91 헌마 50 공무원연금법 제64조제1항등에 대한 헌법소원

정 ○ 찬

대리인 변호사 안 명 기

청구인의 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 세무공무원으로서 서울○○세무서에 재직하던 중 그 직무에 관하여뇌물을 수수하였다는 이유로 특정범죄가중처벌에관한법률위반(뇌물수수)으로 기소되어1990. 9. 21. 서울형사지방법원에서 징역 2년 6월의 선고를 받고(동 법원 90가합1138 사건)이에 불복하여 항소를 하였던 바 1991. 1. 10. 서울고등법원에서 징역 2년 6월에 집행유예 4년의 선고를 받아(동 법원 90노3768 사건), 같은 해 1. 18. 위 항소심 판결이 확정되었다.

공무원연금관리공단은 위와 같이 청구인이 재직중의 사유로 금고이상의 형의 선고

를 받고 퇴직함에 따라 1991. 2. 25. 당시의 공무원연금법 제64조제1항 및 동법시행령 제55조제1항에 의하여 청구인의 퇴직급여를 1/2 감액처분하였다.

이에 대하여 청구인은 위 공무원연금법 제64조제1항 및 동법시행령 제55조제1항은 소급입법에 의하여 국민의 재산권을 박탈하지 못하도록 한 헌법 제13조제2항등에 위배된 위헌규정으로서 헌법상 보장된 자기의 재산권을 침해한 것이라 하여 1991. 3. 25. 헌법재판소법 제68조제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

따라서 이 사건 심판의 대상은, 1991. 1. 14. 법률 제4334호로 개정되기 전의 공무원연금법(이하 “법”이라 한다) 제64조제1항 및 1991. 4. 2. 대통령령 제13340호로 개정되기 전의 공무원연금법시행령(이하 “시행령”이라 한다) 제55조제1항이 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부인 바, 그 규정내용은 다음과 같다(이하 위 두 법령조항을 합쳐 “이 사건 법령조항”이라 한다).

법 제64조 【형벌등에 의한 급여의 제한】

제1항 : 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받았 거나, 공무원이 탄핵 또는 징계에 의하여 파면이 된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 급여액의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 이미 납 부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액이하로 감 액할 수 없다.

시행령 제55조(형벌등에 의한 퇴직급여의 감액)

제1항 : 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각호의 1에 해당하게 된 때에는 법 제64조의 규정에 의하여 재직기간이 5년미만인 자에 대하여는 퇴직급여액 의 4분의 1을, 5년이상인 자에 대하여는 퇴직급여액의 2분의 1을 각각 감 하여 지급한다. 이 경우 퇴직연금에 있어서는 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.

1. 재직중의 사유로 금고이상의 형의 선고를 받은 경우

2. 탄액 또는 징계에 의하여 파면된 경우

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

공무원연금법은 공무원과 그 유족의 생활안정과 복리향상을 위한 것으로 헌법 제34조제2항의 구체적 실천법규의 하나로 볼 수 있는 바, 이 사건 법령조항에 의한 급여액 감액처분은 사실상 그 효력이 공무원 임용시까지 소급하여 권리를 박탁하는 결과가 되므로 소급입법금지의 헌법정신과 동법의 제정목적에 반하고 또 범법행위를 하기 전까지는 정당하게 받을 수 있었던 것을 후일의 범법행위로 인하여 소급하여 권리를 박탈당하는 것은 너무 가혹하고 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위배되며, 또한 형사재판이나 징계에 있어 위와 같은 급여감액이 제도적으로 반영되지도 아니하므로 형사처벌이나 징계처분이외에 공무원연금법에 의한 급여감액처분까지 받는

것은 이중적 처벌이 되어 부당하다.

나. 법무부장관의 의견

(1) 적법요건에 관하여

이 사건 법령조항은 일정한 요건아래 공무원 또는 공무원이었던 자의 퇴직급여를 제한할 수 있는 일반적 근거규정에 불과한 것이고, 청구인과 같은 퇴직급여 대상자의 퇴직급여청구권이 침해당하기 위하여는 구체적인 퇴직급여제한처분등이 존재하여야 하는 것인 바, 위 법령조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판청구는 권리침해에 대한 “직접성”의 요건을 결여한 것이므로 부적법하다.

(2) 본안에 관하여

(가) 공무원연금제도는 장기간 공직에 성실히 봉사하고 퇴직등을 하는 공무원에 대한 적절한 급부를 하기 위한 제도이므로, 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지는 공무원의 성실의무를 전제로 하고 있고, 일반보험등과는 달리 공무원에 대하여 강제로 적용되고 본인과 국가가 재원의 절반씩을 부담하여 퇴직등의 경우에 미리 설정한 기준에 따라 급여를 하는 공적 연금제도로서 공무원신분관계의 특수성으로 인하여 다소간의 특질을 가진 생활보장제도의 일종이며, 또한 공무원의 퇴직시에 국가가 사용자로서 지급하는 퇴직보상급부제도로서의 성격도 아울러 가지고 있다.

(나) 그러므로 공무원이 재직중의 사유로 금고이상의 형을 받거나 파면된 경우에 퇴직급여를 감액하여 지급하도록 하고 있는 이 사건 법령조항은 특별한 신분관계

아래에 있는 공무원이 성실히 복무하지 아니한 경우 국가부담부분의 급여를 지급하지 않겠다는 내용으로 공무원범죄의 예방적 차원에서 시행되어 온 규정이므로, 그 성격상 형벌이나 징계와는 판이한 것으로서 이중적 처벌이라고 볼 수 없다.

(다) 공무원연금법상의 퇴직급여청구권은 공법상의 금전청구권의 일종으로서 순수한 사유재산권이 아니라 할 것이고, 가사 사유재산권에 해당된다 하더라도 그에 대한 제한은 헌법 제23조에 따라 법률에 의한 한계를 설정한 것일 뿐만 아니라, 현실적으로도 청구인이 반액을 감액하여 수령한 급여가 본인납부액보다는 훨씬 많은 점등을 고려하면, 사유재산권의 침해라고 볼 수 없다.

(라) 공무원연금법상의 퇴직급여청구권은 퇴직 또는 사망으로 인하여 비로소 발생하는 것으로 공무원임용시부터 발생하는 것이 아니며 또 급여산정의 기초가 되는 재직기간도 퇴직 또는 사망으로 확정될 뿐만 아니라 보수월액 또한 퇴직당시의 최종보수가 그 기준이 되는 점과 헌법 제13조제2항의 소급입법에 의한 재산권 박탈금지는 이미 발생된 권리를 후일의 소급입법으로 제한하지 못하도록 한 원칙이고 동법상의 급여감액규정은 청구인의 임용전부터 시행되어 온 것으로서 청구인에 대한 임용조건의 하나로도 볼 수 있다는 점등을 고려하면, 퇴직급여의 감액이 소급입법에 의한 재산권박탈이라고 볼 수 없다.

다. 총무처장관의 의견

법무부장관의 본안에 관한 의견과 대체로 같다.

3. 판 단

가. 적법요건에 관한 판단

이 법 및 그 시행령에 의하면, 퇴직급여는 그 급여를 받을 권리를 가진 자가 소속기관장의 확인을 얻어 신청하는 바에 의하여 총무처장관의 결정으로 공무원연금관리공단이 지급하고(법 제26조제1항), 총무처장관의 위 권한은 공단에 위탁되어 있으므로(법 제26조제3항, 시행령 제19조의 2), 청구인에 대한 퇴직급여의 지급을 위하여는 절차의 형식상 공단의 퇴직급여 지급결정이 필요한 것으로 되어 있다. 그런데 퇴직급여의 금액은 법 제46조제2항에 의하여 공무원의 재직기간 및 보수연액에 따라 구체적으로 정해져 있고(재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 보수연액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년에 대하여 보수연액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 퇴직연금의 금액은 보수연액의 100분의 76을 초과하지 못한다.), 청구인과 같이 5년이상 재직한 공무원이 재직중의 사유로 금고이상의 형을 받고 퇴직하는 경우에도 법 제64조제1항 및 시행령 제55조제1항 즉 이 사건 법령조항 그 자체에서 퇴직급여의 2분의 1을 감액지급하도록 규정되어 있고, 위 각 규정이 공단의 재량을 허용하는 재량규정이 아님은 규정자체로 명백하므로, 결국 청구인이 주장하는 기본권은 이 사건 법령조항 그 자체에 의하여 제한된다 할 것이다.

그렇다면 비록 공무원연금관리공단의 퇴직급여지급결정이 절차상 집행행위로서 매

개되어 있다 하더라도, 이 사건 법령조항에 대한 헌법소원은 기본권침해의 “직접성”요건이 구비되었다고 할 것이다. 그리고 적법요건에 관한 다른 흠도 없다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 퇴직급여의 법적 성질

이 법에 의한 퇴직급여는 공무원의 퇴직에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 것으로서(법 제1조) 사회보장적 성격을 갖고 있음은 의문의 여지가 없으나, 한편 공무원이 그 보수월액에 대한 일정비율의 기여금을 납부하며(법 제66조), 일정한 경우에 퇴직급여를 감액하더라도 이미 납부한 기여금의 총액에 민법규정에 의한 이자를 가산한 금액이하로는 감액되지 아니하고 또 내란, 외환등의 죄를 범하여 연금수급권을 상실하더라도 이미 납부한 기여금의 총액에 민법규정에 의한 이자를 가산한 금액은 반환하도록 규정하고 있는 점(법 제64조 제1항, 제2항)등으로 미루어 보면 임금후불적 성격이 있고, 다른 한편 적절한 연금제도가 직업공무원제 확립의 주요한 요소가 되는 점, 퇴직당시의 연령이나 퇴직후의 다른 직장에의 취업여부에 관계 없이(다만, 퇴직연금에 관하여는 법 제47조에 의하여 일정한 경우에 그 전부 또는 일부의 지급이 정지된다) 퇴직급여를 지급하는 점, 재직중의 사유로 인하여 일정한 형벌 또는 징계처분을 받은 경우에는 퇴직급여의 일부를 감액지급하고 내란, 외환 등의 죄를 범한 경우에는 연금수급권을 박탈하고 있는 점(법 제64조 제1항, 제2항)등으로 미루어 보면 공로보상 또는 은혜적 급여의 성격도 아울러 갖고 있다(군인연금법 제1조 참조).

이 법에 의한 퇴직급여의 재원은 보수월액의 1,000분의 5에 해당하는 공무원 자신의 기여금과 이와 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는 바(법 제65조, 제66조, 제69조, 시행령 제59조제1항제2항), 퇴직급여중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로서 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고 그 나머지 부분은 재직중의 성실한 복무에 대한 공로보상 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다.

또 이 법에 의한 퇴직급여청구권은 공무원 개인의 노력이나 금권적인 기여를 통하여 취득되었을 뿐만 아니라 공무원과 그 유족의 생활비를 충당하기 위한 경제적 가치가 있는 권리라는 측면에서 볼 때 헌법 제23조에 의하여 보장하는 재산권으로서의 성격을 갖고 있다(당 재판소 1994. 6. 30. 선고 92헌가9 결정 참조).

(2) 소급입법에 의한 재산권 박탈인지의 여부

이 사건 법령조항이 이 법에 의한 급여청구권을 제한하는 것임은 분명하나(법 제62조 내지 제64조 참조), 이 법에 의한 급여청구권은 공무원의 퇴직 또는 사망으로 인하여 비로소 발생하는 것이지 공무원임용시부터 발생하는 것이 아니며 또 급여산정의 기초가 되는 재직기간도 퇴직 또는 사망으로 확정될 뿐만 아니라 보수월액 또한 퇴직 당시의 최종보수가 그 기준이 되는 점(법 제46조), 헌법 제13조제2항에서 규정한 소급입법에 의한 재산권 박탈의 금지는 이미 발생된 권리를 후일의 소급입법으로 제한하지 못하도록 한 규정인데, 공무원연금법상의 급여감액규정은 청구인의 임용전부터 시행되어 온 것으로서 청구인에 대한 임용조건의 하나로도 볼 수 있다는 점, 따라서 공무원이 재직중의 사유로 금고이상의 형의 선고를 받음으로써 퇴직하거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면됨으로써 퇴직하게

되는 경우에는 그 퇴직급여청구권 자체가 이미 이 사건 법령조항에 의하여 감액된 범위내에서만 발생한다고 볼 수 있는 점(공무원이 위와 같은 사유에 의하지 아니하고 퇴직함으로써 퇴직급여청구권을 취득하는 경우라도 퇴직급여중 이 사건 법령조항에 의하여 감액될 수 있는 범위의 급여에 대한 청구권은 재직중의 사유로 금고이상의 형의 선고를 받는 것을 해제조건으로 하여 발생하는 것이라고 보아야 한다), 퇴직연금을 지급받는 자에 대하여는 연금을 지급받고 있다가 재직중의 사유로 금고이상의 형의 선고를 받게 되더라도 이미 정당하게 지급된 급여를 소급적으로 박탈하는 것이 아니고 감액사유가 발생한 이후의 급여액만을 감액하는 점등을 고려해 보면, 이 사건 법령조항이 청구인의 퇴직급여청구권을 소급적으로 박탈하거나 제한한 것이라고 할 수 없다.

(3) 재산권보장에 관한 헌법규정에 위배되는지의 여부

(가) 입법목적의 정당성 여부

공무원연금제도가 퇴직후의 생활을 보장한다는 사회보장적인 목적과 함께 공무원에게 퇴직후의 생활을 보장함으로써 재직중 직무에 충실할 수 있도록 하려는 목적을 가지고 있고, 재직중의 성실한 근무에 대하여 보상한다는 성격도 가지고 있다고 볼 때, 재직중의 사유로 금고이상의 형을 선고받거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우에 퇴직급여를 감액하는 것은, 공무원의 퇴직후 그 재직중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 직무상 의무(직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등)를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고

공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있고 위와 같은 고려는 질서유지나 공공복리의 목적에 부합한다고 할 것이므로 이 사건 법령조항의 입법목적은 정당하다고 보여진다.

(나) 법익의 균형성을 유지하고 있는지의 여부

이 사건 법령조항에 의하면, 공무원 또는 공무원이었던 자가 ① 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받거나 ② 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우에, 재직기간이 5년미만인 자에 대하여는 퇴직급여액의 4분의 1을, 5년이상인 자에 대하여는 퇴직급여액의 2분의 1을 각 감액하여 지급하되, 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액이하로 감액할 수는 없도록 되어 있다.

먼저, 감액사유가 적정한지의 여부를 본다.

법 64조제1항과 시행령 55조제1항제1호의 “재직중의 사유”라고 함은 결국 공무원으로서의 직무와 관련된 범죄행위등을 말한다고 볼 것인데, 공무원이 그 직무와 관련하여 죄를 범한 경우에 그에 대한 형사적인 처벌의 여러 단계중 기소에 이르지 않고 기소유예처분을 받았다거나 기소되었다고 하더라도 선고유예의 판결을 선고받았다거나 자격정지이하의 비교적 가벼운 형을 선고받은 경우등에는 퇴직급여를 감액하지 아니하고 다만 금고이상의 형의 선고를 받은 경우(청구인과 같이 집행유예의 선고를 받은 경우를 포함한다)에만 퇴직급여를 감액하도록 규정하고 있으며, 헌법재판소법 제48조에 규정된 일정한 공무원이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반하였음을 이유로 하는 탄핵심판결정에 의한 파면과, 공무원이 법령 또는 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 경우에 과하

여지는 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책 등 여러 유형의 징계처분(국가공무원법 제78조, 제79조, 지방공무원법 제69조, 제70조) 중에서도 가장 무거운 파면처분의 경우에만 퇴직급여를 감액하도록 규정하고 있는바, 금고이상의 형을 선고받을 정도의 직무와 관련된 범죄행위나 파면처분에 이를 정도의 법령 또는 직무상 의무의 위반 등의 행위를 범하였다면 이는 공무원에게 기대되는 성실한 근무의무를 현저히 위배한 것이라고 할 것이어서, 임금의 후불이라는 성격 외에, 재직중의 성실한 근무에 대한 보상으로서의 성격과 공무원으로 하여금 성실하게 직무에 전념할 수 있도록 한다는 목적을 아울러 가지고 있는 퇴직급여제도의 법적 성격에 비추어 볼 때 위와 같은 사유를 퇴직급여의 감액사유로 삼은 것은 적절한 것이라고 할 것이다.

다음으로, 감액의 범위가 적정한지의 여부를 본다.

이 사건 법령조항은 기여금과 이에 대한 민법 소정의 이자를 합산한 금액이하로는 퇴직급여를 감액하지 못하도록 규정하면서, 본인 퇴직당시의 보수월액 또는 보수연액을 기준으로 퇴직급여를 산정하고 있는 이 법의 퇴직급여 산정방법상, 재직기간이 짧을수록 급여액중 본인의 기여금이 차지하는 비율이 상대적으로 높은 것을 감안하여 재직기간이 5년미만인 경우에는 퇴직급여액의 4분의 1만을 감액하고, 5년이상인 경우에는 2분의 1을 감액하도록 규정하고 있다.

위에서 본 바와 같이, 공무원연금법상 퇴직급여의 재원은 보수월액의 1,000분의 55에 해당하는 공무원의 기여금과 이와 동액의 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 형성되는 바(법 제65조, 제66조, 제69조, 시행령 제59조 제1항, 제2항), 퇴직급여중 본인의 기여금에

해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로서 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고 그 나머지 부분은 재직중의 성실한 근무에 대한 은혜적인 공로보상 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이므로, 퇴직급여를 본인의 기여금과 이에 대한 이자의 합산액이하로 감액한다면 이미 지급하였어야 할 임금의 일부를 사후에 발생한 사유를 들어 박탈하는 것과 같은 결과를 초래할 수도 있으므로 입법재량의 한계를 넘는 것이라고 하겠으나, 앞서 본 바와 같은 감액사유의 내용에 비추어 볼 때, 퇴직급여중 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에 대한 감액의 범위는 원칙적으로 입법자가 감액사유에 해당하는 범죄행위나 의무위반행위의 태양, 공무원연금제도의 목적 및 퇴직급여의 법적 성격 등을 고려하여 자유롭게 정할 수 있다고 할 것인 바, 이 사건 법령조항이 규정한 퇴직급여감액의 범위가 이러한 입법재량의 한계를 넘어선 것이라고는 보여지지 아니한다.

(다) 그렇다면, 이 사건 법령조항이 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위배하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하였다거나 이를 과도하게 제한한 것이라고는 할 수 없다.

(4) 이중적 처벌인지의 여부

이 사건 법령조항이 그 해당자에게 형벌이나 징계처분을 받는 이외에 추가적인 경제적 불이익을 부과하는 것임은 분명하다. 그러나 헌법 제13조제1항 후단에 규정된 일사부재리 또는 이중처벌금지의 원칙에 있어서 “처벌”이라고 함은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고 국가가 행하는 일체의 제재나 경제적인

불이익처분이 모두 그에 포함된다고는 할 수 없으므로 재직중의 사유로 인하여 형을 선고받거나 파면되는 경우에 퇴직급여를 감액한다고 하더라도 그것이 곧 헌법이 금하고 있는 이중적인 처벌에 해당하는 것이라고는 볼 수 없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법령조항에 청구인의 주장과 같은 위헌사유가 있어 그 주장의 기본권들이 침해되었다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구는 이유없어 이를 기각하기로 한다. 이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.

1995. 6. 29.

재판장 재판관 김용준

재판관 김진우

재판관 김문희

주심재판관 황도연

재판관 이재화

재판관 조승형

재판관 정경식

재판관 고중석

재판관 신창언