국세기본법(國稅基本法) 제68조 제1항 중 괄호부분의 위헌(違憲) 여부

제소기간(提訴期間)과 같은 불변기간(不變期間)은 국민(國民)의 기본권(基本權)인 재판(裁判)을 받을 권리(權利)의 행사(行使)와 직접 관련되는 사항이므로 제소기간(提訴期間)에 관한 규정은 국민(國民)들이 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판(裁判)을 받을 권리(權利)를 상실하는 일이 없도록 알기 쉽고, 여러 가지 해석이 나오지 않게끔 명확하게 규정되어야 하며, 그것이 바로 재판(裁判)을 받을 권리(權利)의 기본권(基本權) 행사(行使)에 있어서 예측가능성의 보장일 뿐 아니라 재판(裁判)을 받을 권리(權利)의 실질적(實質的)인 존중이며 나아가 법치주의(法治主義)의 이상(理想)을 실현시키는 것이기도 할 것인바, 위법(違法)한 과세처분(課稅處分)에 대한 국세심판소(國稅審判所)에의 심판청구기간(審判請求期間)을 정한 국세기본법(國稅基本法) 제68조 제1항 중 국세청장(國稅廳長)의 심사청구(審査請求)에 대한 결정(決定)의 통지를 받지 못한 경우의 청구기간(請求期間)에 관한 괄호부분은 어구(語句)가 모호하고 불완전하여 그 기산일(起算日)에 관하여 여러 가지 해석이 나올 수 있고, 일반인의 주의력(注意力)으로는 쉽사리 정확하게 이해하기도 어렵거니와 중요한 규정을 괄호 내에 압축하여 불충실하고 불완전하게 규정함으로써 그 적용을 받은 국민(國民)으로 하여금 재판권(裁判權) 행사(行使)에 착오와 혼선을 일으키게 하였으므로, 이는 법치주의(法治主義)의 한 내용인 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라 재판(裁判)을 받을 권리(權利)의 파생인 불변기간(不變期間) 명확화의 원칙에도 반하고, 또한 헌법(憲法)으로 확보된 기본권(基本權)이 그 하위법규(下位法規)로 인하여 잃기 쉽게 된다면 이는 입법과정에서 국가(國家)의 기본권(基本權) 보장의무(保障義務)의 현저한 소홀이라 할 것이므로 위 괄호규정은 헌법(憲法) 제10조 후문(後文)에도 저촉된다.

제청법원 서울고등법원 (1992.10.21. 결정 92부706 위헌법률심판제청)

관련소송사건 서울고등법원 91구19250 양도소득세 등 부과처분취소

구(舊) 국세기본법(國稅基本法)(1974.12.21. 법률 제2679호) 제68조(청구기간(請求期間)) ① 심판청구는 심사청구에 대한 결정의 통지를 받은 날(결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제65조 제2항에 규정하는 결정기간이 경과한 날)로부터 60일 내에 하여야 한다.

② 생략

헌법(憲法) 제10조 후문, 제27조 제1항

1992.7.23. 선고, 90헌바2 , 92헌바2 ,25(병합) 결정

국세기본법(1974.12.21. 법률 제2679호) 제68조 제1항 중 괄호 내인 “결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제65조 제2항에 규정하는 결정기간이 경과한 날” 부분은 헌법에 위반된다.

1. 사건의 개요

이 사건 기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가. 이 사건 관련소송사건 피고 ○○세무서장은 1990.11.1. 관련소송사건 원고 고○수에게, 관련소송사건 피고 송파세무서장은 같은 날 관련소송사건 원고 김○배, 같은 김○선 및 같은 최○정에게

각 양도소득세 및 방위세 부과처분을 하였다. 이에 대하여 위 원고들은 위 피고들에게 각 이의신청을 하였으나 모두 기각되자, 1991.3.13. 다시 국세청장에게 각 심사청구를 하였다. 국세청장은 같은해 5.3. 위 심사청구를 각 기각결정하였고, 그 기각결정은 같은 달 14. 위 원고들에게 각 송달되었다.

나. 이에 다시 위 원고들이 심사청구의 기각결정을 송달받은 날로부터 60일 이내인 1991.7.13. 국세심판소에 심판청구를 하였으나, 국세심판소는 “국세기본법 제65조 제2항에 의하면, 심사청구의 결정은 심사청구를 받은 날로부터 60일 이내에 하여야 한다라고 규정하고 있고, 같은 법 제68조 제1항에서는 심판청구는 심사청구에 대한 결정의 통지를 받은 날(결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제65조 제2항에 규정하는 결정기간이 경과한 날)로부터 60일 내에 하여야 한다라고 규정하고 있는바, 위 원고들이 1991.3.13. 이 건에 대한 심사청구를 제기하여, 그 심사청구의 결정기간은 1991.5.13.까지이므로, 그 기간이 경과한 날인 1991.5.14.부터 60일이 되는 1991.7.12.까지는 심판청구를 제기하여야 함에도 불구하고 그 날로부터 1일이 경과된 1991.7.13. 제기된 청구인들의 심판청구는 적법하게 제기된 심판청구가 아니다”라는 이유로 1991.10.11. 위 원고들의 각 심판청구를 각하하였다.

다. 이에 위 원고들은 1991.9.16. 제청법원 서울고등법원에 같은 법원 91구19250로써 위 피고들을 상대로 위 양도소득세 및 방위세의 각 부과처분을 취소하여 달라는 소를 제기하였고, 제청법원은 위 재판의 전제가 되는 국세기본법 제68조 제1항 중 괄호 내인 “결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제65조 제2항에 규정하는 결정기

간이 경과한 날”부분이 헌법에 위반되는 여부에 관하여 의문이 있다고 하여 1992.10.21. 원고들의 신청에 의한 결정으로 헌법재판소에 이 사건 위헌여부의 심판을 제청하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 국세기본법 제68조 제1항 “심판청구는 심사청구에 대한 결정의 통지를 받은 날(결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제65조 제2항에 규정하는 결정기간이 경과한 날)로부터 60일 이내에 하여야 한다”는 규정 중 괄호 내 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다.

3. 당사자 등의 주장 및 의견

가. 제청법원의 위헌심판제청이유 요지

(1) 국세기본법 제68조 제1항 중 괄호 내의 규정은 법률을 잘 알지 못하는 국민으로 하여금 심판청구기간에 관하여 착오를 일으키게하여 심판청구를 제기하지 못하게 함으로써 기만적인 방법에 의하여 헌법 제27조 제1항 소정의 재판청구권을 제한 내지 박탈하는 것이다.

(2) 심사결정기간 이후에 심사결정서를 송달을 받은 국민이 그 송달일로부터 60일 이내에 심판청구를 제기할 수 있다는 재결청의 안내만을 믿고 그 기간 내에 심판청구를 제기하는 경우 위 괄호 내의 규정을 적용하는 것은 헌법상의 신의성실 내지 금반언의 원칙에 위반되어 위헌이다.

(3) 행정심판법 또는 행정소송법에서는 처분청이 심판청구기간을 잘못 알리거나 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 경우와 국민이 정당한 사유로 인하여 제소기간을 도과한 경우 국민을

보호하는 규정을 두고 있으면서도(행정심판법 제18조 제5항, 행정소송법 제18조 제3항 제4호, 제20조 제2항 등) 국세기본법에서는 국세의 부과처분에 관하여만 그에 어긋나는 규정을 두고 있는 것은 평등의 원칙에도 위반된다.

나. 재무부장관의 의견

이 사건 심판대상인 법률조항의 입법취지는 심사청구에 있어서 국세청장이 절차를 지연시키는 경우에 그 결정기간이 경과함과 동시에 곧바로 다음 단계의 불복청구인 심판청구를 제기할 수 있도록 함으로써, 심사청구인에게 신속한 권리구제절차의 편의를 제공하려는 목적과 심사청구에 대한 결정통지 송달의 지체로 인한 권리의 무관계의 불확정상태의 지속을 방지하려는 목적을 가지고 있다. 따라서 국세기본법 제68조 제1항의 괄호부분은 국민의 재판을 받을 권리를 침해하거나 국가의 기본권 보장의무를 규정한 헌법정신에 위반하는 법률로 볼 수 없다.

4. 판 단

가. 국세기본법(이하 이 법이라 한다) 제55조 이하에서는, 이 법 또는 다른 세법에 의한 처분으로써 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 당한 자가 이에 불복하여 구제받을 수 있는 절차를 규정함으로써 국민들의 재판받을 권리를 구체화하고 있다. 이 법이 정하는 불복절차에 의하면, 국민들은 먼저 과세관청에의 이의신청(임의적), 국세청장에의 심사청구, 국제심판소에의 심판청구의 구제절차를 적법하게 거친 뒤에 일반 법원에의 행정소송절차를 제기할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건 심판대상인 이 법 제68조 제1항이 위 불복절차에

서 국세청장에의 심사청구를 거친 뒤 국세심판소에의 심판청구를 할 수 있는 청구기간을 정하고 있고, 한편, 국민들이 이 심판청구 기간을 도과하여 심판청구를 한 경우에는 그 심판청구가 부적법한 것으로 인정되어 그 뒤에 제기되는 행정소송 역시 적법한 심판청구를 거치지 아니하고 제기된 부적법한 소로서 각하되게 되므로 결국 이 법 제68조 제1항은 국세심판소에의 심판청구에 청구기간을 정함으로써 국민의 재판청구권 행사에 적정한 제한을 하는 규정이라고 보아야 한다.

그런데 이 법률조항은 청구기간에 관하여 두 가지로 나누어 규정하고 있다. 그 하나는 국세청장으로부터 심사청구에 대한 결정통지를 받은 경우에는 그 결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내를 청구기간으로 하여 이를 본문에서 규정하였고, 다른 하나는 심사청구에 대한 결정통지를 받지 못한 경우에는 법 제65조 제2항의 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내를 청구기간으로 하여 이를 같은 조항 괄호 속에서 규정하고 있다. 이 두 가지 중 결정통지를 받지못한 경우의 청구기간을 규정한 괄호 내의 부분은 일반인의 주의력을 기준으로 할 때에 그 의미를 파악하기 어렵고 오해의 가능성마저 있어 국민들이 국세심판소에 심판청구를 할 때에 장애가 되어 결과적으로 국민들의 재판청구권 행사를 침해하는 것은 아닌가 하는 의문이 제기된다.

헌법은 제27조 제1항에서 모든 국민이 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가짐을 선언하고 있으면서도, 제37조 제2항에서 이러한 국민의 기본권의 하나인 재판을 받을 권리도 질서유지와 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률에

의하여 제한될 수 있는 가능성을 인정하고 있다. 그러나, 법률에 의하여 국민의 재판청구권을 제한할 수 있다고 하더라도, 그 법률은 그 권리를 제한하는 경우에 국민들이 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 알기 쉽고, 여러 가지 해석이 안 나오게끔 명확하게 규정되어야 한다. 특히 이 법 제68조 제1항은 위법한 과세처분에 대한 국민의 재판을 받을 권리의 행사에 직접 관련되는 불변기간에 관한 규정이기 때문에 더욱 그러하다. 즉, 제소기간과 같은 불변기간은 늘릴 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권의 하나인 재판을 받을 권리의 행사와 직접 관련되는 사항인 것이다. 그러므로 제소기간에 관한 규정을 일반국민들이 알아보기 쉽고 명확하게 규정하여야 한다는 요청은 그것이 바로 재판을 받을 권리의 기본권 행사에 있어서 예측 가능성의 보장일 뿐 아니라 재판을 받을 권리의 실질적인 존중이며 나아가 법치주의의 이상을 실현시키는 길이기도 한 것이다.

나. 이러한 의미에서 이 사건 심판대상인 이 법 제68조 제1항 중 괄호규정 부분을 살펴보면, 이 부분은 법치주의원칙의 하나이고, 재판을 받을 권리의 파생인 불변기간 명확화의 원칙에 반하고 있음이 인정된다.

(1) 이 사건 법률조항은 불변기간에 관한 규정으로 재판청구권의 행사에서 매우 중요한 의미를 지닌 것인데도 괄호로 처리했다는 것도 입법의 소홀이거니와 괄호규정의 뒷구절에서 “제65조 제2항에 규정하는 결정기간”이라 하여 결정기간이 며칠인지를 쉽게 빨리 파악할 수 없게 하였다는 데도 문제가 있다. 왜냐 하면 법 제65조 제2항은 “제1항의 결정은 심사청구를 받은 날로부터 60일 이내에 하여

야 한다”고 규정하여 제68조 제1항에서 말하는 “제65조 제2항에 규정하는 결정기간”은 60일 이라는 기간을 뜻하는 것이라고 결론을 지을수 있는데, “60일의 심사결정기간”으로 규정하였다면 보다 알아보기 쉽게 단순화시킬 수 있는 것을 구태여 다른 법률조항의 규정을 인용함으로써 국민의 재판을 받을 권리의 행사에 불편을 주고 있다.

(2) 심판청구의 청구기간 기산점과 관계있는 심사결정기간은 위에서 본 바와 같이 60일 임을 알았거니와, 그 기간이 고정적인 것인가 가변적인 것인가의 여부가 쉽게 판별되지 않는다는 것도 문제이다. 청구기간에 관한 규정인 제68조에서는 보정기간에 관하여 거론된 바 없다. 그러나 이 법 제63조에 의하면, 심사청구절차에 청구서의 보정요구절차가 있으며, 그 제3항에 의하여 그 보정기간은 결정기간에 산입되지 아니하여 결정기간이 그만큼 연장된다는 뜻임을 알 수 있으므로 결국 심사결정기간은 반드시 60일로 고정되는 것이 아니며 보정요구가 있었을 때에는 그만큼 연장되게 되어 있는 가변적인 것이라 할 것이고(다만 보정요구가 있었다 하여도 송달불능이 된 경우에는 보정기간만큼 결정기간이 연장되지 않는다는 것이 판례이다), 이러한 사정의 파악은 통상인의 주의력으로서 결코 용이한 것일 수 없다. 그러므로 이 또한 심판청구청구기간의 기산점에 관하여 혼선의 요인이 되는 것이라 하겟다.

(3) 괄호규정의 앞구절인 “결정의 통지를 받지 못한 경우”부분에는 더 큰 문제가 있다. 그 어구가 모호하고 불완전하다. 이에 대하여는 첫째 결정기간의 경과 후 상당한 시일이 지났는데도 결정통지를 받지 못한 경우를 뜻한다는 해석, 둘째 결정기간이 만료될 때

까지 결정통지를 받지 못한 경우, 따라서 결정기간 경과 후에 통지를 받았다 하여도 결정통지를 받지 못한 경우로 보는 해석, 셋째 결정기간 경과 후의 통지라도 그것이 결정기간 내에 한 결정이라면 통지받지 못한 경우가 아닌 것으로의 해석이 나올 수 있고, 그 중 어느설을 취하느냐에 따라 기산일은 다르게 된다.

다. 이상에서 본 바에 의하면, 이 법 제68조 제1항 중 괄호부분은 일반인의 주의력으로는 쉽사리 정확하게 이해하기도 어렵거니와 중요한 규정을 괄호 내에 압축하여 불충실하고 불완전하게 규정함으로써 그 적용을 받은 국민으로 하여금 재판권 행사에 착오와 혼선을 일으키게 하였다. 즉, 60일이라는 짧은 제소기간인데도 그 기간계산에 있어서 착오가 생기기 쉽게 함은 입법의 신중성의 결여이고 조잡이라 하지 않을 수 없으며, 다단계의 행정심판절차를 거치게 하면서 이른바 기각간주 규정과 연계시켜야 비로소 심판청구의 청구기간을 정확하게 파악을 할 수 있게 한 것도 입법체제로서는 매우 드문 예이다. 이 규정이 위법한 과세처분에 대한 국민의 재판을 받을 권리에 직접 관련된 불변기간에 관한 규정이라는 점에서 더욱 그러하거니와 다른 법률에 규정된 불변기간에 관한 규정들에서는 이 규정처럼 모호하고 불명확하게 규정함으로써 그 기산점에 관하여 혼선을 일으키게 한 예는 발견하기 어렵다. 이 때문에 이 법률조항은 지금까지 일반국민이 조세부과처분에 대한 행정소송에 이르는 길에 큰 장애요인이 되어 왔다(헌법재판소 1992.7.23. 선고, 90헌바2 , 92헌바2 , 92헌바2 5병합결정 참조).

이러한 의미에서 법 제68조 제1항 괄호규정 부분은 법치주의의 한 내용인 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라 재판을 받을 권리의

파생인 불변기간 명확화의 원칙에도 반한다고 할 것이다. 이렇듯 법률전문가의 입장에서도 그 내용파악이 어렵고 모호한 것이라면 신속한 재판을 받는데 기대만큼의 도움이 될 수 없을 것임은 물론 이를 내세워 정당화시킬 수도 없을 것이므로, 결국 헌법 제27조 제1항의 규정에 위반된다고 할 것이다.

나아가 헌법 제10조 후문에 의하면 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다고 하였다. 헌법은 분명히 과세처분이 잘못되었을 때에 납세자에게 그 시정을 위한 재판청구권을 확보하여 주었다. 그러나 헌법으로 확보된 기본권이 그 하위법규로 인하여 잃기 쉽게 된다면 이는 입법과정에서 국가의 기본권 보장의무의 현저한 소홀이라 할 것이므로 위 괄호규정은 헌법 제10조 후문에도 저촉된다고 하겠다.

(다만, 위 법률조항 중 괄호 내의 부분이 위헌으로 결정된다고 하더라도 이 법 제65조 제5항 “제2항의 결정기간 내에 그 결정의 통지가 없는 때에는 심사청구는 기각된 것으로 본다”는 규정의 효력에는 아무런 영향이 미치지 아니하므로 심사청구인이 “기각된 것으로 보는 날”이 경과한 날로부터 곧바로 다음 단계의 불복청구인 심판청구를 할 수 있음은 당연하다.)

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판대상인 이 법 제68조 제1항 중 괄호부분은 헌법상의 법치주의의 법리에 위반됨은 물론 헌법 제10조 및 제27조 제1항에 각 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.

1997. 12. 23.

재판장 재판관 조규광

재판관 변정수

재판관 김진우

재판관 한병채

재판관 이시윤

재판관 최광률

재판관 김양균

재판관 김문희

재판관 황도연

재판관 이시윤은 퇴직으로 인하여 서명날인 할 수 없음.

재판장 재판관 조규광