공상공무원을 국가유공자로 예우하되 공상군경 등과 달리 연금지급대상자에는 포함시키지 아니한 구 국가유공자예우등에관한법률 제12조 제1항이 평등의 원칙이나 평등권을 침해하는지 여부(소극)

국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 할 것이다. 또한 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 말하자면 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다.

공상공무원의 경우, 1974. 12. 24. 법률 제2715호 국가유공자및월남귀순자특별원호법등개정법률에 의하여 공상공무원 및 순직공무원의 유족에 대한 원호제도가 신설되어 원호대상자로 추가되었고, 그들의 미성년자녀에 대한 교육보호가 실시되었으나 연

금 및 제수당의 지급은 배제되었는데, 그 후 1982. 12. 28. 법률 제3590호 국가유공자등특별원호법개정법률에 의하여 보철구수당이 지급되도록 개정되었으며, 이 사건 법률 규정에 의하여, 연금과 사망일시금을 제외한 생활조정수당·간호수당·보철구수당 등의 보상금과 교육보호·취업보호·의료보호·대부 등 각종 혜택을 부여받을 수 있게 하는 등, 국가유공자로서의 예우를 국가의 재정능력, 전체적인 사회보장의 수준과 국가에 대한 공헌과 희생의 정도 등을 감안하여 합리적인 범위 내에서 단계적으로 확대, 조정 실시해 왔다고 할 수 있다.

그렇다면, 일반 공상공무원의 경우 위와 같은 생활보조수당, 간호수당, 보철구수당, 학자금지급 등의 혜택은 주어지되, 국가에 대한 공헌과 희생, 업무의 위험성의 정도, 국가의 재정상태 등을 고려하여 군인·경찰상이공무원과 달리 연금 및 사망일시금은 지급하지 않는다고 해서 이를 합리적인 이유 없는 차별이라고 단정할 수 없다. 그리고 군인, 경찰 이외의 일반 공상공무원의 경우도 그 업무의 중요성, 위험성 뿐만 아니라 공무원의 총체적인 처우개선, 사기진작을 위하여 연금지급을 확대하는 것이 바람직하다고 하더라도, 국가예산이나 재정, 전체적인 사회보장의 수준 등을 고려하여 단계적인 입법을 통하여 해결하는 것이 합리적이고 타당한 방안이라고 할 것이며, 위와 같은 이유로 이를 평등의 원칙이나 평등권을 침해하여 위헌이라고 할 수는 없다고 할 것이다.

구 국가유공자등예우에관한법률(1991. 12. 27. 법률 제4457호로 개정되기 전의 것) 제12조(연금)①다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 연금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 연금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.

1.애국지사·전상군경·공상군경·재일학도의용군인·4.19의거상이자

및 특별공로상이자

2.순국선열·전몰군경·순직군경·4.19의거사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족(손자녀는 1945年 8月 14日 이전에 사망한 순국선열 또는 애국지사의 호주상속자인 손자녀에 한한다)

②～④ 생략

헌법 제11조 제1항, 제2항, 제34조 제1항, 제2항, 제32조 제6항

헌재 1990. 6. 25. 90헌마107 , 판례집 2, 178, 197

헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11, 25

헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 19-22

헌재 1997. 6. 26. 94헌마52 , 판례집 9-1, 659, 668-669

헌재 1998. 2. 27. 97헌가10 등, 판례집 10-1, 15

헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 639-641

청 구 인　우○락

국선대리인 변호사　양　헌

당해사건　서울고등법원 98누3633 손해배상(98아152 위헌제청신청)

구 국가유공자예우등에관한법률(1991. 12. 27. 법률 제4457호로 개정되기 전의 것)제12조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 공무원으로 재직 중인 1969. 11. 23. 공무수행 중 상해를 입고, 1989. 6. 24. 국가유공자 등록신청을 하였으나 그 등록이 거부되었고, 이에 대한 행정심판 및 행정소송을 거쳐 1995. 4. 7. 구 국가유공자예우등에관한법률에 의한 국가유공자 중 같은 법 제4조 제1항 제12호에 정한 공상공무원으로 등록되었다.

그러자 청구인은 위 국가유공자 등록신청일인 1989. 6. 24.부터 위 등록결정일인 1995. 4. 7.까지 생활조정수당 등 각종 보상금을 소급하여 지급하여 줄 것을 서울지방보훈청장에게 청구하였으나 이를 지급할 수 없다는 취지의 통지를 받았다. 이에 청구인은 서울지방보훈청장의 위 보상금 지급청구부결처분의 취소를 구함과 아울러 당사자소송으로서 위 각종 소급 보상금의 지급을 구하는 행정소송(서울고등법원 97구33531)을 제기하였고, 그와 아울러 위 국가유공자 등록과 관련하여 신체검사 담당 군의관, 서울지방보훈청장 및 서울고등법원 담당 법관 등 공무원들의 직무상 과실로 인한 위법행위로 말미암아 소급보상금 등 합계 124,170,135원의 손해를 입었다고 주장하면서 손해배상청구소송(서울고등법원 98누3633：당해소송사건)을 제기하였으나 기각되었다.

그리고 청구인은 서울고등법원에 위 손해배상청구소송사건 계속 중, 위 구 국가유공자예우등에관한법률 제12조 제1항의 위헌여부가 그 재판의 전제가 된다고 하여 위헌제청신청을 하였으나, 서울고등법원이 이를 기각하는 결정을 하자, 이에 불복하여 이 사건 헌법소원심판 청구를 하기에 이르렀다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 국가유공자예우등에관한법률(1991.

12. 27. 법률 제4457호로 개정되기 전의 것, 이하 다만, “법”이라고 한다)제12조 제1항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌여부인 바, 그 법률조항의 내용은 다음과 같다.

법 제12조(연금)①다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 연금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 연금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.〈개정 1989. 12. 30〉

1.애국지사·전상군경·공상군경·재일학도의용군인·4.19의거상이자 및 특별공로상이자

2.순국선열·전몰군경·순직군경·4.19의거사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족(손자녀는 1945年 8月 14日 이전에 사망한 순국선열 또는 애국지사의 호주상속자인 손자녀에 한한다)

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

(1)군인의 국가방위 업무와 경찰관의 사회질서 유지를 위한 치안업무는 국가의 다른 업무보다 그 중요성이 크다고 할 것이나, 그렇다고 모든 군인 또는 경찰관들이 생명, 신체상의 위험을 무릅쓰고 전투 또는 공무수행을 하는 것이 업무의 전반적 행태라고 보기 어렵다. 그리고 일반공무원은 물론 기타 국가의 경제발전, 위상제고와 이익증진을 위하여 세계도처에서 수행하는 외교관 및 소방관, 마약·밀수단속반, 검사 등 특수직역의 공무원과 날이 갈수록 증가하고 있는 환경개선업무에 종사하는 공무원도 그 업무의 중요성, 담당사무의 전문성, 복잡성 및 위험성은 결코

가볍게 보아 넘길 수 없는 것이다. 그럼에도 불구하고 법상 연금수급권의 부여대상에서 전투나 치안업무를 담당하지 아니하는 일반공무원을 제외한 것은 정의와 형평에 반하는 것으로 헌법에 위반된다.

(2)그리고 공무원법상 장애연금과 같이 법상 연금수급권도 퇴직한 공상공무원에게만 부여한다면, 그 대상자가 그리 많지 않을 것이며 그 대상자 중에도 청구인의 경우와 같이 달리 공무원법상 장애연금을 보유하고 있는 자가 많을 것이므로, 그 수급대상을 공상공무원에 확대한다고 하더라도 그에 필요한 예산도 크게 문제되지 않을 것이다.

(3)현대의 평등개념은 실질적 평등으로서 생존의 위협에서 각 개인을 해방시키고 균등하게 인간다운 생활을 보장하려는데 있다고 할 것이다. 따라서 실질적 평등개념에 부합되는 실질적인 보상이 이루어져야 법 제정의 취지, 목적과 이념에도 부합할 것이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항이 그 수급대상에서 공상공무원을 제외한 조치는 입법당시는 물론이거니와 복지국가를 지향하는 현재의 상황에도 부응하지 못하는 불합리하고 불공정하여 헌법에 위반된다고 할 것이다.

나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유

헌법 제11조 제1항의 평등권 규정의 취지는 모든 국민에게 여러 생활영역에서 균등한 기회를 보장해 주고 이에 반하는 자의적인 공권력의 발동은 용납하지 아니한다는 데 있다. 다만, 위 규정에서 말하는 평등이란 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 의미하는 것으로서, 합리적인 사유와 기준에 의한 차별대우까지를 금

지하는 것은 아니다.

그런데 법 규정의 목적과 이념, 취지와 그 내용을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항은 국가유공자 중 국가에 대한 공헌과 희생의 정도에 따라 차등 있게 실질적인 보상을 실시하려는 규정으로 보인다. 따라서 위 규정은 합리적인 사유와 기준에 합당하게 차등 있는 보상을 함으로써 헌법상의 평등권을 실질적으로 구현하고 있다고 판단될 뿐, 공상공무원을 자의적으로 불합리하게 차별대우하는 규정이라고 볼 수는 없다.

다. 국가보훈처장의 의견

(1)청구인은 법률공포후 그 법률에 해당하는 사유가 발생하여 비로소 기본권의 침해를 받게 된 자로서, 이 사건 심판청구의 청구기간 기산점은 1995. 4. 7. 청구인이 국가유공자로 등록결정된 날로 보아야 할 것이며, 그로부터 청구기간인 180일이 지나 1999. 4. 8.에 청구된 이 사건 헌법소원심판은 부적법하므로 각하되어야 한다.

(2)보훈연금의 경우, 국가유공자 및 그 유족이라고 하여 모두 그 지급대상자가 되는 것은 아니며, 그 지원대상·방법·내용은 보훈대상자의 개별적 특성, 그 공헌과 희생의 정도(애국지사의 일제하 투쟁경력, 국가적 위기상황에서의 체제수호를 위한 기여도, 신체적 장해의 정도, 직무수행과 관련된 위험의 정도), 타법률의 보상규정, 정부재정여건, 보훈이념 등을 종합적으로 고려하여 결정하는 입법정책적 사항이라 할 수 있다. 그리고 법은 시대적 상황과 국가재정능력 등에 의하여 그 대상을 단계적으로 확대하여 법의 취지를 현실화하려는 입법정책을 견지해 오고 있다.

일반공무원의 경우는 공헌과 희생 및 직무위험도가 군인, 경찰과는 다르다는 입법정책적 판단에 따라 금전적 지원이라고 할 수 있는 보훈연금대상에서만 제외하였고, 이는 공헌과 희생의 차이에 따라 지원정도를 달리하는 법의 기본취지를 실현하는 조치이고, 국가재정부담을 적절한 수준으로 유지하려는 합리적 판단에 따른 입법정책적 고려의 결과이다.

(3)공상공무원의 경우 공헌, 희생, 직무위험도 등에서 경찰 및 군인과는 상대적 차이가 분명히 존재하며, 이러한 차이 등을 근거로 신체검사결과 상이등급 1-2급에 해당하는 경우에는 간호수당 지급, 생활등급10등급 이하자에게는 생활조정수당 지급, 기타 교육·취업·의료보호 및 대부지원 등은 실시하면서 보훈연금지급대상에서만 제외시켰고, 공무원연금법등 개별법에서는 일정한 보호를 하고 있으므로, 법에서 금전지급을 정하지 아니하였다는 사실만으로 청구인의 평등권을 침해하였다는 주장은 이유 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 국가유공자중 국가에 대한 공헌과 희생의 정도에 따라 차등있게 실질적인 보상을 실시하려는 규정이며, 이는 합리적인 사유와 기준에 의하여 차등있는 보상을 함으로써 헌법상의 평등권을 실질적으로 구현하는 내용이라고 보아야 한다.

3. 판　단

가. 청구기간의 준수여부

이 사건은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판 청구사건이므로 그 청구기간은 같은 법 제69조 제2항의 적용을 받는다.

같은 법 제69조 제2항에 의하면, “제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판은 위헌법률심판의 제청신청이 기각된 날부터 14일이내에 청구하여야 한다”고 규정하고 있다.

그런데 이 사건의 경우, 서울고등법원장의 사실조회 회신에 의하면, 청구인은 1998. 10. 3. 위 위헌법률심판의 제청신청 기각결정(서울고등법원 1998. 10. 1. 결정 98아152)정본을 송달받았고, 1998. 10. 14. 이 사건 헌법소원심판 청구를 하고자 국선대리인 선임신청을 하였다( 98헌사214 ).

그렇다면, 이 사건 심판청구는 청구기간이 준수되었다고 할 것이다.

나. 본안판단

(1)헌법 전문과 헌법 제32조 제6항 등에 담긴 헌법정신에 따르면, 국가는 “사회적 특수계급”을 창설하지 않는 범위 내에서(헌법 제11조 제2항 참조)국가유공자등을 예우할 포괄적인 의무를 지닌다고 해석되고, 아울러 헌법 제34조 제1항에 의하면 국민의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 있으며, 같은 조 제2항에서 국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무를 천명하고 있다.

그런데 법에 의한 국가유공자 등에 대한 예우는 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가 보상적 내지 국가 보훈적 성격을 띠는 한편, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어지는 특성을 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다고 하지 않을 수 없다.

따라서 국가가 국가유공자에게 예우할 구체적인 의무의 내용이나 범위, 그 방법·시기 등은 국가의 재정부담능력과 전체적인

사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여지는 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있다고 할 것이다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 19-22; 헌재 1997. 6. 26. 94헌마52 , 판례집 9-1, 659, 668-669; 헌재 1998. 2. 27. 97헌가10 등, 판례집 10-1, 15; 헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 639-641 각 참조).

(2)또한 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 말하자면 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 않는다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나기 때문이다(헌재 1990. 6. 25. 90헌마107 , 판례집 2, 178, 197; 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11, 25 각 참조).

(3)6·25 사변 발발로 많은 군경이 전몰 또는 상이를 받았으므로 이런 군경 또는 그 유족들에게 생활부조 등을 하여 원호하기 위하여 1950. 4. 4. 군사원호법이, 1951. 4. 12. 경찰원호법이 제정되었다. 다시 1952. 9. 26. 이러한 군경 또는 그 유족에게 연금을 지급하기 위하여 연금법이 제정되었다. 그 후 1961. 11. 1.

군사원호대상자의 보호와 희생에 대한 보상에 관한 기본사항을 규정함을 목적으로 종전의 군사원호법과 경찰원호법을 통합하여 보상법을 제정하였는데, 그에 의하면 제대군인, 상이군경 및 유족에 대하여는 연금 또는 보상금을 지급하는 외에, 상이군경에 대하여는 생계보조수당, 가족수당, 보철구수당 또는 간호수당을 지급하고 가료보호도 하도록 규정함으로써 그 예우가 크게 신장되었다. 그리고 1962. 4. 16. 위 보상법에 의한 연금 및 제수당의 급여에 관한 사항을 규정한 급여금법이 제정·시행되었고, 연금법, 군사원호법, 경찰원호법 등이 폐지되었다.

그 후 1984. 8. 2. 국가유공자예우등에관한법률이 제정·공포되어 총 14개의 원호관계법률 중 보상법, 급여금법을 비롯한 군사원호대상자자녀교육보호법, 군사원호대상자임용법, 군사원호대상자고용법, 원호대상자정착대부법, 국가유공자등특별원호법 등 7개 법률들의 내용을 통합하여 규정되면서 그 부칙 제2조에 의하여 이들 법률이 폐지되었다. 이 법률에서는 순국선열을 비롯한 국가유공자의 공헌과 희생이 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 따라 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 보장되도록 실질적인 보상을 행하여야 함을 천명하였다. 그에 따라 국가와 민족을 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자의 명칭과 범위를 새로이 정립하고, 국가유공자를 15개 유형으로 나누어 그 공헌과 희생에 따라 연금·생활조정수당·간호수당·보철구수당 및 사망일시금의 지급과 교육보호·취업보호·의료보호·대부 등 기타 사회보장적 보호와 혜택을 부여하도록 규정하고 있다.

위 법률의 연혁을 살펴보면, 그동안 국가는 국가유공자 등으로 예우를 받게 되는 그 대상자의 범위와 그 예우의 내용 즉, 보상금의 지급을 비롯한 각종 사회보장적 급여와 혜택 등을 국가의 재정능력, 전체적인 사회보장의 수준과 국가에 대한 공헌과 희생의 정도 등을 감안하여 합리적인 범위 내에서 단계적으로 확대, 조정 실시해 왔다고 볼 수 있다.

(4)특히 이 사건과 같은 공상공무원의 경우도 역시, 1974. 12. 24. 법률 제2715호 국가유공자및월남귀순자특별원호법등개정법률에 의하여 공상공무원 및 순직공무원의 유족에 대한 원호제도가 신설되어 원호대상자로 추가되고, 그들의 미성년자녀에 대한 교육보호가 실시되었으나 연금 및 제수당의 지급은 배제되었는데, 그 후 1982. 12. 28. 법률 제3590호 국가유공자등특별원호법개정법률에 의하여 공상공무원에게도 보철구수당이 지급되도록 개정되는 등 그 예우가 단계적으로 확대되어 왔다. 그리하여 이 사건 법률 규정에 의하면, 이 사건 청구인과 같은 공상공무원(법 제4조 제1항 제12호)의 경우, 법률이 정하는 바에 따라, 연금과 사망일시금을 제외한 생활조정수당·간호수당·보철구수당 등의 보상금과 교육보호·취업보호·의료보호·대부 등 각종 혜택을 부여받을 수 있게 되어 있다.

(5)헌법 제11조 제1항의 평등이란 배분적 정의에 기초한 상대적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 이유가 있는 차별까지도 모두 금지하는 것은 아니다. 이 사건 법률조항은 국가유공자 중 국가에 대한 공헌과 희생, 업무의 위험성의 정도 등에 따라 단계적으로 보상을 실시하려는 규정으로 보인다.

그렇다면, 일반 공상공무원의 경우 법상 위와 같은 생활보조수당, 간호수당, 보철구수당, 학자금지급 등의 혜택은 주어지되 국가에 대한 공헌과 희생, 업무의 위험성의 정도, 국가의 재정상태 등을 고려하여 군인·경찰상이공무원과 달리 연금을 지급하지 않는다고 해서 이를 합리적인 이유 없는 차별이라고 단정할 수 없다고 할 것이다. 그리고 군인, 경찰 이외의 일반 공상공무원의 경우도 그 업무의 중요성, 위험성 뿐만 아니라 공무원의 총체적인 처우개선, 사기진작을 위하여 연금지급을 확대하는 것이 바람직하다고 하더라도, 국가예산이나 재정, 전체적인 사회보장의 수준 등을 고려하여 단계적인 입법을 통하여 해결하는 것이 합리적이고 타당한 방안이라고 할 것이며, 위와 같은 이유로 이를 평등의 원칙이나 평등권을 침해하여 위헌이라고 할수는 없다고 할 것이다.

4. 결　론

이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회