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통신비밀보호법 제13조 제1항 위헌확인 등
- 통신비밀보호법상 ‘기지국수사’에 관한 헌법소원심판 사건 -
(헌재 2018. 6. 28. 2012헌마538 , 판례집 30-1하, 596)
승 이 도*1)
【판시사항】
1. 피청구인(검사)이 2012. 1. 25. 18:10경 법원의 허가를 얻어 전기통신사업자들에게 2011. 12. 26. 17:00부터 17:10 사이 ○○회관을 관할하는 기지국을 이용하여 착·발신한 전화번호, 착·발신 시간, 통화시간, 수·발신 번호 등의 통신사실 확인자료 제공을 요청하고, 위 전기통신사업자들로부터 청구인을 포함한 총 659명의 통신사실 확인자료를 제공받은 행위에 대한 심판청구이익 인정 여부(소극)
2. 통신비밀보호법(2005. 5. 26. 법률 제7503호로 개정된 것) 제13조 제1항 중 ‘검사 또는 사법경찰관은 수사를 위하여 필요한 경우 전기통신사업법에 의한 전기통신사업자에게 제2조 제11호 가목 내지 라목의 통신사실 확인자료의 열람이나 제출을 요청할 수 있다’ 부분이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해하는지 여부(적극)
3. 통신비밀보호법(2005. 5. 26. 법률 제7503호로 개정된 것) 제13조 제2항 본문 중 제2조 제11호 가목 내지 라목의 통신사실 확인자료에 관한 부분이 헌법상 영장주의에 위반되어 청구인의
개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해하는지 여부(소극)
【심판대상】
이 사건 심판대상은 ① 피청구인이 2012. 1. 25. 18:10경 법원의 허가를 얻어 전기통신사업자들에게 2011. 12. 26. 17:00부터 17:10 사이 ○○회관을 관할하는 기지국을 이용하여 착·발신한 전화번호, 착·발신 시간, 통화시간, 수·발신 번호 등의 통신사실 확인자료 제공을 요청하고, 위 전기통신사업자들로부터 청구인을 포함한 총 659명의 통신사실 확인자료를 제공받은 행위(이하 ‘이 사건 기지국수사’라 한다), ② 통신비밀보호법(2005. 5. 26. 법률 제7503호로 개정된 것) 제13조 제1항 중 ‘검사 또는 사법경찰관은 수사를 위하여 필요한 경우 전기통신사업법에 의한 전기통신사업자에게 제2조 제11호 가목 내지 라목의 통신사실 확인자료의 열람이나 제출을 요청할 수 있다’ 부분(이하 ‘이 사건 요청조항’이라 한다), ③ 통신비밀보호법(2005. 5. 26. 법률 제7503호로 개정된 것) 제13조 제2항 본문 중 제2조 제11호 가목 내지 라목의 통신사실 확인자료에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
제13조(범죄수사를 위한 통신사실 확인자료제공의 절차) ① 검사 또는 사법경찰관은 수사 또는 형의 집행을 위하여 필요한 경우 전기통신사업법에 의한 전기통신사업자(이하 “전기통신사업자”라 한다)에게 통신사실 확인자료의 열람이나 제출(이하 “통신사실 확인자료제공”이라 한다)을 요청할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 통신사실 확인자료제공을 요청하는 경우에는 요청사유, 해당 가입자와의 연관성 및 필요한 자료의 범위를 기록한 서면으로 관할 지방법원(보통군사법원을 포함한다. 이하 같다) 또는 지원의 허가를 받아야 한다. 다만, 관할 지방법원 또는 지원의 허가를 받을 수 없는 긴급한 사유가 있는 때에는 통신사실 확인자료제공을 요청한 후 지체 없이 그 허가를 받아 전기통신사업자에게 송부하여야 한다.
【사건의 개요】
2011. 12. 26. 서울 서초구 ○○동에 있는 ○○회관에서 ○○당 당대표 선출을 위한 예비경선 과정 중 성명불상자의 선거인들에 대한 금품살포 의혹이 언론보도 등을 통해 제기되었다. 수사에 착수한 피청구인은 사건 현장에 설치되어 있던 폐쇄회로 텔레비전(CCTV) 자료를 확인하여 성명불상자가 이동전화로 통화하는 시각에 기초하여, 2012. 1. 25. 18:10경 법원의 허가를 얻어 전기통신사업자들에게 2011. 12. 26. 17:00부터 17:10 사이 ○○회관을 관할하는 기지국을 이용하여 착·발신한 전화번호, 착·발신 시간, 통화시간, 수·발신 번호 등의 통신사실 확인자료 제공을 요청하였고, 전기통신사업자들로부터 청구인을 포함한 총 659명의 통신사실 확인자료를 제공받았다.
청구인은 인터넷 언론의 기자로서 위 시각에 ○○회관에서 ○○당 당대표 선출을 위한 예비경선을 취재하였는데, 2012. 3. 20. 피청구인으로부터 위와 같은 통신사실 확인자료 제공요청 집행사실을 통지받아 위 기지국수사에 대해 알게 되었다.
이에 청구인은 위 기지국수사 및 그 근거조항인 통신비밀보호
법 제13조 제1항, 제2항이 청구인의 통신의 자유, 개인정보자기결정권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
【결정요지】
1. 피청구인의 이 사건 기지국수사는 2012. 1. 25.경 종료되었으므로, 이 사건 심판청구 당시에 청구인의 주관적 권리보호이익은 소멸하였다. 한편, 기지국수사로 인한 기본권 제한의 반복가능성은 이를 허용하는 이 사건 요청조항 및 허가조항이 현존하기 때문인바, 청구인은 위 조항들에 대해서도 심판청구하고 있고 헌법재판소도 위 조항들에 대해 본안 판단에 나아가는 이상, 이 사건 기지국수사에 대한 심판청구이익은 인정하지 아니한다.
2. 이동전화의 이용과 관련하여 필연적으로 발생하는 통신사실 확인자료는 비록 비내용적 정보이지만 여러 정보의 결합과 분석을 통해 정보주체에 관한 정보를 유추해낼 수 있는 민감한 정보인 점, 수사기관의 통신사실 확인자료 제공요청에 대해 법원의 허가를 거치도록 규정하고 있으나 수사의 필요성만을 그 요건으로 하고 있어 제대로 된 통제가 이루어지기 어려운 점, 기지국수사의 허용과 관련하여서는 유괴·납치·성폭력범죄 등 강력범죄나 국가안보를 위협하는 각종 범죄와 같이 피의자나 피해자의 통신사실 확인자료가 반드시 필요한 범죄로 그 대상을 한정하는 방안 또는 다른 방법으로는 범죄수사가 어려운 경우(보충성)를 요건으로 추가하는 방안 등을 검토함으로써 수사에 지장을 초래하지 않으면서도 불특정 다수의 기본권을 덜 침해하는 수단이 존재하는 점을 고려할 때, 이 사건 요청조항은 과잉금지원칙에 반
하여 청구인의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해한다.
재판관 김창종, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 이 사건 요청조항에 대한 반대의견
초동수사 단계에서 활용되는 통신사실 확인자료의 특성상 기지국수사는 주로 용의자의 범위를 한정하기 위해 사용되는 점, 범죄 예방과 사건의 조기해결을 위하여 수사기관으로 하여금 특정 시간대 특정 기지국에 있었던 불특정 다수인의 통신사실 확인자료를 제공요청할 수 있도록 허용해야 할 필요성이 인정되는 점, 기지국수사를 통한 통신사실 확인자료는 비내용적 정보로서 기본권 제한의 정도가 심각하지 않은 점, 다수의견과 같이 대상범죄를 제한하거나 보충성 요건을 추가할 경우 수사의 난항이 예상되고 추가범죄로 연결됨으로써 국민의 안전에 위험을 초래할 수 있는 점, 관련규정에 의하면 수사기관이 통신사실 확인자료 제공을 요청하는 경우 그 요청사유, 가입자와의 연관성, 필요한 자료의 범위를 기록한 서면을 통해 법원의 허가를 얻어 실시하도록 하고 있어 필요 최소한의 범위에서 기지국수사를 허용하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 요청조항은 과잉금지원칙에 반하여 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하지
아니한다.
【해설】
1. 이 사건 기지국수사와 심판청구이익
(1) 헌법소원심판은 국민의 기본권 침해를 구제해 주는 제도이므로 그 제도의 목적상 권리보호의 이익이 있는 경우에 비로소 이를 제기할 수 있다. 다만 권리보호이익을 지나치게 좁게 인정하면 헌법재판소의 본안판단의 부담을 절감할 수 있지만 재판을 받을 권리를 축소시키는 결과에 이르게 되므로, 권리보호이익은 다른 분쟁해결의 수단, 행정적 또는 입법적 구제의 유무 등을 종합적으로 고려하여 신중히 판단해야 한다.2)
피청구인의 이 사건 기지국수사는 2012. 1. 25.경 종료되었고, 이 사건 헌법소원심판은 2018. 6. 28. 청구되었는바, 이 사건 심판청구 이전에 이 사건 기지국수사로 인한 청구인의 기본권 제한은 해소되었다고 할 것이므로, 결국 청구인의 주관적 권리보호이익은 이미 소멸하였음이 명백하다.
다만, 헌법소원심판의 본질은 개인의 권리구제뿐만 아니라 헌법질서의 수호·유지도 겸하고 있으므로, 이 사건 기지국수사로 인한 유사한 기본권 제한이 반복될 위험성이 있고 그에 대한 헌법적 해명이 중대한 의미를 지니고 있어 예외적으로 심판청구이익을 인정할 것인지 문제된다.
(2) 이 사건 헌법소원심판청구서 및 변론조서를 종합하면, 청구인은 이 사건 기지국수사와 관련하여, ① 기지국수사에 대한 법률상 근거가 없음에도 불구하고 피청구인은 이 사건 기지국수
사에서 불특정·다수에 대해 통신사실 확인자료를 수집하였으므로 법률유보원칙에 위반되며, ② 가사 이 사건 기지국수사가 이 사건 법률조항에 근거한 법원의 허가서 범위 내에서 이루어진 것이라도 그 허가서 내용의 범위는 지나치게 광범위하므로 그로 인하여 이 사건 기지국수사는 청구인의 통신의 자유, 개인정보자기결정권 등 기본권을 침해한다는 취지로 주장하였다.3)
그런데 기록에 의하면, 이 사건 기지국수사는 피청구인이 이 사건 요청조항 및 허가조항에 따라 법원의 허가를 얻은 범위 내에서 이루어졌음이 확인되므로 이 사건 기지국수사에 법적 근거가 없다는 주장은 이유 없음이 명백하다. 한편, 이 사건 기지국수사와 유사한 기본권 제한의 반복 가능성은 결국 기지국수사를 허용하는 이 사건 요청조항 및 허가조항이 현존하기 때문인바, 청구인은 이 사건 요청조항 및 허가조항에 대해서도 헌법소원심판을 청구함으로써 그에 관한 구체적인 판단을 구하고 있는 상황이다.
사정이 이러하다면, 이 사건 기지국수사에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익이 존재하지 아니하고, 이 사건 요청조항 및 허가조항에 대한 심판청구에서 기지국수사 허용의 범위와 요건에 대해서 본안판단할 것으로 예상되므로, 이 사건 기지국수사에 대한 예외적 심판청구이익을 인정할 필요성은 크지 않다고 할
것이다.
(3) 헌법재판소도 이와 같은 맥락에서 재판관 전원 일치의 의견으로 이 사건 기지국수사에 대한 심판청구를 각하하면서 아래와 같이 판시하였다.
『청구인의 주장취지 및 권리구제의 실효성 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 요청조항 및 허가조항의 적법요건을 인정하여 그 위헌 여부에 관한 본안 판단에 나아가는 이상, 이 사건 기지국 수사에 대하여는 심판청구이익을 인정하지 아니한다. 따라서 이 사건 기지국 수사에 대한 심판청구는 부적법하다.』4)
2. 이 사건 요청조항과 과잉금지원칙
(1) 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서, 헌법 제10조 제1문에서 도출되는 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장된다. 이와 같은 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있으므로, 이러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다. 이 사건 요청조항은 수사를 위하여 필요한 경우 수사기관으로 하여금 법원의 허가를 얻어 전기통신사업자에게 특정 시간대 특
정 기지국에서 발신된 모든 전화번호의 제공을 요청할 수 있도록 하고 있다. 이 사건에서 문제되는 발·착신 통신번호, 전기통신개시·종료시간 등의 통신사실 확인자료는 청구인의 인적정보와 쉽게 결합하여 그 정보주체를 타인으로부터 식별가능하게 하는 개인정보이고, 수사기관이 불특정 다수의 통신사실 확인자료를 당사자의 동의나 승낙 없이 수사목적으로 제공받게 된다는 측면에서 이 사건 요청조항은 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한한다.5)
또한 헌법 제18조는 통신의 비밀보호를 그 핵심내용으로 하는 통신의 자유를 기본권으로 보장하고 있다. 사생활의 비밀과 자유에 포섭될 수 있는 사적 영역에 속하는 통신의 자유를 헌법이 별개의 조항을 통해 기본권으로 보장하는 이유는 우편이나 전기통신의 운영이 전통적으로 국가독점에서 출발하였기 때문에 개인 간의 의사소통을 전제로 하는 통신은 국가에 의한 침해가능성이 여타의 사적 영역보다 크기 때문이다. 자유로운 의사소통은 통신내용의 비밀을 보장하는 것만으로는 충분하지 아니하고 구체적인 통신으로 발생하는 외형적인 사실관계, 특히 통신관여자의 인적 동일성·통신장소·통신횟수·통신시간 등 통신의 외형을 구성하는 통신이용의 전반적 상황의 비밀까지도 보장해야 한다. 따라서 이 사건 요청조항은 통신의 자유를 제한한다.6)
그러므로 이 사건 요청조항이 과잉금지원칙에 반하여 정보주체인 전기통신가입자의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 이 사건 요청조항은 수사활동을 보장하기 위한 목적에서,
범죄수사를 위해 필요한 경우 수사기관이 법원의 허가를 얻어 전기통신사업자에게 해당 가입자에 관한 통신사실 확인자료의 제공을 요청할 수 있도록 하고 있으므로, 입법목적의 정당성과 수단의 적정성이 인정된다.
그러나 이동전화의 이용과 관련하여 필연적으로 발생하는 통신사실 확인자료는 비록 비내용적 정보이지만 여러 정보의 결합과 분석을 통해 정보주체에 관한 정보를 유추해낼 수 있는 민감한 정보인 점, 수사기관의 통신사실 확인자료 제공요청에 대해 법원의 허가를 거치도록 규정하고 있으나 ‘수사의 필요성’만을 그 요건으로 하고 있어 제대로 된 통제가 이루어지기 어려운 현실인 점, 기지국수사의 허용과 관련하여서는 유괴·납치·성폭력범죄 등 강력범죄나 국가안보를 위협하는 각종 범죄와 같이 피의자나 피해자의 통신사실 확인자료가 반드시 필요한 범죄로 그 대상을 한정하는 방안, 위 요건에 더하여 다른 방법으로는 범죄수사가 어려운 경우(보충성)를 요건으로 추가하는 방안 등을 검토함으로써 수사에 지장을 초래하지 않으면서도 불특정 다수의 기본권을 덜 침해하는 수단이 존재하는 점을 고려할 때, 이 사건 요청조항은 침해의 최소성과 법익의 균형성이 인정되지 아니한다고 볼 수 있다.
(3) 헌법재판소의 법정의견은 이와 같은 맥락에서 이 사건 요청조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해한다고 결정하면서 아래와 같이 판시하였다.
『통신사실 확인자료 제공요청은 법원의 허가를 받아야 한다는 점에서, 이 사건 요청조항이 기지국 수사에 관한 엄격한 요건을 규정하고 있지 아니하더라도 법원이 구체적인 사안을 고려하여 기지
국 수사로 인한 남용을 충분히 통제할 수 있다고 생각할 여지가 있다. 그러나 통신사실 확인자료 제공건수의 거의 대부분은 기지국 수사 방식에 의한 것이며 1개의 허가서 당 수천여 개의 전화번호가 집계되고 있는 실정인 점, 통신제한조치 허가신청에 대한 법원의 기각률은 약 4%인데 반해 통신사실 확인자료 제공요청 허가신청에 대한 법원의 기각률은 약 1%에 불과한바, 이는 이 사건 요청조항이 보충성 등을 요구하지 않은 채 수사의 필요성만을 요건으로 규정하고 있음에 기인하는 점을 고려할 때, 현재와 같이 통신사실 확인자료 제공요청에 대한 요건이 완화되어 있는 상태에서는 법원이 허가를 담당하고 있다는 사정만으로 수사기관의 제공 요청 남용에 대한 통제가 충분히 이루어지고 있다고 단정하기 어렵다. … 따라서 이 사건 요청조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해한다.』7)
(4) 한편, 초동수사 단계에서 활용되는 통신사실 확인자료의 특성상 기지국수사는 주로 용의자의 범위를 한정하기 위해 사용되는 점, 기지국수사를 통한 통신사실 확인자료는 비내용적 정보로서 기본권 제한의 정도가 심각하지 않은 점, 대상범죄를 제한하거나 보충성 요건을 추가할 경우 수사의 난항이 예상되고 추가범죄로 연결됨으로써 국민의 안전에 위험을 초래할 수 있는 점, 범죄예방과 사건의 조기해결을 위하여 수사기관으로 하여금 특정 시간대 특정 기지국에 있었던 불특정 다수인의 통신사실 확인자료를 제공요청할 수 있도록 허용해야 할 필요성이 인정되는 사정을 고려할 측면도 있다. 또한 관련규정에 의하면 수사기관이 통신사실 확인자료 제공을 요청하는 경우 그 요청사유, 가
입자와의 연관성, 필요한 자료의 범위를 기록한 서면을 통해 법원의 허가를 얻어 실시하도록 하고 있어 필요 최소한의 범위에서 기지국수사를 허용하고 있다고 볼 여지도 있다.
이러한 맥락에서 재판관 3인은 반대의견에서 이 사건 요청조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 개인정보자기결정권과 통신의 자유를 침해하지 않는다고 결정하면서 아래와 같이 판시하였다.
『이 사건 요청조항으로 달성하려는 공익은 범죄에 대한 신속한 수사를 통해 범인을 검거하고 추가적인 피해 발생을 방지함으로써 실체적 진실을 발견하고 국가형벌권을 적절하게 행사함과 동시에 궁극적으로는 피해자의 인권을 보호하기 위한 것인 반면, 이 사건 요청조항에 의해 제한되는 사익은 특정 장소, 특정 시간대에 있었던 정보주체의 비내용적 정보에 해당하는 통신사실 확인자료가 수사기관에 제공되는 것으로서, 그로 인해 제한되는 사익이 달성하려고 하는 공익보다 더 크다고 할 수 없다. 통신비밀보호법이 통신제한조치의 경우에는 대상범죄를 한정하면서도(제5조) 통신사실 확인자료 제공의 경우에는 그 대상범죄를 제한하고 있지 않는 것(제13조)은, 감청 등의 통신제한조치에 비해 통신사실 확인자료의 제공이 기본권 침해가 덜하다는 점이 고려된 것이고, 범죄수사 내지 피의자 등의 소재파악을 통해 달성하려는 공익이 통신사실 확인자료의 제공에 의해 침해되는 사익보다 크다고 인정되기 때문이다. 특히 기지국 수사의 경우, 앞에서 본 바와 같이, 수사기관은 수집한 정보를 가공하지 않고, 이를 토대로 해당 정보통신기기의 가입자가 누구인지 등을 추가로 확인하지도 않는다. 또한 수집된 해당 정보통신기기의 위치정보는 전기통신사업자에 의해 저장되지 않고 즉시
삭제되거나, 수사기관에 의해 별도로 보관·저장되지 않고 수사의 필요성이 종료됨과 동시에 삭제되고 있다. 따라서 기지국 수사를 통해 달성하려는 공익인 수사의 필요성에 비해 제3자의 개인정보자기결정권의 침해 정도는 매우 미약한 것으로 보인다. 이와 같은 수사실무 및 법원의 통신사실 확인자료 제공요청시의 허가기준 등을 고려할 때, 이 사건 요청조항의 오·남용에 의한 기본권 침해의 위험은 매우 제한적인 것으로 보인다. … 따라서 이 사건 요청조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 개인정보자기결정권 및 통신의 자유를 침해하지 아니한다.』8)
3. 이 사건 허가조항과 영장주의
(1) 헌법 제12조 제3항과 제16조에서 보장되는 영장주의는 형사절차와 관련하여 체포·구속·압수·수색 등의 강제처분을 함에 있어서는 독립된 사법권에 의하여 신분이 보장되는 법관이 발부한 영장에 의하지 않으면 아니 된다는 원칙이다. 따라서 헌법상 영장주의의 본질은 체포·구속·압수·수색 등 기본권을 제한하는 강제처분을 함에 있어서는 중립적인 법관의 구체적 판단을 거쳐야 한다는 데에 있다. 다만, 입법자는 수사기관의 강제처분에 관한 법률을 제정함에 있어, 헌법 제12조 제3항을 준수하는 범위 내에서 해당 강제처분의 특수성, 그 강제처분과 관련된 우리 사회의 법 현실, 국민의 법 감정 등을 종합적으로 고려해 정책적인 선택을 할 수 있다.9)
청구인은 이 사건 허가조항이 영장주의에 위배된다고 주장하였고, 헌법재판소도 이를 쟁점으로 삼아 그에 관한 본안판단을
하였다.
통신사실 확인자료는 주로 범죄의 수사를 시작하는 초동 수사단계에서 활용되고, 특히 특정 시간 및 장소에서 범죄가 발생하였지만 수사기관이 아무런 단서도 찾지 못하고 있는 경우에 그 특정 시간대 특정 기지국에서 발신된 모든 전화번호를 수사의 단서로 삼으면 용의자를 좁혀 검거나 관련 증거를 수집하는 데 유용하게 활용될 수 있다는 점에서, 수사실무상 범죄예방과 사건의 조기해결을 위하여 기지국 수사를 허용할 필요성이 인정된다. 이에 이 사건 허가조항은 기지국 수사의 필요성, 실체진실의 발견 및 신속한 범죄수사의 요청, 통신사실 확인자료의 특성, 수사현실 등을 종합적으로 고려하여, 수사기관으로 하여금 법원의 허가를 받아 특정 시간대 특정 기지국에서 발신된 모든 전화번호 등 통신사실 확인자료의 제공을 요청할 수 있도록 하고 있다.
영장주의의 본질이 강제처분을 함에 있어서는 인적·물적 독립을 보장받는 중립적인 법관이 구체적 판단을 거쳐 발부한 영장에 의하여야만 한다는 데에 있음을 고려할 때, 통신비밀보호법이 정하는 방식에 따라 관할 지방법원 또는 지원의 허가를 받도록 하고 있는 이 사건 허가조항은 실질적으로 영장주의를 충족하고 있다 할 것이다.
(3) 헌법재판소도 이와 같은 맥락에서 재판관 전원 일치의 의
견으로 이 사건 허가조항이 영장주의에 위배되지 않는다고 판단하면서 아래와 같이 판시하였다.
『영장주의의 본질이 강제처분을 함에 있어서는 인적·물적 독립을 보장받는 중립적인 법관이 구체적 판단을 거쳐야만 한다는 데에 있음을 고려할 때, 통신비밀보호법이 정하는 방식에 따라 관할 지방법원 또는 지원의 허가를 받도록 하고 있는 이 사건 허가조항은 실질적으로 영장주의를 충족하고 있다 할 것이다.』10)
4. 헌법불합치결정과 잠정적용시한
이 사건 요청조항은 청구인의 기본권을 침해하여 위헌이지만, 그 조항이 단순위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 수사기관이 기지국수사를 통해 반드시 필요한 피의자·피해자 등의 통신사실 확인자료를 제공요청할 방법이 없어지게 되고, 그 결과 피해자의 보호·구호가 시급하거나 국가안보를 위협하는 각종 범죄에 대한 수사에 있어 법적 공백이 발생할 우려가 있다. 한편, 이 사건 요청조항이 위헌이라도 그러한 위헌 상태를 해소하기 위하여, 수사의 필요성과 정보주체의 기본권을 종합적으로 고려하여 어떤 기준과 어떤 요건에 따라 헌법에 부합하는 구체적 개선안을 마련할 것인지는 원칙적으로 입법자의 재량에 해당한다.
이에 헌법재판소는 이 사건 요청조항에 대해 헌법불합치를 선언하면서, 2020. 3. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속적용하기로 결정하였다.11)
5. 결정의 의의
기지국수사란 특정 시간대 특정 기지국에서 발신된 모든 전화번호 등을 통신사실 확인자료로 제공받는 수사방식이며, 주로 수사기관이 용의자를 특정하기 어려운 연쇄범죄가 발생하거나 동일 사건 단서가 여러 지역에서 시차를 두고 발견된 경우, 사건발생지역 기지국에서 발신된 전화번호들을 추적하여 용의자를 좁혀나가는 수사기법으로 활용된다. 실체진실의 발견과 국가형벌권의 적정한 행사를 위하여, 이러한 기지국수사를 일정 요건 하에 허용할 필요성이 있다.
그런데 이 사건 요청조항은 그 요건으로 ‘수사의 필요성’만 규정하고 있기 때문에, 수사기관의 입장에서 수사의 필요성이 있는 경우라면 법원은 허가할 수밖에 없게 되었다. 그 결과 수사기관의 통신사실 확인자료 제공요청 허가신청에 대한 법원의 기각률은 약 1%에 불과하여, 수사기관의 권한남용과 정보주체의 기본권침해가 우려되는 상황에 이르게 되었다.
헌법재판소는 이 사건 결정에서, 범죄예방과 사건의 조기해결을 위해 수사기관의 기지국수사의 필요성을 인정하면서도, 그 요건을 현재의 ‘수사의 필요성’보다 더 강화함으로써, 범죄수사라는 공익과 정보주체의 기본권 보호라는 사익이 조화되어야 한다는
점을 선언하였다. 향후 국회의 개선입법에 따라 기지국수사의 요건이 추가된다면, 법원의 허가 과정에서 이를 심사하게 됨으로써, 기지국수사의 오·남용으로 인한 국민의 개인정보자기결정권과 통신의 자유 제한이 최소화될 것으로 기대된다.