불기소처분(不起訴處分)에 관하여 피해자(被害者)로 인정되지 아니하는 고발인(告發人)의 헌법소원청구적격(憲法訴願請求適格)을 부인한 사례

청구인의 고발사실(告發事實)은 결국 피고발인이 청구인에게는 건축(建築)이 불가능하다고 회신(回信)한 토지(土地)상에 피고발인이 제3자에게 불법(不法)으로 건축허가(建築許可)를 해 주기 위하여 공문서(公文書)를 변조(變造)하고, 허위로 작성하였다는 것인데, 위 고발사실(告發事實)로 인하여 청구인이 입은 피해(被害)는 위 제3자에 대하여 건축허가(建築許可)가 되지 말았어야 하는데도 불구하고 그것이 되었다는 피해(被害), 즉 국민일반(國民一般)으로서의 피해(被害)일 뿐 청구인이 직접적이고 구체적인 법률적(法律的) 불이익(不利益)을 입은 것이라고 할 수 없으므로, 청구인은 위 공문서변조죄(公文書變造罪) 또는 허위공문서작성죄(虛僞公文書作成罪)에 대한 고발사실(告發事實)에 관하여 헌법소원(憲法訴願)을 제기할 수 있는 피해자(被害者)라고 할 수 없어, 위 각죄(各罪)에 대한 불기소처분(不起訴處分)에 대하여 헌법소원심판청구(憲法訴願審判請求)를 할 수 있는 청구인의 적격(適格)이 없다.

청 구 인 장 ○ 항

대리인 변호사 박 한 상

피청구인 서울지방검찰청 의정부지청 검사

헌법(憲法) 제27조 제5항

헌법재판소법(憲法裁判所法) 제68조 제1항

1989.12.22. 선고, 89헌마145 결정

1990.12.26. 선고, 90헌마20 결정

1992.12.24. 선고, 91헌마168 결정

1992.12.24. 선고, 92헌마186 결정

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 이 사건 기록과 증거자료(서울지방검찰청 의정부지청 1992년 형제24964호 수사기록)에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 1992.7.27. 서울지방검찰청 의정부지청에 남양주군수 등을 상대로 허위공문서작성 및 동 행사죄로 다음과 같은 내용의 고소장을 제출하였다.

청구인은 1976년경부터 경기 남양주군 ○○ 지상건물에서 식당업을 경영하던 중, 1988년 초 같은 리 ○○ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하여 그 지상에 식당건물을 신축할 계획을 갖고 우선 이 사건 토지에 식당건축이 가능한 여부를 확인하기 위하여 동서인 청구외 송○정의 명의로 건설부장관에게 이 사건 토지상에 연면적 200평 규모의 숙박시설용 건물의 신축이 가능한지를 질의하였는바, 건설부장관으로부터 위 질의서를 이관받은 피고소인 남양주군수는 1988.2.12. 위 질의에 대하여 회신함에 있어 이 사건 토지가 향후 상수원보호구역으로 지정할 예정이어서 숙박시설 건축이 불가하다고 회심하였음에도 불구하고 피고소인은

1989.3.16.에 이르러 이 사건 토지에 ○○레저산업주식회사(이하 ‘청구외 회사’라 한다)에 대하여 5층 연면적 2,500평의 오피스텔 건축허가를 하였다.

피고소인은 1차로 1986.9.20. 경기도에 이 사건 토지를 포함한 일단의 토지들을 상수원보호구역으로 지정받기 위하여 이 사건 토지가 예정지에 포함된 예정지 지적지번조사서(이하 ‘1차 조사서’라 한다)를 작성하여 위 보호구역지정신청을 하였다. 그러나 경기도는 같은 해 10.2. 위 보호구역 확대를 위하여 재검토하라는 지시와 함께 위 지정신청을 반려하였다.

피고소인은 2차로 1989.2.8. 다시 위 보호구역지정신청을 위한 예정지 지적지번조사서(이하 ‘2차 조사서’라 한다)를 작성함에 있어서 이 사건 토지에 대한 청구외 회사의 건축허가를 합법화하기 위하여 이 사건 토지가 예정지에 포함되어 있음에도 불구하고 포함되어 있지 않은 것으로 만들기 위하여 다음과 같은 내용의 허위조사서를 작성하였다.

즉 실제로는 상수원보호구역 예정지의 토지 필지수가 328필지 면적이 343,362평방미터이고, 하천은 한강 814번지 1,108,050평방미터와 금마천 수면 563의 1번지 면적 7,322평방미터 합계 하천 2필지 면적 1,115,372평방미터임에도 불구하고, 2차 조사서상에는 토지 273필지 면적 321,210평방미터로, 하천은 필지수를 8필지로, 그 면적을 1,150,000평방미터로 기재하여 하천면적을 34,628평방미터 더 많이 잡는 등 허위로 작성을 하고 위 조사서를 경기도에 제출하여 이를 행사한 것이다.

나. 위 고소사실에 대한 피청구인의 1992.11.30.자 혐의없음 결

정이유는 다음과 같다.

피고소인은 군수로서 부하직원이 기안하여 올린 위 지적지번조사서가 첨부된 위 보호구역지정신청서를 결재한 것으로서 위 지적지번조사서가 허위로 작성된 것이 아니라고 변소하는바, 당시 담당공무원이었던 참고인 김○근, 동 유○복, 동 정성주의 진술과 1차 신청시의 지적지번조사서와 2차 신청시의 지적지번조사서가 전혀 동일한 점에 비추어 피고소인의 변소에 수긍이 가고, 반면에 청구인은 피고소인이 1988.2.11. 청구인의 질의에 대해 위 619의 5는 경지지역으로 향후 상수원보호구역으로 지정할 예정이므로 숙박시설건축이 불가하다고 회신하였고 또한 1989년경에 위 번지상에 타인으로 하여금 오피스텔을 건축토록 허가해 준 사실을 보면 1차 신청시에는 위 619의5 토지가 예정지에 포함된 것이 틀림없다면서 이를 은폐하려다 보니 위와 같이 지적지번조사서를 이상하게 작성할 수밖에 없었고, 수사기록에 첨부된 위 1차 신청시의 지적지번조사서는 조작되어 제출된 것이라고 주장하나, 위 회신서는 당시 경기도로부터 1차 신청시 보호구역을 확대 재검토하라는 사유로 반려된 상태에서 위 619의5 토지를 예정지로 거론하는 도중 청구인으로부터 질의가 들어와 향후 지정할 예정으로 회신하였던 것이고, 또한 오피스텔을 건축토록 허가한 것은 당시 위 금남리 일대가 예정지로 거론되었을 뿐 위 보호구역으로 지정확정이 되지 않은 상태이므로 법률상 건축이 불가하다고 잘못 회신한 것을 알고 피고소인이 건축을 허가토록 하였던 것으로 이런 사실만으로 바로 위 자료들을 뒤집고 위 619의 5번지가 1차 신청시 예정지에 포함되었었다고 단정할 수

없고, 나아가 위 예정지 편입 여부 지정은 행정기관의 고유한 행정행위이므로 결국 범죄혐의 없어 불기소처분한다는 것이다.

다. 청구인은 이에 불복하여 검찰청법 소정의 절차에 따라 항고 및 재항고를 하였으나, 같은 해 1993.6.30. 대검찰청에서 재항고 기각되어 같은 해 7.31. 적법하에 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 직권으로 살피면

청구인이 고소한 바는 고발한 것으로 인정되며(이하 피고소인을 피고발인으로 칭한다), 허위공문서작성, 동 행사죄의 보호법익은 ‘공문서의 내용의 진실에 대한 공공의 신용’이므로 위 각 죄의 보호법익에 관하여는 청구인을 피해자라고 할 수 없다.

자기가 피해자가 아니라 타인이 피해자인 범죄사실에 대한 고발인은 그 당해 사건에 대한 불기소처분에 대하여 자기관련성이 없어서 헌법소원을 제기할 수 없다 함이 우리 재판소의 확립된 판례이다(1989.12.22. 선고, 89헌마145 결정; 1990.12.26. 선고, 90헌마20 결정; 1992.12.24. 선고, 91헌마168 결정; 1992.12.24. 선고, 92헌마186 결정 각 참조). 그리고 위 피해자라 함은 형사실체법상의 직접적인 보호법익의 향유주체로 해석하지 않고 문제된 범죄행위로 말미암아 법률상 불이익을 받게 되는 자라는 뜻이라 함이 또한 우리 재판소의 판례이다(1992.2.25. 선고, 90헌마91 결정 참조).

청구인의 고발사실은 결국 피고발인이 청구인에게는 건축이 불가능하다고 회신한 토지상에 피고발인이 위 회사에 불법으로 건축허가를 해주기 위하여 위 1차 조사서를 변조하여 위 2차 조사서를 허위로 작성하였다는 것이다. 그런데 가사 청구인의 위 주장이 진

실이라고 하더라도 위 고발사실로 인하여 청구인이 입은 피해는 위 회사에 대하여 건축허가가 되지 말았어야 하는데도 불구하고 그것이 되었다는 피해, 즉 국민일반으로서의 피해일 뿐 청구인이 직접적이고 구체적인 법률적 불이익을 입은 것이라고 할 수 없다.

그렇다면 청구인이 위 공문서변조죄 또는 허위공문서작성에 대한 고발사실에 관하여 청구인이 헌법소원을 제기할 수 있는 피해자라고 할 수 없으므로 청구인에게는 이 사건 불기소처분에 대하여 헌법소원심판청구를 할 수 있는 청구인의 적격이 없다.

동군 도시과 시설계장 김○근(수사기록 34쪽), 동군 시설계 차석 유○복(동 159쪽,161쪽,456쪽,618쪽), 동군 건설과장 박○신(동 474쪽), 동군 동과 시설계 정○주(동 761쪽), 1989.1.1.부터 같은 해 3.22.까지 동군수로 재직한 피고발인(동 615쪽), 동군 동과 관리계 차석 이○호(동 650,651쪽), 당시 동군 도시과장 구○홍(동 656쪽)의 각 진술을 종합하면, 1988.2.7.경 청구인으로부터 이 사건 토지에 대한 건축허가의 가능 여부에 대한 질의를 받았을 때에 건축허가가 가능하였음에도 불구하고 이 사건 토지의 인근 토지에 숙박시설을 하고 있던 청구외 홍○선으로부터 허가가 불가능하다는 회신을 하여 달라는 청탁을 받고 위 구○홍이가 위 이○호에게 부탁하여 1988.2.12. 위 허위의 회신공문을 청구인에게 발송하였던 사실을 인정할 수 있는 바, 청구인이 위 회신공문이 허위로 작성된 것이라고 고발하였다면, 헌법소원심판청구에 있어 청구인의 자기관련성과 직접성 등 법적 관련성이 있음을 검토할 수 있을 것이나, 청구인의 위 고소장의 기재나 고소인 보충진술, 기타 이 사건 심판청구서 및 보충서를 살

펴보아도 위 회신공문이 진정한 것으로 확신하고 이 점을 전제로 하여 고소(고발)하였을 뿐 허위작성된 것이라고 주장한 흔적을 발견할 수 없다.

3. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

1994. 12. 29.

재판장 재판관 김용준

재판관 김진우

재판관 김문희

재판관 황도연

재판관 이재화

주심 재판관 조승형

재판관 정경식

재판관 고중석

재판관 신창언