치를 취할 것”을 권고하였다.

또한 2013. 9. 23. 12진정0895800 사건에서도 “피진정인에게 수시모집 중 일반전형에서 검정고시 출신자의 지원이 전면 제한되지 않도록 신입생 선발제도를 개선할 것”을 권고하였다.

한편 위 두 결정 모두 반대의견이 있었던 바9), 그 취지는, 검정고시는 최소한의 고등학교 졸업 학력을 검증하는 데 목적이 있는 것으로 검정고시 출신자에 대하여는 수시모집보다는 정시모집을 통하여 대학수학능력평가 시험성적을 중심으로 평가하겠다는 대학의 방침이 비합리적이지 아니하고, 대학의 수시모집 전형에서 검정고시 출신자에 대해 학교생활기록부를 대체하는 방식의 채택을 획일적으로 요구하는 것은 대학의 자율성을 침해하는 것이며, 오히려 정규 고등학교 졸업생을 차별한다는 것이었다.

(3) 주요 대학의 2017학년도 수시모집 전형 개요

(가) 주요 대학의 2017학년도 수시모집 요강을 보면, 많은 학교가 검정고시 출신자가 지원할 수 있는 수시모집 전형을 두고 있으나, 그렇다고 하여 수시모집의 모든 전형에서 일률적으로 검정고시 출신자의 지원이 허용되는 것은 아니다.

피청구인들 대학과 마찬가지로 초등학교 교원 양성을 목적으로 하는 이화여자대학교 초등교육과10)는 논술 위주의 ‘논술전형’에서 검정고시 출신자

의 지원을 허용하고 있고, ‘미래인재전형 학생부 종합 전형’에서도 원칙적으로 검정고시 출신자의 지원을 허용하고 있으나 정규 교육과정에서 통산 3학기 이상의 성적을 취득할 것을 그 조건으로 하고 있으며, 그밖에 검정고시 출신자가 지원할 수 없는 ‘학교장추천 전형’ 등도 실시하고 있다.

제주대학교 초등교육과 역시 학교생활기록부 교과와 면접을 입시전형자료로 하는 ‘일반1 전형’에서는 검정고시 출신자의 지원을 허용하고 있으나, ‘지역인재 전형’이나 ‘일반2 전형(학생부 종합)’에서는 검정고시 출신자의 지원을 허용하지 않고 있다.

(나) 입학전형에 있어 학교생활기록부 성적이 필요한 경우, 검정고시 출신자의 학교생활기록부 성적은 논술이나 면접고사 성적, 검정고시 성적 등을 기초로 비교평가하여 학교생활기록부 성적을 산출하는 이른바 비교내신의 방법을 사용하고 있으나, 구체적인 비교내신 방법은 대학마다 다르다.

다. 피청구인들 대학의 2017학년도 신입생 입학전형 개요

(가) 피청구인들 대학의 수시모집 및 정시모집 비율은 다음과 같다.

(나) 수시모집에서는 학교생활기록부를 주된 전형자료로 하면서 면접을함께 병행하는 경우가 대부분이고, 논술이나 구술고사 등을 실시하고 있지는않다. 통상 학교생활기록부, 추천서, 자기소개서 등의 서류심사로 선발인원의 일정배수를 선발한 후 면접 등을 거쳐 최종 선발하는 절차를 거친다.

수시모집에서는 특별전형 중 기초생활수급자 및 차상위계층 또는 장애인을 대상으로 한 전형에 있어 검정고시 출신자의 지원을 허용하고 있으나, 다른 전형에 있어서는 검정고시 출신자의 지원이 허용되지 않는다(전주교육대학교는 국가보훈대상자를 대상으로 한 특별전형에 있어서도 검정고시 출신자의 지원을 허용하고 있다).11)

(다) 정시모집에서는 대학수학능력시험 성적을 주된 전형자료로 하면서 학교생활기록부나 면접 등을 함께 평가하는 경우가 많다.

정시모집에서는 농어촌가정 전형 등 일부 특별전형에서 검정고시 출신자의 지원을 제한하는 것 이외에는 검정고시 출신자의 지원을 원칙적으로 허용하고 있다.

검정고시 출신자 등 학교생활기록부가 없는 지원자들에 대하여는 대학수학능력시험 성적을 기초로 한 ‘비교내신’ 제도를 시행하고 있는바, 구체적인 산정방법은 학교별로 다르다.

3. 이 사건 수시모집요강이 청구인들의 교육을 받을 권리를 침해

가. 교육을 받을 권리의 성격과 위헌심사 기준

(1) 헌법재판소는 “헌법 제31조 제1항은 헌법 제11조의 일반적 평등조항에 대한 특별규정으로서 교육의 영역에서 평등원칙을 실현하고자 하는 것이다. 평등권으로서 교육을 받을 권리는 ‘취학의 기회균등’, 즉 각자의 능력에 상응하는 교육을 받을 수 있도록 학교 입학에 있어서 자의적 차별이 금지되어야 한다는 차별금지원칙을 의미한다”고 판시하면서, 이 사건 결정에 있어서도 이 사건 수시모집요강이 고등학교 졸업자와 검정고시 출신자를 차별하는 데 있어 그 합리적인 이유가 있는지 여부를 위헌심사의 기준으로 삼았다.

(2) 이에 대하여 재판관 안창호, 재판관 이선애는 보충의견에서 ‘헌법 제31조 제1항에 규정된 교육을 받을 권리는 기본적으로 교육영역에서 평등원칙을 구체화한 것’이라는 데에는 의견을 같이 하면서도, “(교육을 받을 권리에는) ‘국민이 그 의사와 능력에 따라 균등하게 교육받을 것을 공권력에 의하여 부당하게 침해받지 않을 권리’와 ‘국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 수 있도록 국가가 적극적으로 배려하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리’를 포함한다. 전자는 자유권적 기본권의 성격을, 후자는 사회권적 기본권의 성격을 가진다. 이 사건 수시모집요강은 청구인들과 같은 검정고시 출신자로 하여금 자신의 수학능력과는 무관하게, 그리고 수시모집에서 자신의 수학능력을 증명할 기회도 부여받지 못한 채 수시모집 지원에서 배제되게 한다. 이는 검정고시 출신자가 기존의 교육자원 및 시설에서 국가로부터 차별이나 간섭을 받지 아니하고 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리, 즉 자유권적 성격의 권리가 이 사건 수시모집요강에 의하여 제한되는 것을 의미한다. 따라서 이 사건 수시모집요강이 자유권적 성격의 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부는 비례성 심사를 하여야 한다.”고 주장하였다.

교육을 받을 권리에 자유권적 성격이 포함되어 있는지 여부에 대하여는 학설상 다툼이 있다. 우선 이를 긍정하는 입장에서는, 교육을 받을 권리에도 자유권으로서 보호영역이 인정될 수 있고, 이에 대한 국가의 제약으로부터 보호하고자 하는 대국가적 방어권의 성격이 포함되어 있다고 한다.12)반면 자유권으로서의 성격을 부정하는 견해는 교육을 받을 권리의 자유권적 측면은 공교육과 관련된 반쪽의 자유권일 뿐이며, 개인이 국가의 간섭과 방해를 받지 않고 교육을 통하여 자유롭게 인격을 발현할 자유는 헌법 제10조의 문제이므로, 헌법 제31조에 의하여 보호되는 것이 아니라고 한다.13)

헌법재판소는 고시 공고일을 기준으로 고등학교에서 퇴학된 날로부터 6월이 지나지 아니한 자의 고등학교 졸업학력 검정고시 응시자격을 제한한 고등학교 졸업학력 검정고시 규칙에 대한 위헌확인 사건 등에서, “헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리는, 국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 것을 공권력에 의하여 부당하게 침해받지 않을 권리와 국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 수 있도록 국가가 적극적으로 배려하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리로 구성되는바, 전자는 자유권적 기본권의 성격이, 후자는 사회권적 기본권의 성격이 강하다고 할 것이다. 그런데 이 사건 규칙조항과 같이 검정고시응시자격을 제한하는 것은, 국민의 교육받을 권리 중 그 의사와 능력에 따라 균등하게 교육받을 것을 국가로부터 방해받지 않을 권리 즉 자유권적 기본권을 제한하는 것이므로, 그 제한에 대하여는 헌법 제37조 제2항의 비례원칙에 의한 심사, 즉 과잉금지원칙에 따른 심사를 받아야 할 것이다”라고 판시한 바 있다(헌재 2008. 4. 24. 2007헌마1456 , 판례집 20-1상, 720, 731; 헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139 등, 판례집 24-1하, 595, 615-616 참조).

재판관 안창호, 재판관 이선애의 보충의견은 위 판례와 같은 전제에서 이 사건 수시모집요강이 자유권적 성격의 교육을 받을 권리를 침해한다고 보고 비례성 심사를 하여야 한다고 주장하였으나, 합리성 심사에 따라 평등권으로서 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부를 판단하더라도 이 사건 수시모집요강은 헌법에 위반된다고 재판관 전원일치로 판단함으로써, 이에 대한 심도 있는 논의는 더 이상 이루어지지 아니하였다.

나. 합리적 차별인지 여부

(1) 대학은 모집시기에 따라 수시모집·정시모집 및 추가모집으로 구분하여 학생을 선발할 수 있다(고등교육법 시행령 제41조 제1항). 그 중 수시모집은 대학수학능력시험 성적 이외에 다양한 능력과 재능 등을 반영하여 학생을 선발하기 위해 정시모집에 앞서 실시하는 전형이다.

피청구인들 대학은 수시모집과 정시모집으로 구분하여 학생을 선발하면서 정시모집에서와 달리 수시모집에서는 기초생활수급자 및 차상위계층, 장애인 등을 대상으로 하는 일부 특별전형 이외에는 검정고시 출신자의 지

원을 배제하고 있다.

이에 대하여 피청구인들 대학은 “정시모집 단계에서는 대학수학능력시험 성적을 주된 입시전형자료로 활용하면서 검정고시 출신자의 지원을 특별히 제한하고 있지 아니하므로, 검정고시 출신자는 정시모집에서 피청구인들 대학에 얼마든지 지원할 수 있다. 즉 피청구인들 대학은 입시의 전 과정에서 검정고시 출신자를 배제하는 것이 아니라 수시모집에 있어서만 그 전형의 특성에 맞게 검정고시 출신자의 지원을 제한하고 있을 뿐이다.”는 취지로 주장하였다.

그러나 헌법재판소는 “수시모집은 대학수학능력시험 점수를 기준으로 획일적으로 학생을 선발하는 것을 지양하고, 각 대학별로 다양한 전형방법을 통하여 대학의 독자적 특성이나 목표 등에 맞추어 다양한 경력과 소질 등이 있는 자를 선발하고자 하는 것이다. 과거에는 수시모집은 정시모집의 예외로서 그 비중이 그리 크지 않았으나 최근에는 그 비중이 점차 확대되고 있다. 2017학년도에는 전체 4년제 대학을 기준으로 모집인원의 70.5%를 수시모집에서 선발하고 있고, 피청구인들 대학의 경우도 이러한 추세의 예외가 아니어서 2017학년도에 적게는 21.3%에서부터 많게는 64.1%에 이르기까지 평균 53.4% 상당을 수시모집에서 선발하고 있다. 이처럼 수시모집은 더 이상 대학입학전형에서 소수의 학생만을 선발하는 예외적인 형태가 아니라, 정시모집과 같거나 오히려 더 큰 비중을 차지하는 입시전형의 형태로 자리 잡고 있다. 이러한 상황에서는 수시모집의 경우라 하더라도 응시자들에게 동등한 입학 기회가 주어질 필요가 있다.”면서 “이 사건 수시모집요강이 수시모집에서 검정고시 출신의 응시자에게 수학능력이 있는지 여부를 평가할 수 있는 기회를 부여하지 아니하고 이를 박탈한다는 것은 수학능력에 따른 합리적인 차별이라고 보기 어렵다.”고 판단하였다.

(2) 피청구인들 대학은 또한, 일반적으로 대학의 수시모집 전형에서는 고등학교 학교생활기록부를 주된 입학전형자료로 활용하고 있는데다가, 특히 초등학교 교원 양성을 위하여 설립된 피청구인들 대학의 경우 고등학교 학교생활기록부는 그 설립목적과 교육목표에 맞는 학생을 선발하기 위한 입학전형자료로서 활용하기에 적합하다고 볼 수 있으므로, 고등학교 학교

생활기록부를 주된 입학전형자료로 하는 수시모집 전형에서 검정고시 출신자의 응시를 제한하는 것은 합리적인 이유가 있다는 취지로도 주장하였다.

이에 대하여 헌법재판소는 “검정고시 출신자들이 정규 고등학교 과정을 이수하지 못하였다는 사정만으로 초등학교 교사로서의 자질을 습득할 수학능력이 부족하다고 단정할 수 없다. 오히려 검정고시 출신자들의 다양한 배경과 경험은 학생들을 지도함에 있어 도움이 될 수 있다. 그리고 대학은 고등학교에서 작성된 학교생활기록부가 없더라도 자기의견서, 추천서, 교직적성·인성검사, 심층면접 등 학교생활기록부를 대신할 다른 평가방법을 개발함으로써 응시자들에 대한 교사로서의 품성과 자질 등을 평가할 수 있다. 검정고시 출신자들에게는 정규 고등학교의 학교생활기록부가 없어 초등교사로서의 품성과 자질 등을 다방면에서 평가할 자료가 없다는 이유로 검정고시 출신자로 하여금 피청구인들 대학의 수시모집에 전혀 지원할 수 없도록 하는 것은 불합리하다고 볼 수밖에 없다.”고 판단하였다.

피청구인들 대학의 위 주장은 피청구인들 대학과 마찬가지로 초등학교 교원 양성을 목적으로 하는 이화여자대학교 초등교육과와 제주대학교 초등교육과가 검정고시 출신자가 지원할 수 있는 수시모집 전형을 두고 있는 상황에서 설득력이 떨어진다고 볼 수 있다. 헌법재판소 역시 이 사건 결정에서 위 두 학교의 사례를 언급하였다.

(3) 한편 학교생활기록부란 고등학교 3년 동안의 학업성취도 등이 모두 기록되어 있는 것으로 이를 일회의 검정고시 내지 논술·면접 성적으로 대체하는 것이 과연 공정한 것인지에 대하여 의문이 제기될 수 있고, 특히 검정고시는 최소한의 고등학교 졸업학력을 검증하는 것으로서 이를 고등학교 3년의 내신 성적과 같은 평면에서 평가하는 것이 반드시 합리적이라고 보기 어려운 것도 사실이다.

피청구인들 역시 이러한 측면에서 “학교생활기록부가 수시모집에서 주된 입시전형자료가 되는데 검정고시 출신자의 경우 비교내신으로 학교생활기록부 점수를 환산함으로 인하여 오히려 성실히 고등학교 과정을 이수한 일반 학생들이 상대적으로 불이익을 당하게 되고, 이로 인하여 많은 학생들이 고등학교 자퇴 후 검정고시를 선택하는 상황에 이르게 될 수 있다.”면

서 수시모집에서 검정고시 출신자의 지원을 제한하는 것은 공교육을 정상화하기 위한 조치라는 취지로 주장하였다.

이에 대하여 헌법재판소는 “대학입학 제도에서 학교생활기록부를 활용하는 것이 공교육을 정상화하기 위한 하나의 수단이 될 수 있음을 인정하더라도, 학교라는 공교육 과정과는 별도로 동일한 학력을 인정하는 검정고시제도를둔이상,공교육에서 이탈한 학생들을 수시모집에서 제외하는 방식으로 공교육의 정상화를 달성하려는 것은 바람직한 방법이라고 보기 어렵다. 또한 (중략) 이미 많은 대학들이 수시모집에서 검정고시 출신자의 지원에 제한을 두고 있지 않은 상황에서 피청구인들 대학의 수시모집에서 검정고시 출신자의 지원을 허용한다고 하여 고등학교 졸업자가 검정고시 출신자보다 불이익을 입는다고 단정할 수 없다. 피청구인들 대학이 지적하는 비교내신에 관한 문제는 검정고시 출신자의 수시모집 지원 때문이 아니라 비교내신의 산출방식에서 초래되는 것이므로, 대학으로서는 검정고시 출신자가 고등학교를 자퇴시 그 때까지의 학교생활기록부를 반영하거나, 비교내신을 잘 받기 위하여 검정고시를 여러 번 치른 경우 해당 성적을 모두 반영하도록 하는 등의 다양한 방안을 강구하여 그 형평성을 제고할 수 있다.“고 판시하였다.

즉 헌법재판소는 피청구인들 대학이 주장하는 문제점 등을 인식하면서도 그와 같은 사정만으로 검정고시 출신자의 수시모집 지원을 제한하는 것은 바람직하지 않고, 다른 방안들을 적극적으로 강구하여 그 문제점을 해결하도록 해야 한다고 본 것이다.

4. 이 사건 결정의 의의

대학은 헌법 제31조 제4항에 따라 대학의 자율성을 보장하고, 학생의 선발 및 입학전형 등에 관한 사항은 대학의 자율성의 핵심적 요소라고도 할 수 있다. 그러나 헌법재판소는 이 사건 결정에서 “대학이 학생의 선발 및 전형 등 대학입시제도를 자율적으로 마련할 수 있다 하더라도, 이러한 대학의 자율적 학생 선발권을 내세워 국민의 ‘균등하게 교육을 받을 권리’를 침해할 수 없으며, 이를 위해 대학의 자율권은 일정부분 제약을 받을 수

있다.”고 판시하면서 이 사건 수시모집요강에서 검정고시 출신자의 수시모집 지원을 제한하는 것은 청구인들의 교육을 받을 권리를 침해한다고 판단함으로써 국민의 기본권을 더욱 보장하고자 하였다.

특히 이 사건 결정은, 수시모집이 더 이상 대학입학전형에서 소수의 학생만을 선발하는 예외적인 형태가 아니라, 정시모집과 같거나 오히려 더 큰 비중을 차지하는 입시전형의 형태로 자리 잡고 있는 교육 현실을 적극적으로 반영하여, 청구인들과 같은 검정고시 출신자의 기본권을 구제하였다는 점에서도 그 의미가 있다.