국회내 정당간의 의석분포를 결정할 권리 내지 국회구성권이 헌법소원으로 다툴 수 있는 국민의 기본권인지 여부(소극)

대의제 민주주의하에서 국민의 국회의원 선거권이란 국회의원을 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 국민의 대표자로 선출하는 권리에 그치며, 국민과 국회의원은 명령적 위임관계에 있는 것이 아니라 자유위임관계에 있으므로, 유권자가 설정한 국회의석분포에 국회의원들을 기속시키고자 하는 내용의 “국회구성권”이라는 기본권은 오늘날 이해되고 있는 대의제도의 본질에 반하는 것이어서 헌법상 인정될 여지가 없고, 청구인들 주장과 같은 대통령에 의한 여야 의석분포의 인위적 조작행위로 국민주권주의라든지 복수정당제도가 훼손될 수 있는지의 여부는 별론으로 하고 그로 인하여 바로 헌법상 보장된 청구인들의 구체적 기본권이 침해당하는 것은 아니다.

헌법재판소법 제68조 제1항

헌재 1995. 2. 23. 90헌마125 , 판례집 7-1, 238

헌재 1996. 11. 28. 96헌마207 , 공보 19, 106

청 구 인박광태 외 15인

대리인 변호사　유선호 외 5인

피청구인　대통령

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

1996. 4. 11. 실시된 국회의원선거 결과 신한국당은 139석, 새정치국민회의는 79석, 자유민주연합은 50석, 민주당은 15석의 의석을 각 획득하였고, 무소속 당선자가 16명이었다. 그런데 같은 해 4. 27.부터 5. 4.에 걸쳐 자유민주연합 소속 김화남 당선자, 민주당 소속 이규택, 최욱철, 황규선 당선자들은 각 그 소속 정당을 탈당하였고, 같은 해 4. 24.부터 5. 20.에 걸쳐 무소속의 김재천 당선자를 비롯하여 11명의 당선자들이 신한국당에 입당하였다(탈당 및 입당의 현황은 별지 2. 목록 기재와 같다).

청구인들은 1996. 4. 11. 실시된 제15대 국회의원선거에 참여하여 투표한 대한민국 국민들로서, 제15대 국회의원선거의 결과 집권당인 신한국당이 139석을 획득하는데 그쳐 소위 여소야대의 상황에 이르자 신한국당의 의석수를 인위적으로 과반수가 넘도록 조작하기 위하여 무소속 김재천 등 11명의 국회의원 당선자를 공권력에 의한 협박과 회유로 신한국당에 입당시키는 한편, 김화남 등 4

명의 국회의원 당선자를 각 그 소속정당으로부터 탈당시켰는바, 피청구인의 이러한 행위는 청구인들의 국회구성권을 침해한 것임과 동시에 국민주권주의, 복수정당제도를 침해한 것으로서 위헌이라고 하면서 그 취소를 구하여 1996. 5. 22. 이 사건 헌법소원을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 공권력에 의한 협박과 회유로, 별지 2. 목록 기재와 같이 1996. 4. 27.부터 5. 4.에 걸쳐 자유민주연합 소속 김화남 당선자, 민주당 소속 이규택, 최욱철, 황규선 당선자들로 하여금 각 그 소속 정당을 탈당케 하고, 같은 해 4. 24.부터 5. 20.에 걸쳐 무소속의 김재천 당선자를 비롯하여 11명의 당선자들을 신한국당에 입당케 하였다는 청구인들이 주장하는 바와 같은 행위로 인하여 청구인들의 헌법상 보장된 기본권이 침해되었는지의 여부이다.

2. 청구인들의 주장과 이해관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장

(1) 피청구인은 대통령으로서 집권당인 신한국당의 총재직에 있는 자인바, 1996. 4. 11. 실시된 제15대 국회의원 총선거에서 신한국당이 139석의 의석을 획득하는데 그쳐 소위 여소야대의 상황에 이르자 신한국당의 의석수를 인위적으로 과반수가 넘도록 조작하기 위하여 별지 2. 목록 기재와 같이 무소속 김재천 등 11명의 국회의원 당선자를 공권력에 의한 협박과 회유로 신한국당에 입당시키는 한편, 김화남 등 4명의 국회의원 당선자를 각 그 소속정당으로부터 탈당시켰는바, 이러한 탈당과 입당은 피청구인과 그 지시를

받은 대리인들이 편파적 수사를 통한 형사입건과 당선무효의 위협 또는 회유를 가한 가운데 이루어진 것임이 여러 자료에 의하여 명백하다.

(2) 우리 헌법은 국민주권주의를 채택하고 있고(헌법 제1조 제2항), 국민주권주의는 국민의 직접선거에 의한 정부선택권(헌법 제67조 제1항), 국민의 직접선거에 의한 국회구성권(헌법 제41조 제1항) 등으로 구체화되고 있는바, 헌법 제41조 제1항의 “국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.”라는 규정은 단순히 국회의원을 국민의 직접선거에 의하여 선출한다는 의미를 넘어 국민의 직접선거에 의하여 국회의 정당간(무소속 포함)의 의석분포, 즉 국회의 구도를 결정하는 권리까지 포함하는 의미라고 할 것이다. 따라서 대통령인 피청구인이 공권력을 이용하여 야당의원을 탈당시켜 집권당인 신한국당에 입당케하고 무소속 의원을 협박하여 또한 신한국당에 입당시켜 4·11 총선에서 국민이 선택한 여소야대의 구도를 파괴하여 여대야소의 구도로 조작한 행위는 국민의 국회구성권을 침해하는 것이며, 나아가 헌법 제1조 제2항에 규정된 국민주권주의 및 헌법 제8조 제1항이 보장하는 복수정당제도를 근본적으로 훼손하는 것이다.

나. 법무부장관의 의견

(1) 이 사건 심판청구는 다음과 같은 이유로 부적법하므로 각하되어야 한다.

(가) 피청구인이 국회의원 당선자들을 신한국당에 입당시키고 각 소속정당으로부터 탈당하도록 협박과 회유를 하는 공권력을 행사하였다고 볼만한 아무런 자료가 없어 헌법소원의 대상이 되는 공

권력의 행사가 존재하지 아니한다.

(나) 청구인들이 침해당하였다고 주장하는 국회구성권, 국민주권주의, 복수정당제도는 모두 청구인들 개개인에게 보장된 기본권이라 볼 수 없다. 따라서 설사 청구인들이 주장하는 바의 공권력의 행사가 존재한다 하더라도 그로 인하여 청구인들 자신의 기본권이 직접 침해당하였다고 볼 수 없어 청구인들에겐 헌법소원을 청구할 청구인적격이 없다.

(다) 청구인들 주장대로 피청구인이 공권력을 행사하여 국회의원 당선자들을 신한국당에 입당시키고 각 소속정당으로부터 탈당시켰다면 각종 법률에 규정된 구제절차를 밟은 뒤에 헌법소원심판을 청구하여야 함에도 청구인들은 이러한 절차를 거치지 아니하였다.

(2) 가사 이 사건 심판청구가 적법하다 하더라도 다음과 같은 사유로 이유없으므로 기각되어야 한다.

(가) 이 사건 국회의원 당선자들의 소속정당 탈당 또는 신한국당 입당은 헌법상 보장된 정당가입 및 탈당의 자유라는 기본권에 기하여 그들 스스로의 정치적 결단에 따라 행하여진 것으로서 헌법에 위반되지 아니한다.

(나) 헌법 제1조 제2항은 국민주권주의라는 우리 헌법의 기본원리를 선언한 것이고 헌법 제41조 제1항은 국회의 구성원리 내지 국회의원 선거의 기본원칙을 규정한 것에 불과하므로 이들 규정으로부터 청구인들이 주장하는 국회구성권이라는 국민의 기본권이 생기는 것은 아니며, 가사 주권행사기관으로서의 국민이 국회구성권이라는 권능을 가지는 것으로 본다 하더라도 그 내용에 청구인

들의 주장대로 국민이 직접 국회의 정당간의 의석분포, 즉 국회의 구도를 결정하는 권리까지 포함된다고 볼 수 없으므로 국회의원 당선자들의 소속정당 탈당 및 신한국당 입당으로 인하여 국회의 의석분포가 달라졌다고 하여 청구인들의 헌법상 보장된 국민주권주의 및 국회구성권을 침해하였다고 볼 수 없다.

(다) 복수정당제도는 정당제의 전면적 부정이나 단일정당제를 인정하지 아니한다는 것으로 국회의원 당선자들의 소속정당 탈당과 신한국당 입당으로 인하여 정당제가 전면적으로 부정된 것도 아니고 단일정당으로 된 것도 아닐 뿐만 아니라 정당 설립자체를 제한한 것도 아니므로 복수정당제도가 훼손되었다고 볼 수 없다.

3. 판　단

이 사건 심판청구는 부적법하다.

헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있는 제도인데, 청구인들이 주장하는 바의 피청구인의 행위가 있었다 하더라도 이로 인하여 청구인들의 “기본권”이 침해받을 여지는 없다.

(1) 청구인들은 “국회구성권”을 침해받았다고 하나, “국회구성권”이라는 기본권은 헌법의 명문규정으로도 해석상으로도 인정할 수 없다. 청구인들은 국민주권주의를 규정한 헌법 제1조 제2항, 국회의 구성에 관한 헌법 제41조 제1항으로부터 국회구성권을 도출해 내고서 여기에는 국회의 정당간의 의석분포를 결정할 권리, 즉 “국회구도결정권”도 포함되는 것으로 논리를 펴고 있다.

그러나 위 조항들에 선거권에 관한 헌법 제24조를 보태어 보더

라도 청구인들 주장과 같은 내용의 국회구성권이라는 기본권이 도출된다고는 할 수 없다. 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의하에서 국회의원 선거권이란 것은 국회의원을 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 국민의 대표자인 국회의원을 선출하는 권리에 그치고, 개별 유권자 혹은 집단으로서의 국민의 의사를 선출된 국회의원이 그대로 대리하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리까지 포함하는 것은 아니다. 또한 대의제도에 있어서 국민과 국회의원은 명령적 위임관계에 있는 것이 아니라 자유위임관계에 있기 때문에 일단 선출된 후에는 국회의원은 국민의 의사와 관계없이 독자적인 양식과 판단에 따라 정책결정에 임할 수 있다. 그런데 청구인들 주장의 “국회구성권”이란 유권자가 설정한 국회의석분포에 국회의원들을 기속시키고자 하는 것이고, 이러한 내용의 “국회구성권”이라는 것은 오늘날 이해되고 있는 대의제도의 본질에 반하는 것이므로 헌법상 인정될 여지가 없다.

따라서 국회구성권의 침해를 주장하는 부분은 존재하지도 않는 기본권의 침해를 주장하는 것으로서 주장자체로 이미 기본권침해성 및 청구인적격을 흠결한 것이다.

(2) 청구인들은 피청구인의 행위로 헌법 제1조 제2항의 국민주권주의와 헌법 제8조 제1항의 복수정당제도가 훼손되었다고 주장한다. 그러나 공권력의 행사 또는 불행사로 헌법의 기본원리 혹은 헌법상 보장된 제도의 본질이 훼손되었다고 하여 그 점만으로 바로 국민의 기본권이 직접 현실적으로 침해된 것이라고 할 수는 없다(헌재 1995. 2. 23. 90헌마125 , 판례집 7-1, 238, 243 참조). 따라서 청구인들 주장과 같은 피청구인의 행위로 국민주권주의라든지 복수

정당제도가 훼손될 수 있는지의 여부는 별론으로 하고 그로 인하여 바로 헌법상 보장된 청구인들의 구체적 기본권이 침해당하는 것은 아닐 뿐만 아니라, 국민주권주의, 복수정당제도의 훼손만 주장할 뿐 이로 인한 구체적 기본권의 침해 또는 침해의 가능성을 전혀 주장조차 하지 않고 있는 청구인들은 주장 자체로 이미 청구인적격이 없다.

(3) 청구인들은 위 주장외 달리 기본권이 침해되었음을 주장하지 않고 있으며, 직권으로 살펴 보더라도 청구인들 주장과 같은 피청구인의 행위, 즉 대통령에 의한 국회 여야 의석분포의 인위적 조작이라는 점만으로는 헌법상 보장된 청구인들의 어떤 기본권도 침해받을 여지가 있다고 보기 어렵다(헌재 1996. 11. 28. 96헌마207 , 공보 19, 106 참조).

결론적으로 이 사건 심판대상행위와 청구인들의 기본권간에는 아무런 상관관계도 인정되지 아니하고, 그로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받을 여지가 전혀 없는 청구인들로서는 헌법소원심판을 청구할 수 없다고 할 것이다.

4. 결　론

그러므로 이 사건 심판청구는 더 나아가 살펴 볼 필요없이 부적법하므로 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식 신창언 이영모 한 대현(주심)

목　　록

◆ 1996. 4. 11. 국회의원선거 이후 신한국당에 입당하였거나 소속정당을 탈당한 국회의원 당선자 현황