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판시사항
가. 학교가 법령 등을 위반하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에 교육과학기술부장관은 학교의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정한 구 고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항 제1호 및 제2호(이하 ‘이 사건 폐쇄명령조항’이라 한다)가 명확성원칙에 반하는지 여부(소극)
나. 학교법인이 목적의 달성이 불가능한 때 교육과학기술부장관은 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다고 규정한 구 사립학교법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 해산명령조항’이라 한다)가 명확성원칙에 반하는지 여부(소극)
다. 이 사건 폐쇄명령조항이 과잉금지원칙에 반하는지 여부(소극)
라. 이 사건 해산명령조항이 과잉금지원칙에 반하는지 여부(소극)
결정요지
가. 비록 이 사건 폐쇄명령조항이 학교폐쇄가
가능한 경우를 구체적으로 열거하고 있지는 않지만, 관련 조항 등을 종합하면 이 사건 폐쇄명령조항 소정의 “학교의 장이나 설립자·경영자”나 “정상적인 학사운영이 불가능한 경우”, “명령”, “여러 번” 등의 내용을 충분히 합리적으로 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 폐쇄명령조항은 명확성원칙에 반하지 않는다.
나. 이 사건 해산명령조항 소정의 “목적 달성이 불가능한 때”란 설치된 사립학교를 운영하는 것이 더 이상 불가능한 때를 의미한다. 그런데 어느 경우가 여기에 해당하는지 여부는 해당 학교법인의 목적, 학교법인의 재정상태, 학교 운영상태, 학교 운영이 불가능한 사유 및 그 해소 가능성 등을 종합적으로 판단하여야 하는 것으로서, 규율 내용을 다소 추상적으로 표현할 수밖에 없다. 따라서 비록 이 사건 해산명령조항이 “목적의 달성이 불가능한 때”라는 표현을 사용하고는 있지만 그 구체적인 내용은 통상적인 해석을 통하여 충분히 파악할 수 있으므로, 이 사건 해산명령조항은 명확성원칙에 반하지 않는다.
다. 이 사건 폐쇄명령조항은 학교를 운영함에 있어 고등교육법 기타 교육 관계 법령을 준수하게 하고, 사립학교에서 이루어지는 교육의 최소한의 수준을 담보함으로써, 궁극적으로 학교교육의 충실을 도모하기 위한 것이다. 정상적인 학사운영이 불가능한 정도에 이른 사립학교는 더 이상 그 존재 이유가 없고, 이러한 학교를 그대로 방치하는 것은 오히려 사회적으로 많은 혼란을 야기할 수 있다. 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교를 폐쇄하려면 정상적인 학사운영이 불가능할 정도로 위법성이 중대하여야 하고, 그 전에 청문절차도 거쳐야 한다. 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교가 폐쇄됨으로써 달성할 수 있는 공익이, 학교 폐쇄로 인하여 학교법인 등이 입게 될 불이익보다 작다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 폐쇄명령조항은 과잉금지원칙에 반하지 않는다.
라. 이 사건 해산명령조항은 학교법인으로 하여금 사립학교의 설치·경영이라는 목적 달성에 충실하도록 하며, 비정상적으로 운영되는 사립학교의 존립 가능성을 사전에 차단함으로써, 전체 교육의 수준을 일정 수준 이상으로 유지하기 위한 것이다. 학교법인이 목적의 달성이 불가능하다면 그 자체로 해당 학교법인은 이미 존재의의를 상실한 것이다. 특히 우리나라는 사립학교도 공교육체계에 편입시켜 국가 등의 지도·감독을 받도록 함과 동시에 그 기능에 충실하도록 많은 재정적 지원과 각종 혜택을 부여하고 있다. 따라서 목적의 달성이 불가능하여 그 존재 의의를 상실한 학교법인은 적법한 절차를 거쳐 해산시키는 것이 필요하고, 이를 그대로 존치시키는 것은 사회 전체적으로 볼 때 바람직하지 않다. 학교법인에 대한 해산명령은 학교법인에게 설립목적을 제대로 유지·계승할 수 있는 기회를 주었음에도 제대로 시정되지 아니하였을 때 내려지는 최후의 제재수단으로서 그 전에 청문절차도 거쳐야 한다. 이 사건 해산명령조항에 따라 학교법인이 해산됨으로써 달성할 수 있는 공익이, 학교법인 해산으로 인하여 발생하게 될 불이익보다 작다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 해산명령조항은 과잉금지원칙에 반하지 않는다.
참조판례
헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 , 판례집 13-1, 60, 68
헌재 2016. 2. 25. 2013헌마692 , 판례집 28-1상, 208, 217-218
가. 대법원 2008. 10. 23. 선고 2008도4145
다. 라. 헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등, 판례집 25-2하, 398, 440-441
당사자
청 구 인1. 정○희
2. 구○주
청구인들의 대리인 변호사 전홍관 외 1인
당해사건대법원2014두3631학교폐쇄및법인해산명령취소
이유
1. 사건개요
가. 학교법인 ○○학원(이하 ‘○○학원’이라 한다)은 전남에 ○○대학을 설립하여 운영하던 학교법인이고, 청구인 정○희는 ○○학원의 이사장, 청구인 구○주는 ○○학원의 이사였던 사람들이다.
나. 교육과학기술부장관은 2011. 6. 27.부터 2011. 7. 15.까지 ○○학원 및 ○○대학에 대한 특별감사를 실시한 결과, ① 학사관리 부적정, ② 시간제 등록생 학사관리 부적정, ③ 교비자금 등의 유용 및 횡령, 부당집행, ④ 전·겸임교원 및 사무직원의 임용 부적정, ⑤ 2006년 및 2010년 감사처분(시정명령) 미이행 등 ○○학원 및 ○○대학의 운영 전반에 걸쳐 위법사항이 확인되었다면서, 2011. 8. 1. ○○학원에게 ‘2011. 9. 30.까지 ○○학원의 이사장, ○○대학 전 총장 및 책임을 져야 할 교직원 등에 대하여 징계(신분상 조치)를 하고, 무자격 겸임교수와의 고용계약 해지, 재학생 및 졸업생 등에 대한 성적 및 학위취소 등(행정상 조치)을 하며, 총 7,239,594,000원을 회수하여 법인회계 및 교비회계에 세입조치(재정상 조치) 하라.’는 내용의 특별감사결과처분(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 하였다.
다. ○○학원은 2011. 9. 1. 교육과학기술부장관에게 이 사건 시정명령에 대한 이의신청을 하였으나, 교육과학기술부장관은 2011. 9. 5. 위 이의신청을 기각한 후 2011. 9. 6. ○○학원에게 2011. 10. 1.까지 이 사건 시정명령을 통해 요구된 사항(이하 ‘이 사건 시정요구사항’이라 한다)을 이행할 것을 다시 명하면서, 위 기간까지 이를 이행하지 않을 경우 임원취임승인취소, ○○대학에 대한 폐쇄명령 등의 절차를 진행할 것이라고 계고하였다.
라. 그 후에도 ○○학원이 이 사건 시정요구사항의 대부분을 이행하지 아니하자, 교육과학기술부장관은 2011. 10. 5. ○○학원에게 2011. 10. 25.까지 이 사건 시정요구사항을 이행할 것을 다시 명하면서, 위 기간까지 이를 이행하지 않을 경우 ○○대학에 대한 폐쇄명령 등의 절차를 진행할 것이라고 재차 계고하였다.
마. ○○학원은 2011. 10. 25. 교육과학기술부장관에게 이 사건 시정요구사항 중 이행이 가능한 사항들은 모두 이행하였다는 내용의 조치결과보고서를 제출하였으나, 교육과학기술부장관은 ○○학원이 여전히 이 사건 시정요구사항 중 대부분을 이행하지 않았을 뿐만 아니라 ○○대학의 정상적인 학사운영이 불가능하다고 판단한 후, 2011. 12. 6. 청문절차를 거쳐 2011. 12. 16. 구 고등교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 고등교육법’이라 한다) 제62조 및 구 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사립학교법’이라 한다) 제47조에 근거하여 ○○대학에 대한 학교폐쇄 및 ○○학원에 대한 법인해산명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
바. 이에 청구인들은 2012. 1. 30. 교육과학기술부장관을 상대로 이 사건 처분의 취소를 청구하는 소송을 제기하였으나 2013. 1. 11. 청구기각판결(서울행정법원 2012구합3309)을, 2014. 1. 9. 항소기각판결(서울고등법원 2013누6642)을, 2016. 4. 29. 상고기각판결(대법원 2014두3631)을 각 선고받아 위 판결이 확정되었다.
사. 청구인들은 위 상고심 계속 중에 구 고등교육법 제62조 제1항과 구 사립학교법 제47조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2016. 4. 29. 기각되자(대법원 2014아66), 2016. 6. 2. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 당초 구 고등교육법 제62조 제1항 및 구 사립학교법 제47조 전체에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그러나 구 고등교육법 제62조 제1항 제3호는 3개월 이상 수업을 하지 아니한 경우 학교를 폐쇄할 수 있도록 하는 것으로서 당해사건과 관련이 없고, 구 사립학교법 제47조 제1항 제1호도 설립허가조건에 위반한 때 학교법인을 해산할 수 있도록 하는 것으로서 당해사건과 관련이 없으며, 청구인들도 위 조항들에 대해서는 그 위헌성을 별도로 주장하고 있지 않다. 따라서 위 조항들은 심판대상에서 제외한다.
또한 구 사립학교법 제47조 제2항의 위헌 여부에 대한 청구인들의 주장 취지는, 당해사건에서 법원이 위 조항의 후단을 적용하여야 함에도 전단을 적용한 것이 잘못이라는 것으로서, 이는 구 사립학교법 제47조 제2항 자체가 아니라 법률의 해석 및 적용에 대한 재판을 다투는 것에 지나지 않는다. 따라서 구 사립학교법 제47조 제2항도 심판대상에서 제외한다.
나. 한편 청구인들은 헌법소원심판청구서에서 ‘구 고
등교육법 제62조 제1항 제2호 소정의 “여러 번”을 2회 이상의 횟수로 해석하거나 하나의 처분을 위한 일련의 절차들도 여기에 포함되는 것으로 해석하는 한 위헌이고, 구 사립학교법 제47조 제1항 제2호 소정의 “목적의 달성이 불가능한 때”에 학교폐쇄명령이 내려진 경우가 포함되는 것으로 해석하는 한 위헌이다.’라고 주장하고 있으나, 이는 위 조항들이 불분명하게 규정되어 있어 법원으로 하여금 위와 같은 해석을 가능하게 하였다는 것이거나 위와 같은 이유로 학교를 폐쇄하거나 학교법인을 해산시키는 것이 헌법에 위반된다는 것으로서, 이는 위 조항들 자체의 위헌성을 다투는 것과 다르지 않다. 따라서 위 조항들의 위헌성을 심사하면 족할 것이다.
다. 결국 이 사건 심판대상은 구 고등교육법(2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항 제1호 및 제2호(이하 ‘이 사건 폐쇄명령조항’이라 한다) 및 구 사립학교법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 해산명령조항’이라 한다, 이하 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제62조(학교 등의 폐쇄) ① 교육과학기술부장관은 학교가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있다.
1. 학교의 장이나 설립자·경영자가 고의나 중대한 과실(過失)로 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
2. 학교의 장이나 설립자·경영자가 이 법 또는 그 밖의 교육관계법령에 따른 교육과학기술부장관의 명령을 여러 번 위반한 경우
제47조(해산명령) ① 교육과학기술부장관은 학교법인에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는 당해 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다.
2. 목적의 달성이 불가능한 때
[관련 조항]
제60조(시정 또는 변경 명령 등) ① 교육과학기술부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사(學事), 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자·경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있다.
② 교육과학기술부장관은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 위반행위를 취소 또는 정지하거나 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다.
제62조(학교 등의 폐쇄) ① 교육과학기술부장관은 학교가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있다.
3. 휴가기간을 제외하고 계속하여 3개월 이상 수업을 하지 아니한 경우
제63조(청문) 교육과학기술부장관은 제62조에 따라 학교나 시설 등의 폐쇄를 명하려면 청문을 하여야 한다.
제62조(학교 등의 폐쇄) ① 교육부장관은 학교가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있다.
2. 학교의 장이나 설립자·경영자가 같은 사유로 이 법 또는 그 밖의 교육 관계 법령에 따른 교육부장관의 명령을 3회 이상 위반한 경우
제47조(해산명령) ① 교육과학기술부장관은 학교법인에 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는 당해 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다.
1. 설립허가조건에 위반한 때
② 제1항의 규정에 의한 학교법인의 해산명령은 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없을 때 또는 관할청이 시정 지시한 후 6월이 경과하여도 이에 응하지 아니한 때에 한하여야 한다.
제47조의2(청문) 교육과학기술부장관은 제47조의 규정에 의하여 학교법인의 해산을 명하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.
3. 청구인들의 주장 요지
가. 이 사건 법률조항들만으로는 ‘정상적인 학사운영이 불가능한 경우’ 및 ‘목적 달성이 불가능한 경우’가 어떤 경우인지, ‘명령’이 무엇인지, ‘여러 번 위반’이 어떤 경우인지 알 수 없으므로, 이 사건 법률조항들은 명확성원칙에 반한다.
나. 이 사건 법률조항들이 학교의 장이나 설립자, 경영자의 잘못을 이유로 학교를 폐쇄하고 학교법인을 해산하는 것은 자기책임원리 및 이중처벌금지원칙에 반한다.
다. 이 사건 법률조항들이 그 절차적 정당성을 확보할 수 있는 절차나 심의를 거침이 없이 교육과학기술부장관의 판단만으로 학교를 폐쇄하고 학교법인을 해산하는 것은 적법절차원칙에 반한다.
라. 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 반하여 사학의 자유를 침해한다.
마. 이 사건 법률조항들은 국·공립학교와 사립학교, 2개 이상의 학교를 운영하는 학교법인과 1개의 학교를 운영하는 학교법인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 반한다.
4. 판 단
가. 학교법인 및 대학에 대한 법적 규율
(1) 학교의 분류 및 법적 규율
학교는 그 설립 주체에 따라 국립학교, 공립학교, 사립학교로 분류된다. 국립학교는 국가가 설립·경영하거나 국가가 국립대학법인으로 설립하는 대학 또는 국립대학법인이 부설하여 경영하는 학교를 말하고(고등교육법 제3조, 초·중등교육법 제3조 제1호), 공립학교는 지방자치단체가 설립·경영하는 학교를 말하며(설립주체에 따라 시립학교·도립학교로 구분된다. 고등교육법 제3조, 초·중등교육법 제3조 제2호), 사립학교는 학교법인이나 개인이 설립·경영하는 학교로서(고등교육법 제3조, 초·중등교육법 제3조 제3호), 학교법인, 공공단체 외의 법인 또는 그 밖의 사인(私人)이 설치하는 학교를 말한다(사립학교법 제2조 제1호).
현재 학교교육에 대하여는 교육기본법을 필두로 하여 유아교육법, 초·중등교육법, 고등교육법 그리고 사립학교법 등이 규율하고 있다. 그 중 교육기본법은 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항에 관하여 규정하고 있고, 고등교육법은 교육기본법 제9조에 따라 고등교육에 관한 사항을 정함을 목적으로 제정된 법이며, 사립학교법은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하고자 제정된 법이다(제1조). 그런데 구체적인 학사 관련 사항들은 초·중등교육법이나 고등교육법 등에서 국·공립학교와 사립학교를 구별하지 않고 공통적으로 규율하고 있고, 사립학교법은 사립학교의 운영자 및 교원 등과 같이 학교법인이 사립학교를 설립·경영함에 따른 특수성을 반영할 수밖에 없는 사항들에 대한 규율에 국한되어 있다. 그 구체적인 내용을 현행법을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.
(2) 법인설립허가와 대학설립인가
학교법인만 사립대학을 설치·경영할 수 있으므로(사립학교법 제3조 제1항), 사립대학을 설립하려면 먼저 학교법인을 설립하여야 한다. 학교법인을 설립하고자 하는 자는 일정한 재산을 출연하고, 목적 등을 기재한 정관을 작성한 다음 재산목록, 재산출연증서 등의 서류를 첨부하여(사립학교법 시행령 제4조) 교육부장관의 허가를 받아야 하며(사립학교법 제10조 제1항), 학교법인은 설립허가를 받은 때에는 3주일 내에 목적, 명칭, 사무소, 설립허가의 연월일, 자산의 총액 등을 등기하여야 한다(같은 법 제8조 제1항).
그리고 사립대학을 설립하려는 경우에는 시설·설비 등 일정한 설립기준을 갖추어 목적, 명칭, 학칙, 향후 4년간 재정운영계획서, 실험실습설비 등 내부시설, 교사의 평면도, 학교법인의 정관 및 출연금에 관한 서류 등이 기재된 서류를 첨부하여(고등교육법 시행령 제2조 제2항) 교육부장관의 인가를 받아야 한다(고등교육법 제4조 제2항).
(3) 학교법인에 대한 사립학교법상의 규율
(가) 관할청의 지도·감독
사립의 초등학교·중학교·고등학교·고등기술학교·공민학교·고등공민학교·특수학교·유치원 및 이들에 준하는 각종학교와 이러한 사립학교를 설치·경영하는 학교법인 등은 그 주소지를 관할하는 시·도 교육감의 지도·감독을 받고, 사립의 대학·산업대학·사이버대학·전문대학·기술대학 및 이들에 준하는 각종학교와 이러한 사립학교를 설치·경영하는 학교법인 등은 교육부장관의 지도·감독을 받는다(제4조 제1항, 제3항). 관할청은 감독상 필요한 때에는 학교법인에 대하여 보고서 제출을 명하거나, 장부·서류 등을 검사할 수 있으며 이에 따른 필요한 조치를 명할 수 있다(제48조).
(나) 학교법인의 해산
교육부장관은 학교법인에 설립허가조건 위반이나 목적달성 불가능에 해당하는 사유가 있다고 인정되면 당해 학교법인에 대하여 해산을 명할 수 있다(제47조 제
1항). 이 외에도 학교법인은 정관에 정한 해산사유가 발생한 때, 목적의 달성이 불가능한 때, 다른 학교법인과 합병한 때, 파산한 때 해산하는데, 그 중 목적의 달성이 불가능하여 스스로 해산하고자 할 때나 다른 학교법인과 합병하고자 할 때에는 이사정수의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 교육부장관의 인가를 받아야 한다(제34조, 제36조).
해산한 학교법인의 잔여재산은 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속되는데(합병 및 파산 제외), 처분되지 아니한 재산 중 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 재산은 국고에, 나머지 학교를 설치·경영하는 학교법인의 재산은 당해 지방자치단체에 각각 귀속된다(제35조 제1항, 제2항). 이렇게 국고에 귀속된 재산은 교육부장관이, 지방자치단체에 귀속된 재산은 당해 시·도교육감이 관리하되, 교육부장관은 기획재정부장관의, 시·도교육감은 교육부장관의 동의를 미리 얻어 사립학교교육의 지원을 위하여 다른 학교법인에 대하여 양여·무상대부 또는 보조금으로 지급하거나 기타 교육사업에 사용한다(제35조 제3항, 제4항).
(다) 학교법인에 대한 세제지원 등
학교법인에 대해서는 법인세 등 국세(법인세법 제29조 제1항, 조세특례제한법 제74조 제1항 제1호 가목, 상속세 및 증여세법 제16조 제1항, 제48조 제1항)와 취득세 등 지방세(지방세법 제11조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제22조 제2호, 지방세특례제한법 제41조 제1항, 제2항, 제5항)를 감면하는 등 각종 세제상의 지원을 하고 있다.
또한 초·중등교육법 제10조 및 고등교육법 제11조의 규정에 의한 수업료 기타 납부금(입학금 또는 학교운영지원비를 말한다)을 받을 권리와 사립학교법 제29조 제2항의 규정에 의하여 별도 계좌로 관리되는 수입에 대한 예금채권에 대해서는 압류를 금지하고 있다(사립학교법 제28조 제3항).
(4) 대학에 대한 고등교육법상의 규율
(가) 교육부장관의 지도·감독
학교는 교육부장관의 지도·감독을 받고, 교육부장관은 학교를 지도·감독하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 장에게 관련 자료를 제출하도록 요구할 수 있다(제5조). 위 조항에 따라 교육부장관은 사립대학 및 이를 설치·경영하는 학교법인 등에 대하여 감사를 실시할 수 있다(교육부 감사규정 제1조, 제4조).
(나) 시정명령
교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사(學事), 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 그 시정이나 변경을 명할 수 있고, 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 위반행위의 취소나 정지, 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있다(제60조 제1항, 제2항).
(다) 학교폐쇄
교육부장관은, 학교의 장이나 설립자·경영자가 고의나 중대한 과실로 고등교육법 또는 고등교육법에 따른 명령을 위반한 경우, 이 법 또는 그 밖의 교육 관계 법령에 따른 교육부장관의 명령을 여러 번 위반한 경우, 휴가기간을 제외하고 계속하여 3개월 이상 수업을 하지 아니한 경우 중 하나에 해당하여 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교의 폐쇄를 명할 수 있다(제62조 제1항). 학교가 폐쇄된 경우 재학생들은 다른 학교로 편입을 할 수 있고, 이 경우 그 정원이 따로 있는 것으로 본다(같은 법 시행령 제29조 제2항 제15호).
나. 이 사건의 쟁점
(1) 제한되는 기본권
(가) 이 사건 법률조항들에 의하면 교육과학기술부장관은 일정한 경우 학교폐쇄나 학교법인해산을 명할 수 있는바, 학교법인으로서는 사립학교나 학교법인을 운영함에 있어서 일정한 제약을 받게 된다. 설립자가 사립학교나 학교법인을 자유롭게 운영할 자유, 즉 사학의 자유는 비록 헌법에 명문규정은 없으나 헌법 제10조에서 보장되는 행복추구권의 한 내용을 이루는 일반적인 행동의 자유권과 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성을 규정하고 있는 헌법 제31조 제4항 등에 의하여 인정되는 기본권의 하나이다(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 ; 헌재 2016. 2. 25. 2013헌마692 참조). 따라서 이 사건에서는 사립학교 및 학교법인을 자유롭게 운영하는 것을 내용으로 하는 사학의 자유가 문제된다.
(나) 청구인들은 이 사건 폐쇄명령조항이 사학의 자유 외에도 대학의 자율과 학생들의 교육받을 권리, 교수의 자유도 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 폐쇄명령조항은 학교법인의 사학의 자유와 가장 밀접한 관계에 있고, 청구인들이 주장하는 기본권제한은 사학의 자유를 제한함에 따른 부수적인 결과에 불과하다. 따라서 대학의 자율이나 학생들의 교육받을 권리, 교수의 자유에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.
(2) 심사방법
(가) 먼저 이 사건에서는 이 사건 법률조항들이 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 반하는지 여부가 문제 된다.
(나) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 학교의 장이나 설립자·경영자의 잘못을 이유로 학교 자체를 폐쇄하거나 학교법인 자체를 해산하도록 하는 것이 자기책임원리에 반한다고 주장하나, 이는 학교의 장이나 설립자·경영자의 잘못을 이유로 학교를 폐쇄하거나 학교법인을 해산하도록 하는 것이 지나치다는 주장과 다르지 않으므로 과잉금지원칙 위반 여부에 대하여만 판단하면 족하다.
(다) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 별도의 심의 절차 없이 학교를 폐쇄하거나 학교법인을 해산하도록 하는 것이 적법절차원칙에 반한다고 주장하나, 이는 이 사건 법률조항들이 절차적인 측면에서 과잉금지원칙에 반한다는 취지이므로, 과잉금지원칙 위반 여부에서 함께 판단하기로 한다.
(라) 청구인들은 사립학교의 경우 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교가 폐쇄되고 나아가 이 사건 해산명령조항에 따라 학교법인까지 해산되는 것은 이중처벌금지원칙에 반한다고 주장하나, 학교폐쇄명령과 학교법인해산명령은 그 요건이 서로 다를 뿐만 아니라 헌법 제13조 제1항 후단에 규정된 이중처벌금지원칙에 있어 ‘처벌’이라 함은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이므로(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429 참조), 이 사건에서 이중처벌금지원칙위반 여부는 문제 되지 않는다. 다만 이 부분 주장 역시 학교폐쇄에서 더 나아가 법인해산까지 하도록 하는 것이 지나치다는 주장이므로, 과잉금지원칙 위반 여부에서 함께 판단하기로 한다.
(마) 청구인들은 이 사건 법률조항들이 사립학교와 국·공립학교를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반된다고도 주장하나, 이 사건 법률조항들은 사립학교 설립을 목적으로 설립된 학교법인이 존재하는 경우를 전제로 하는 것으로서 학교법인이 존재하지 않는 국·공립학교의 경우에는 상정하기 어려운 제도이므로 청구인들이 주장하는 차별 상황이 있다고 보기 어렵다. 따라서 청구인들의 위 평등원칙 위반 주장은 받아들이지 않는다.
또한 청구인들은 이 사건 해산명령조항이 2개 이상의 학교를 운영하는 학교법인과 1개의 학교를 운영하는 학교법인을 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이 사건 해산명령조항 자체는 학교법인이 운영하는 학교 수에 따라 그 적용 여부를 달리 하고 있지 않으며, 설령 2개 이상의 학교를 운영하고 있다 하더라도 ‘목적의 달성이 불가능한 때’에 해당하면 이 사건 해산명령조항에 따라 해산될 수 있으므로, 이 사건 해산명령조항이 운영하는 학교의 수에 따라 차별 취급을 하고 있다고 보기는 어렵다. 따라서 청구인들의 위 평등원칙 위반 주장 역시 받아들이지 않는다.
다. 명확성원칙 위반 여부
(1) 이 사건 폐쇄명령조항에 대하여
(가) 우선 이 사건 폐쇄명령조항 중 “학교의 장이나 설립자·경영자”의 의미에 관하여 본다.
고등교육법 제14조 제1항에서는 ‘학교에는 학교의 장으로서 총장 또는 학장을 둔다.’라고 규정하고 있으므로, 이 사건 폐쇄명령조항에서 “학교의 장”이란 ‘총장 또는 학장’을 의미한다 할 것이다. 그리고 ‘고등교육을 실시하기 위한 학교는 학교법인이 설립·경영하는 사립학교 등으로 구분한다.’라고 규정한 고등교육법 제3조 및 ‘대학, 산업대학, 사이버대학, 전문대학, 기술대학 등의 사립대학은 학교법인만이 설치·경영할 수 있다.’라고 규정한 사립학교법 제3조 제1항에 비추어 볼 때, 이 사건 폐쇄명령조항에서의 “설립자·경영자”란 ‘사립학교를 설치·경영하는 학교법인’을 의미한다 할 것이다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2008도4145 판결 참조).
따라서 이 사건 폐쇄명령조항 중 “학교의 장이나 설립자·경영자”는 ‘총장, 학장이나 학교법인’을 말하는 것으로서 그 의미가 명확하다 할 것이다.
(나) 다음으로 “정상적인 학사운영이 불가능한 경우” 부분의 의미에 관하여 본다.
“정상적”의 사전적 의미는, ‘상태가 특별한 변동이나 탈이 없이 제대로’라는 것이고, “학사”란 사전적으로는 ‘학교의 교육·경영 따위에 관한 모든 일’을 의미하지만 여기에서의 “학사”란 학생선발이나 수업, 학점, 학위 등 학생들에 대한 교육과 관련된 사무라 할 것이며, “운영”의 사전적 의미는 ‘조직이나 기구, 사업체 등을 운용하고 경영함’을 뜻한다. 따라서 여기서 “정상적인 학사운영이 불가능한 경우”라는 것은 ‘교육 관련 사무가 제대로 이루어질 수 없는 경우’로서, 현재도 정상적으로 운영되지 않을 뿐만 아니라 앞으로도 해당 학교가 고등교육기관으로서의 본래의 임무를 적정하게 수행할 수 없는 경우를 의미한다 할 것이다.
그리고 이 사건 폐쇄명령조항이 법령 내지 명령위반을 전제로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 정상적인 학사운영이 가능한지 여부는 사실적·재정적 관점에서가 아니라 고등교육법 등 교육 관계 법령의 관점에서
이에 부합하는 학사운영이 가능한지 여부를 기준으로 판단하여야 할 것이다. 나아가 정상적인 학사운영이 불가능한 사유는 여러 가지가 있을 수 있으므로, 이는 해당 학교의 인적·물적 시설 현황, 위반한 법규정이나 명령의 내용, 위반사항의 중대성, 위반행위의 규모와 횟수, 명령 이행의 정도, 정상화를 위한 이해관계인의 노력 등을 종합하여 판단할 사항이다.
따라서 이 사건 폐쇄명령조항에서는 “정상적인 학사운영이 불가능한 경우”라는 다소 추상적인 표현을 사용하고는 있지만, 그 구체적인 내용은 통상적인 해석을 통하여 충분히 파악할 수 있다.
(다) 다음으로 이 사건 폐쇄명령조항 소정의 “명령”의 의미에 관하여 본다.
이 사건 폐쇄명령조항은 제1호에서 “이 법 또는 이 법에 따른 명령”을 위반한 경우를, 제2호에서는 “이 법 또는 그 밖의 교육관계법령에 따른 교육과학기술부장관의 명령”을 위반한 경우를 각 규정하고 있는바, 청구인들은 제1호와 제2호의 “명령”이 같은 의미로서, 결과적으로 제1호와 제2호의 적용범위가 불분명하여 행정청의 자의적인 판단이 가능하다고 주장한다.
그러나 제1호에서는 고등교육법에 따른 “명령”을 위반한 경우를 규정하면서 ‘고의나 중대한 과실’이라는 주관적 요건을 요구하고 있고, 이러한 주관적 요건은 법률이나 시행령과 같은 추상적 법령을 위반한 경우에 사용되는 것으로서, 구체적 처분과 관련하여 이러한 주관적 요건을 요구하는 경우는 좀처럼 찾아보기 어려운 점, 제1호와 달리 제2호에서는 어떠한 주관적 요건도 요구하고 있지 않고 “교육과학기술부장관의 명령”이라면서 명령의 주체도 구체적으로 밝히고 있는 점 등을 고려하면, 제1호의 “명령”은 구체적 처분으로서의 명령이 아니라 ‘고등교육법의 위임에 따라 제정된 대통령령 등의 법규명령’을 의미하며, 제2호의 “명령”은 교육과학기술부장관이 고등교육법이나 다른 교육 관계 법령에 따라 발하는 ‘구체적 처분으로서의 명령’을 의미한다고 충분히 해석할 수 있다. 따라서 청구인들 주장과 같이 제1호와 제2호가 서로 동일한 경우를 규율하고 있는 것으로 볼 수는 없다.
이상과 같이 이 사건 폐쇄명령조항 중 제1호는 법률이나 대통령령 등 추상적 법령을 위반한 경우를, 제2호는 교육과학기술부장관이 행하는 구체적 처분으로서의 명령을 위반한 경우를 각 의미하는 것으로서 그 의미가 불명확하다고 보기 어렵다.
(라) 마지막으로 이 사건 폐쇄명령조항 중 제2호의 “여러 번”의 의미에 관하여 본다.
우선 “여러”란 사전적으로 ‘수효가 한둘이 아니고 많은’을 의미하므로, “여러 번”이라는 것은 적어도 3회 이상을 의미한다. 이 사건 폐쇄명령조항 중 제2호가 2016. 5. 29. 법률 제14148호로 개정될 때 “여러 번”이 “3회 이상”으로 개정된 것도, 명령 위반 회수를 구체적으로 명시하여 폐쇄명령의 처분요건을 명확히 한 것일 뿐 개정 전에 비하여 요건을 엄격하게 변경한 것은 아니었고, 실제로 과거에 제2호를 이유로 학교를 폐쇄한 사례를 보면 최소 3회 이상의 위반을 이유로 학교를 폐쇄하여 왔으며, 앞서 본 바와 같이 당해사건에서도 법원은 2006년 감사결과처분 불이행과 2010년 감사결과처분 불이행, 2011년 이 사건 시정명령 불이행 등 3회 위반을 이유로 하였다.
다음으로 위반사유의 종류에 대하여 보건대, 위 조항에서는 같은 사유로 위반하든 다른 사유로 위반하든위반사유의 종류에 대해서는 별도로 규율하고 있지 않다.
따라서 이 사건 폐쇄명령조항 중 제2호 소정의 “여러 번 위반한 경우”란 위반사유의 종류는 불문하고 적어도 시정명령을 3회 이상 위반한 경우를 의미한다고 해석할 수 있다.
다만 특정 조치를 요구하는 시정명령이 있었고 그 이행을 촉구하는 계고가 수차례 있은 경우 이는 애초의 시정명령을 한 번 위반한 것일 뿐 ‘명령’을 여러 번 위반한 것이라고는 볼 수는 없다. 이렇게 보지 않으면, 하나의 시정명령에 대하여 교육과학기술부장관이 계고를 언제 얼마나 하느냐에 따라 명령위반 횟수가 달라지는 불합리함이 발생한다.
(마) 이상을 종합하여 보면, 비록 이 사건 폐쇄명령조항에서 학교폐쇄가 가능한 경우를 구체적으로 열거하고 있지 않더라도 그 내용을 충분히 합리적으로 해석할 수 있으므로, 이 사건 폐쇄명령조항은 명확성원칙에 반하지 않는다.
(2) 이 사건 해산명령조항에 대하여
이 사건 해산명령조항은 학교법인 해산의 요건과 관련하여 “목적의 달성이 불가능한 때”라고만 규정하고 있다.
학교법인의 목적은 학교법인 설립 시 작성하는 정관에 기재되어 있고(사립학교법 제10조 제1항 제1호), 학교법인은 사립학교만을 설치·운영하는 것을 목적으로 사립학교법에 의하여 설립되는 법인을 의미하므로(사립학교법 제2조 제2호), 여기에서 말하는 “목적 달성이 불가능한 때”란 이미 설치된 사립학교를 더 이상 운영하는 것이 불가능한 때를 의미한다 할 것이다.
그런데 어느 경우가 여기에 해당하는지 여부는 해
당 학교법인의 목적, 학교법인의 재정상태, 학교 운영상태, 학교 운영이 불가능한 사유 및 그 해소 가능성 등을 종합적으로 판단하여야 하는 것으로서, 규율 내용을 다소 추상적으로 표현할 수밖에 없다.
따라서 비록 이 사건 해산명령조항이 “목적의 달성이 불가능한 때”라는 표현을 사용하고는 있지만 그 구체적인 내용은 통상적인 해석을 통하여 충분히 파악할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 해산명령조항 역시 명확성원칙에 반하지 않는다.
라. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 이 사건 폐쇄명령조항에 대하여
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
우리 교육제도상 사립학교도 공교육제도에 편입되어 국민의 교육을 받을 권리에 이바지할 의무가 있으므로, 교육 관계 법령에 따른 정상적인 학사운영이 불가능하여 그 역할을 제대로 할 수 없는 경우에는 퇴출을 통해 최소한의 교육 수준을 담보할 필요가 있다. 이와 같이 이 사건 폐쇄명령조항은 학교를 운영함에 있어 고등교육법 기타 교육 관계 법령을 준수하게 하고, 사립학교에서 이루어지는 교육의 최소한의 수준을 담보함으로써, 궁극적으로 학교교육의 충실을 도모하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 사학의 자유는, 설립자가 재산을 출연하여 설립 목적을 명시한 정관을 작성하고, 정관에 따라 이사회를 구성하며, 그 이사회에 의하여 학교법인 및 학교가 운영되는 법적 연쇄과정을 통하여 실현되는 것이 통상의 모습이다. 이러한 일련의 과정 중에서도 사학의 자유의 원천은 설립행위에서 구체적으로 확인되는 설립 목적에 있다 할 것이므로, 이러한 설립 목적이 유지·계승될 수 있도록 제도적으로 보장하는 것은 사학의 자유의 본질적 내용에 해당한다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등).
그러나 사학의 자유가 사립학교 운영의 자율성을 보장하는 것이라 하더라도, 이것이 어떠한 경우에도 사립학교를 존치시켜야 한다는 의미로 볼 수는 없다. 어떤 사립학교가 정상적인 학사운영이 불가능하다는 것은 이미 현재뿐만 아니라 앞으로도 해당 학교의 설립 목적이 제대로 유지·계승되기 어려운 상태에 이른 것이라고 할 수 있고, 이처럼 학교 스스로 자신의 존립 목적을 형해화한 경우까지 사학의 자유라는 이름으로 보호할 수는 없다. 학교법인의 자유로운 설립을 보장하는 이유는 사립학교를 설립·운영하도록 함으로써 국민의 교육받을 권리의 실현에 기여하기 위함이다. 그런데 정상적인 학사운영이 불가능한 정도에 이른 사립학교라면 더 이상 그 존재 이유가 없으므로, 이러한 학교를 폐쇄한다 하더라도 그것이 사학의 자유를 과도하게 제한한다고 보기는 어렵다.
2) 비정상적인 학사운영으로 인한 불이익은 사회 전체에 그 영향을 미친다. 재학생들의 입장에서 보면, 지금까지도 학사운영이 정상적으로 이루어지지 않았고 앞으로도 개선의 여지가 없는 학교에서는 더 이상 제대로 된 교육을 기대하기 어렵다. 또한 객관적으로는 대학을 졸업하고 학위까지 취득하였다 하더라도 이것이 학교가 학사관리를 적정하게 하지 않아 필요한 조건을 제대로 갖추지 못한 학생들에게까지 무분별하게 학점을 부여하고 그에 기초하여 학위까지 수여한 결과라면, 이는 교육기본법에서 정하고 있는 학교의 공공성에 반할 뿐만 아니라 학교교육이나 학위에 대한 일반 국민의 신뢰에도 반한다. 나아가 만약 해당 학위를 근거로 자격증까지 부여된다면, 나중에 자격취득기준에 맞는 교육을 이수하지 아니하였다는 이유로 자격증 취득이 거부되거나 취소되어 자격증 취득에 대한 학생들의 신뢰가 훼손될 수 있고, 일반 국민 입장에서도과연 해당 자격증이 그 소지자의 전문성이나 능력을제대로 담보하는지에 대하여 의구심이 들 수밖에 없다.
결국 정상적인 학사운영이 불가능한 학교를 그대로방치하는 것은 사회적으로 많은 혼란을 야기할 수 있다.
따라서 이 사건 폐쇄명령조항은 단순한 행정상의 미숙 내지 착오를 이유로 학교를 폐쇄하도록 하는 것이 아니라 그 위법성이 중대한 경우를 전제로 학사운영이 불가능한 경우에 한하여 학교폐쇄명령을 할 수 있도록 한 것이라는 점에서 지나친 제재라 보기 어렵다.
4) 이 사건 폐쇄명령조항에서는 정상적인 학사운영이 불가능할 정도로 학교에 중대한 위법사항이 있다고 하더라도 필요적으로 학교를 폐쇄하도록 강제하지 않고, 교육과학기술부장관이 구체적 사안의 개별성과 특
수성을 고려하여 학교폐쇄 여부를 결정할 수 있도록 하고 있다.
교육과학기술부장관은, 이 사건 폐쇄명령조항 중 각 호에 해당하는 사유가 인정되는 경우라도 그 위반의 내용과 정도, 정상화 가능성, 폐쇄로 인한 결과 등을 개별적으로 검토하여, 학교를 그대로 두는 것이 문제가 있다고 인정되는 경우에만 학교를 폐쇄하고, 그렇지 않은 경우에는 학교를 폐쇄시키지 않을 수 있다. 이처럼 이 사건 폐쇄명령조항은 각각의 사안에 따른 구체적 타당성도 견지하고 있다.
5) 절차적인 측면에서 보더라도, 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교를 폐쇄시키려면 그 전에 반드시 청문절차를 거쳐야 한다(고등교육법 제63조). 이러한 청문제도는, 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 그리고 학교폐쇄명령에 불복하는 자는 행정소송을 제기하여 그 명령에 대하여 다툴 수도 있다.
이와 같이 구 고등교육법은 학교폐쇄명령을 함에 있어서 그 절차적 정당성도 확보하고 있다.
6) 학교의 장이나 설립자·경영자가 구 고등교육법 제60조 제1항에 따른 시정·변경명령을 이행하지 아니할 경우 그 제2항에서 정한 학생정원 감축, 학과폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치가 가능함에도 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교 자체를 폐쇄하는 것은 지나치게 가혹하다는 주장도 있을 수 있으나, 학교폐쇄명령은 단순히 구 고등교육법 제60조 제1항에 따른 시정·변경명령을 이행하지 아니하였다는 이유로 발령되는 것이 아니라 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 ‘정상적인 학사운영이 불가능한 경우’에 발령되는 것이므로, 그러한 사정만으로 이를 지나치게 가혹하다고 할 수는 없다.
7) 이상을 종합하면, 이 사건 폐쇄명령조항은 침해의 최소성 원칙에도 반하지 않는다.
(다) 법익의 균형성
학교를 폐쇄하는 것은 해당 학교를 운영하는 학교법인에게 큰 영향을 미친다. 그러나 학교 교육이 개인·사회·국가에 미치는 영향, 사학의 자유의 헌법적 근거 등에 비추어 볼 때, 장차 전체 교육의 수준을 일정 수준 이상으로 유지시키기 위해서는 학사운영이 제대로 이루어지지 않는 학교를 적법한 절차를 거쳐 퇴출시키는 것이 필요하다. 따라서 이 사건 폐쇄명령조항에 따라 학교가 폐쇄됨으로써 달성할 수 있는 교육에 관한 국민의 권리보호라는 공공의 이익이, 학교 폐쇄로 인하여 학교법인 등이 입게 될 불이익보다 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 폐쇄명령조항은 법익의 균형성 원칙에도 반하지 않는다.
(라) 결국 이 사건 폐쇄명령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 사학의 자유를 침해한다고 볼 수도 없다.
(2) 이 사건 해산명령조항에 대하여
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
학교법인은 사립학교만을 설치·경영할 목적으로 사립학교법에 따라 설립허가를 받아 설립되는 법인이다(사립학교법 제2조 제2호, 제10조 제1항). 따라서 사립학교를 설치·경영한다는 목적의 달성이 불가능한 경우 학교법인으로서는 존립 근거가 사라지는 것이고, 이에 해산되는 것은 당연하다. 이와 같이 이 사건 해산명령조항은 사립학교를 설치·경영한다는 목적의 달성이 불가능한 학교법인을 퇴출시켜 학교법인으로 하여금 사립학교의 설치·경영이라는 목적 달성에 충실하도록 하며, 비정상적으로 운영되는 사립학교의 존립 가능성을 사전에 차단함으로써, 전체 교육의 수준을 일정 수준 이상으로 유지하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
(나) 침해의 최소성
1) 사학의 자유의 원천은 설립행위에서 구체적으로 확인되는 설립 목적에 있다 할 것이므로, 이러한 설립 목적이 유지·계승될 수 있도록 제도적으로 보장하는 것은 사학의 자유의 본질적 내용에 해당한다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등). 그런데 학교법인이 목적의 달성이 불가능하다면 그 자체로 해당 학교법인은 이미 존재의의를 상실한 것이고, 이러한 학교법인을 해산하도록 한다고 하여 그것 자체가 사학의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 보기는 어렵다.
2) 학교법인은 사립학교만을 설치·경영할 목적으로 설립되는 법인이다(사립학교법 제2조 제2호). 그런데 사립학교 설치·경영이라는 목적의 달성이 불가능함에도 학교법인을 해산시키지 않고 그대로 둘 경우 목적 달성을 불가능하게 하였던 여러 문제점들이 시정되지 아니한 채 재차 나타날 수 있다. 예를 들어 어떤 학교법인이 유일하게 설치·경영하였던 사립학교에 대하여 정상적인 학사운영이 불가능하다는 이유로 학교만 폐쇄하고 학교법인은 그대로 둘 경우, 학교는 존재하지 않은 상태에서 목적 달성이 불가능하여 존립의 근거를 상실한 법인만 남게 된다. 그런데 이 경우 학교법인이 여전히 남아있음을 기화로 다시 동일한 학교법인에 의하여 새로운 학교가 설치·경영될 가능성을 배제하기
어렵고, 동일한 학교법인이 설치·경영하는 학교는 종전과 유사한 방식으로 경영될 여지가 크며, 결국 비정상적인 학사운영을 하는 학교의 출현으로 또 다시 사회적 혼란이 발생할 수 있다.
3) 특히 우리나라는 사립학교도 공교육체계에 편입시켜 국가 등의 지도·감독을 받도록 함과 동시에 그 기능에 충실하도록 많은 재정적 지원과 각종 혜택을 부여하고 있다. 그런데 목적달성이 불가능하게 된 이후에도 학교법인을 존치시킨다면 사립학교의 설치·경영이라는 본래의 기능이 상실된 학교법인에게 법에서 정한 각종 지원과 혜택만을 제공하는 것이 된다. 이는 국가로부터 위임받은 공교육의 기능을 더 이상 수행할 수 없게 된 학교법인에게 특혜만을 제공하는 것으로서 공교육에 대한 기여를 전제로 각종 지원과 혜택을 부여하도록 한 취지에 부합하지 않는다.
따라서 목적의 달성이 불가능하여 그 존재 의의를 상실한 학교법인은 적법한 절차를 거쳐 해산시키는 것이 필요하고, 이를 그대로 존치시키는 것은 오히려 사회 전체적으로 볼 때 바람직하지 않다.
4) 일반적으로 사립학교법에서는 사립학교 운영과 관련하여 법을 위반하는 경우가 발생하더라도 학교법인의 목적 달성에 지장이 없을 경우에는 해당 위법행위에 대한 개별적인 시정조치를 하는 데에 그치고(임원취임의 승인 취소, 임원의 직무집행정지 등), 학교법인은 그대로 존치시키고 있다. 이 사건 해산명령조항에 따라 학교법인을 해산할 수 있으려면 해산 외에 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없거나 관할청이 시정 지시한 후 6월이 경과하여도 이에 응하지 아니하여 학교법인의 목적을 달성하는 것이 불가능한 경우이어야 한다(구 사립학교법 제47조 제2항).
결국 학교법인에 대한 해산명령은 학교법인에게 설립목적을 제대로 유지·계승할 수 있는 기회를 주었음에도 제대로 시정되지 아니하였을 때 내려지는 최후의 제재수단인 것이므로 이러한 조치가 과하다고 보기는 어렵다.
5) 이 사건 해산명령조항에서는 ‘해산을 명할 수 있다’라고 규정함으로써, 해산 사유가 있다는 사정만으로 무조건 법인을 해산시키도록 강제하고 있지 않고, 교육과학기술부장관이 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 해산 여부를 결정할 수 있도록 하고 있다. 이로써 이 사건 해산명령조항은 각각의 사안에 따른 구체적 타당성도 견지하고 있다.
6) 절차적인 측면에서 보더라도, 이 사건 해산명령조항에 따라 학교법인을 해산시키려면 그 전에 반드시 청문절차를 거쳐야 한다(구 사립학교법 제47조의2). 이러한 청문제도는, 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고, 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있다. 그리고 법인해산명령에 불복하는 자는 행정소송을 제기하여 그 명령에 대하여 다툴 수도 있다.
이와 같이 구 사립학교법은 법인해산명령을 함에 있어서 그 절차적 정당성도 확보하고 있다.
7) 이상을 종합하면, 이 사건 해산명령조항은 침해의 최소성 원칙에도 반하지 않는다.
(다) 법익의 균형성
학교법인을 해산하는 것은 장래에 있어 사립학교를 설치·경영할 수 있는 기회를 박탈하는 것으로서 사학의 자유에 대한 중대한 제한이다. 그러나 각종 지원과 혜택을 받으면서 국가의 교육제도에 편입되어 공교육을 담당하였던 사립학교가 그 기능을 상실한 이상, 해당 사립학교의 설립주체인 학교법인 역시 존립의 근거가 사라졌다. 따라서 이 사건 해산명령조항에 따라 학교법인이 해산됨으로써 달성할 수 있는 공익이, 학교법인 해산으로 인하여 발생하게 될 불이익보다 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 해산명령조항은 법익의 균형성 원칙에도 반하지 않는다.
(라) 결국 이 사건 해산명령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 사학의 자유를 침해한다고 볼 수도 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 서기석 조용호 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진