1. 교육감 입후보자에게 5년 이상의 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력을 요구하는 ‘지방교육자치에 관한 법률’(이하 ‘법’이라 한다) 제24조 제2항이 공무담임권 등 기본권을 침해하는지 여부(소극)

2. 교육의원 입후보자에게 10년 이상의 교육경력 또는 교육행정경력을 요구하는 법 제10조 제2항이 공무담임권 등 기본권을 침해하는지 여부(소극)

1. 교육감은 지방자치단체의 교육에 관한 사무를 총괄하고 집행하는 기관으로서 교육정책의 수립과 집행에 큰 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는바, 고도의 전문성을 갖출 것이 요구된다. 법 제24조 제2항은 교육전문가가 교육행정을 총괄하는 교육감이 될 수 있도록 하기 위한 것으로서 교육의 전문성과 자주성의 요청에 부합한다. 위 조항이 규정하지 아니하는 교육 관련 경력만이 인정되는 경우 교육 분야에 고유한 전문지식에 기초한 경험과 합리적 정책결정능력을 일반적으로 가지고 있다고 보기 어려우므로 위 조항이 그러한 경력을 교육감 선거 입후보를 위한 경력으로 인정하지 아니한 것이 교육의 전문성 및 자주성 확보를 위한 다른 경감적 대체 수단이 있음에도 필요한 정도를 넘어 과도하게 기본권을 제한하는 것이라 볼 수 없다. 나아가 위 조항에 의한 공무담임권의 제한은 작지 아니하나, 위 조항이 규정하는 자격을 갖추는 것이 능력과 자질에 관계없는 객관적 요건에 의하여 제한되는 것은 아닌 점을 고려하면, 위 조항이 추구하는 공익과의 관계에서 수인하기 어려운 현저한 불균형이 있다고 인정하기 어렵

다. 결국 위 조항은 청구인들의 공무담임권 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 정도로 과도한 것이라 볼 수 없다.

2. 시·도의회의 상임위원회로 설치되는 교육위원회의 구성원인 교육의원들은 합의제 기관의 구성원이라는 점에서 개개인이 교육감에 준하여 실체적 교육에 관한 식견을 갖출 것이 요구되는 것은 아니다. 그에 따라 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제10조 제2항은 교육감에 비하여 경력요건을 완화하고 있는바, 위 조항으로 인한 기본권 제한이 필요한 정도를 넘은 것이라고 보기 어렵고, 그 밖의 경력의 인정이 교육에 관한 전문성 확보에 어느 정도 기여할 수 있을지 불분명하다. 한편 위 조항은 교육경력 또는 교육행정경력이 10년 이상 있을 것을 요구하여 교육감에 비하여 기간적으로 가중된 요건을 규정하고 있으나, 이는 교육위원회에 시·도의회 의원이 거의 절반 정도의 비율로 참여하고 있음을 고려한 것이라 할 것이므로 지나치게 과중한 제한이라 보기 어렵다. 게다가 위 요건을 갖추지 못한 이들도 시·도의회 의원선거에 입후보하여 당선되는 경우 교육위원회의 구성원이 될 가능성도 있으므로 위 조항으로 인하여 달성되는 공익과 침해되는 사익은 균형을 이루고 있다. 따라서 위 조항은 청구인들의 공무담임권 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 정도로 과도한 것이라 볼 수 없다.

지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제10조(교육의원후보자의 자격 등) ① 생략

② 교육의원후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록신청개시일을 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른 교육경력 또는 교육행정경력이 10년 이상 있거나 양 경력을 합하여 10년 이상 있는 자이어야 한다.

1. 교육경력 : ｢유아교육법｣ 제2조 제2호의 규정에 따른 유치원, ｢초ㆍ중등교육법｣ 제2조 및 ｢고등교육법｣ 제2조의 규정에 따른 학교(이와 동등한 학력이 인정되는 교육기관 또는 평생교육시설로서 다른 법률에 따라 설치된 교육기관 또는 평생교육시설을 포함한다)에서 교원으로 근무한 경력

2. 교육행정경력 : 국가 또는 지방자치단체의 교육기관에서 국가공무원 또는 지방공무원으로 교육ㆍ학예에 관한 사무에 종사한 경력과 ｢교육공무원법｣ 제2조 제1항 제2호 또는 제3호의 규정에 따른 교육공무원으로 근무한 경력

지방교육자치에 관한 법률(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것) 제24조(교육

감후보자의 자격) ① 생략

② 교육감후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록신청개시일을 기준으로 제10조 제2항의 규정에 따른 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합하여 5년 이상 있는 자이어야 한다.

헌법 제25조, 제31조 제4항

교육공무원법 제2조(정의) ① 이 법에서 “교육공무원”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다.

1. 교육기관에 근무하는 교원 및 조교

2. 교육행정기관에 근무하는 장학관ㆍ장학사

3. 교육기관ㆍ교육행정기관 또는 교육연구기관에 근무하는 교육연구관ㆍ교육연구사

② 이 법에서 “교육기관”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 국립 또는 공립의 학교 또는 기관을 말한다.

1. ｢유아교육법｣ 제2조 제2호의 규정에 의한 유치원, ｢초ㆍ중등교육법｣ 제2조 및 ｢고등교육법｣ 제2조의 규정에 의한 각급학교

2. 제39조 제1항의 규정에 의한 연수기관

3. 교육관계의 법령 또는 조례에 의하여 설치된 학생수련기관 등 교육연수기관

③ 이 법에서 “교육행정기관”이라 함은 교육과학기술부 및 그 소속기관과 서울특별시ㆍ광역시ㆍ도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 교육관서를 말한다.

④ 이 법에서 “교육연구기관”이라 함은 교육에 관하여 전문적으로 조사ㆍ연구를 하기 위하여 설립된 국립 또는 공립의 기관을 말한다.

⑤ 이 법에서 “임용”이라 함은 신규채용ㆍ승진ㆍ승급ㆍ전직ㆍ전보ㆍ겸임ㆍ파견ㆍ강임ㆍ휴직ㆍ직위해제ㆍ정직ㆍ복직ㆍ면직ㆍ해임 및 파면을 말한다.

⑥ 이 법에서 “직위”라 함은 1인의 교육공무원에게 부여할 수 있는 직무와 책임을 말한다.

⑦ 이 법에서 “전직”이라 함은 교육공무원의 종별과 자격을 달리하는 임용을 말한다.

⑧ 이 법에서 “전보”라 함은 교육공무원의 동일직위 및 자격 내에서 근무기관이나 부서를 달리하는 임용을 말한다.

⑨ 이 법에서 “복직”이라 함은 휴직ㆍ직위해제 또는 정직 중에 있는 교육공무원을 직위에 복귀시키는 것을 말한다.

⑩ 이 법에서 “강임”이라 함은 동종의 직무 내에서 하위의 직위에 임명하는 것을 말한다.

교육기본법 제2조(교육이념) 교육은 홍익인간(홍익인간)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(도야)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(인류공영)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.

지방교육자치에 관한 법률 제4조(교육위원회의 설치) 시ㆍ도의회에 교육ㆍ학예에 관한 의안과 청원 등을 심사ㆍ의결하기 위하여 상임위원회(이하 “교육위원회”라 한다)를 둔다.

지방교육자치에 관한 법률 제6조(교육의원의 지위와 권한) ① 교육의원은 시ㆍ도의회의원의 지위와 권한을 갖는다.

② 교육의원에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 ｢지방자치법｣의 시ㆍ도의회의원에 관한 규정을 적용한다.

지방교육자치에 관한 법률 제8조(교육의원의 선출) ① 교육의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 선출한다.

② 교육의원 선거에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

지방교육자치에 관한 법률 제18조(교육감) ① 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.

② 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표한다.

지방교육자치에 관한 법률 제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.

1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항

2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항

3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항

4. 교육규칙의 제정에 관한 사항

5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항

6. 교육과정의 운영에 관한 사항

7. 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항

8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항

9. 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항

10. 학생통학구역에 관한 사항

11. 교육ㆍ학예의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항

12. 재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항

13. 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금에 관한 사항

14. 기채(起債)ㆍ차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항

15. 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항

16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항

17. 그 밖에 당해 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항

지방교육자치에 관한 법률 제22조(교육감의 선출) ① 교육감은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 따라 선출한다.

② 정당은 교육감선거에 후보자를 추천할 수 없으며, 교육감후보자는 ｢공직선거법｣에 따른 선거권자의 추천을 받아 선거일 전 15일부터 2일간 시ㆍ도선거관리위원회에 서면으로 등록신청을 하되, 그 추천 및 등록은 같은 법제48조 및 제49조의 규정에 따른 무소속후보자의 추천 및 등록에 관한 규정을 준용한다.

③ 교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 범위 안에서 ｢공직선거법｣의 시ㆍ도지사선거에 관한 규정을 준용한다.

지방교육자치에 관한 법률 제26조(사무의 위임ㆍ위탁 등) ① 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속교육기관 또는 하급교육행정기관에 위임할 수 있다.

② 교육감은 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 당해 지방자치단체의 장과 협의하여 구ㆍ출장소 또는 읍ㆍ면ㆍ동(특별시ㆍ광역시 및 시의 동을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장에게 위임할 수 있다. 이 경우 교육감은 당해 사무의 집행에 관하여 구ㆍ출장소 또는 읍ㆍ면ㆍ동의 장을 지휘ㆍ감독할 수 있다.

③ 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

④ 교육감이 위임 또는 위탁받은 사무의 일부를 제1항 내지 제3항의 규정에 따라 다시 위임 또는 위탁하고자 하는 경우에는 미리 당해 사무를 위임 또는 위탁한 기관의 장의 승인을 얻어야 한다.

지방교육자치에 관한 법률 제27조(직원의 임용 등) 교육감은 소속 공무원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ교육규칙이 정하는 바에 따라 그 임용ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.

1.,2. 헌재 2008. 6. 26. 2007헌마1175 , 판례집 20-1하, 460, 464-465

헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387, 407-408

헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278 , 판례집 13-2, 762, 773

헌재 1996. 4. 25. 94헌마119 , 판례집 8-1, 433, 447

청 구 인 1. 최○기(2007헌마117)

대리인 변호사 전성민

2. 전○근( 2008헌마483 )

대리인 변호사 설현천

3. 이○희( 2008헌마563 )

대리인 법무법인 정우종합법률사무소

담당변호사 송철호

이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 2007헌마117

청구인 최○기는 교육시민단체인 ‘○○를 사랑하는 학부모 모임’의 창립멤버이자 부산지역대표로 활동하였고, 2003년경부터 심판청구시까지 ○○정보관광고등학교 운영위원 및 운영위원장으로 활동하고 있는데, 2007. 2. 14. 실시되는 부산광역시 교육감 선거에 출마하기 위하여 부산광역시선거관리위원회에 입후보신청을 하였으나 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제24조 제2항의 자격요건을 갖추지 못하였다는 이유로 거부되자, 2007. 1. 30. 위 조항이 헌법이 보장하는 자신의 평등권과 공무담임권을 침해한다고 주장하며 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2008헌마483

청구인 전○근은 1987. 12. 20. 9급 지방행정직 공무원으로 임용되었고, 현재 서울특별시 교육감 소속 6급 지방행정직 공무원으로 근무하고 있는데, 교육감 선거 입후보 자격을 제한하는 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제24조 제2항에 의하여 자신이 교육감선거에 입후보할 수 없게 되었으므로 위 조항은 자신의 공무담임권과 평등권을 침해한다고 주장하며 2008. 6. 30. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(3) 2008헌마563

청구인 이○희는 2002. 9.경부터 2006. 3.경까지 경남 교육위원회 교육위원으로 활동하였고, 2005. 3. 1.부터 ○○대학교 인문사회과학대학 통일학부 겸임교수로 재직 중인데, 교육의원 및 교육감 선거에서 입후보 자격을 제한하는 ‘지방교육자치에 관한 법률’ 제10조 제2항과 제24조 제2항에 의하여 자신이 교육감 또는 교육의원 선거에 입후보할 수 없게 되었으므로 위 조항들은 자신의 행복추구권, 공무담임권, 평등권을 침해한다고 주장하며 2008. 9. 7. 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상과 관련조항

이 사건 심판의 대상은 ‘지방교육자치에 관한 법률’(2006. 12. 20. 법률 제8069호로 전부 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제10조 제2항 및 제24조 제2항이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. 심판대상 법률조항들과 관련규정의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 법률조항]

지방교육자치에관한법률 제10조(교육의원후보자의 자격 등) ② 교육의원후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록신청개시일을 기준으로 다음 각 호의 구분에 따른 교육경력 또는 교육행정경력이 10년 이상 있거나 양 경력을 합하여 10년 이상 있는 자이어야 한다.

1.교육경력：｢유아교육법｣ 제2조제2호의 규정에 따른 유치원, ｢초·중등교육법｣ 제2조 및 ｢고등교육법｣ 제2조의 규정에 따른 학교(이와 동등한 학력이 인정되는 교육기관 또는 평생교육시설로서 다른 법률에 따라 설치된 교육기관 또는 평생교육시설을 포함한다)에서 교원으로 근무한 경력

2.교육행정경력：국가 또는 지방자치단체의 교육기관에서 국가공무원 또는 지방공무원으로 교육·학예에 관한 사무에 종사한 경력과 ｢교육공무원법｣ 제2조 제1항 제2호 또는 제3호의 규정에 따른 교육공무원으로 근무한 경력

제24조(교육감후보자의 자격) ② 교육감후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록신청개시일을 기준으로 제10조 제2항의 규정에 따른 교육경력 또는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합하여 5년 이상 있는 자이어야 한다.

[관련규정]

지방교육자치에관한법률 제22조(교육감의 선출) ① 교육감은 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에 따라 선출한다.

제8조(교육의원의 선출) ① 교육의원은 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에 따라 선출한다.

교육공무원법 제2조(정의) ① 이 법에서 “교육공무원”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다.

1.교육기관에 근무하는 교원 및 조교

2.교육행정기관에 근무하는 장학관·장학사

3.교육기관·교육행정기관 또는 교육연구기관에 근무하는 교육연구관·교육연구사

제9조(교육전문직원의 자격) 장학관ㆍ교육연구관ㆍ장학사ㆍ교육연구사는 별표 1의 자격기준에 해당하는 자이어야 한다.

제10조(임용의 원칙) ②교육공무원의 임용에 있어서는 교원으로서의 자격

을 갖추고 임용을 원하는 모든 자에 대하여 능력에 따라 균등한 임용의 기회가 보장되어야 한다.

[별표 1]

비고

1) 이표의 “대학”에는 한국방송통신대학 학사과정을, “전문대학”에는 한국방송통신대학 전문대학과정과 종전의 초급대학·실업고등전문학교 및 전문학교를 포함한다.

2) 특수지근무를 위하여 장학관·교육연구관 또는 장학사·교육연구사를 임용할 때에는 교육행정경력 또는 교육연구경력을 교육경력으로 갈음할 수 있다.

2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견요지

가. 청구인들의 주장요지

(1) 2007헌마117

(가) 교육의 전문성과 교육행정의 전문성은 구별되어야 하고, 교육감의 주된 업무의 처리를 위하여 반드시 교원경력이나 교육공무원경력이 필요한 것도 아니다. 그럼에도 불구하고 교육감의 피선거권 자격요건을 위와 같은 경력을 가진 자로 한정한 법 제24조 제2항은 헌법 제31조 제4항의 취지나 교육자

치의 목적에 위배된다. 나아가 직접선거제와 피선거권자의 자격제한은 본질상 조화되지 않는다.

(나) 국가공무원이나 지방공무원으로서 교육행정경력을 갖춘 자에 대해 교육의원 입후보자격을 인정하면서도 같은 경력을 가진 자가 교육감 후보로는 지원할 수 없도록 한 법 제24조 제2항은 교육의 전문성이라는 입법목적을 고려하더라도 방법의 적정성을 일탈한 것이며, 학교운영위원회의 참여경력 등 다양한 경력을 자격기준으로 고려하지 않은 것은 침해의 최소성 원칙에 반한다. 나아가 달성되는 공익에 비하여 비경력자의 공무담임권 침해 등 불이익이 훨씬 크다는 점에서 법익의 균형성 원칙에도 위반된다. 결국 위 조항은 과잉금지원칙에 반하여 공무담임권을 침해한다.

(다) 법 제24조 제2항은 특정경력을 가진 자와 그러한 경력을 갖추지 못하였으나 교육에 관한 전문성을 가진 자를 차별취급하는 것으로서, 헌법재판소의 선례에 비추어 엄격한 심사기준이 적용되어야 하고, 과잉금지원칙에 반하는 것이다.

(2) 2008헌마483

대체로 2007헌마117 사건의 주장요지와 같다.

(3) 2008헌마563

법 제10조와 제24조는 특정경력을 가진 자에 한하여 교육의원 및 교육감 입후보자격을 부여함으로써 사회적 신분에 의한 차별을 인정하고, 특수계급 제도를 인정하여 청구인의 공무담임권과 평등권을 침해한다. 또한, 청구인이 교육현실에 대한 문제점을 알리고, 미래지향적 교육제도 및 정책을 입안하여 실현할 기회를 박탈하여 청구인의 행복추구권을 침해한다.

그 외에는 대체로 2007헌마117 사건의 주장요지와 같다.

나. 교육과학기술부장관의 의견요지

(1) 교육행정의 특수성에 비추어 교육감 및 교육의원의 피선자격을 일정한 교육경력, 교육행정경력이 있는 자로 한정하는 것은 헌법이 규정하고 있는 교육의 자주성, 정치적 중립성을 관철하기 위한 것으로서 과잉금지원칙에 반하여 공무담임권을 침해하는 것이라 볼 수 없다.

(2) 학교운영위원회는 비상설기구로서 학교구성원의 참여권을 확보하는데 목적이 있는바, 교육행정의 전문성 확보와는 그 취지가 전혀 다르므로, 이 사건 법률조항이 학교운영위원 경력을 교육경력 또는 교육행정경력에 포함시키지 않았다 하여 공무담임권이나 평등권을 침해한다고 할 수 없다.

3. 판 단

가. 지방교육자치제도의 헌법적 본질

(1) 국민주권의 원리는 공권력의 구성ㆍ행사ㆍ통제를 지배하는 우리 통치질서의 기본원리이므로, 공권력의 일종인 지방자치권과 국가교육권(교육입법권ㆍ교육행정권ㆍ교육감독권 등)도 이 원리에 따른 국민적 정당성기반을 갖추어야만 한다. 그런데 국민주권ㆍ민주주의원리는 그 작용영역, 즉 공권력의 종류와 내용에 따라 구현방법이 상이할 수 있다. 국회ㆍ대통령과 같은 정치적 권력기관은 헌법 규정에 따라 국민으로부터 직선된다. 그러나 지방자치기관은 그것도 정치적 권력기관이긴 하지만, 중앙ㆍ지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상, 중앙정치기관의 구성과는 다소 상이한 방법으로 국민주권ㆍ민주주의원리가 구현될 수도 있다. 또한, 교육부문에 있어서의 국민주권ㆍ민주주의의 요청도, 문화적 권력이라고 하는 국가교육권의 특수성으로 말미암아, 정치부문과는 다른 모습으로 구현될 수 있다(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113 , 판례집 12-1, 359, 368).

(2) 지방교육자치는 지방자치권 행사의 일환으로 보장되는 것으로서 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있는 것이다. 이러한 ‘이중의 자치’의 요청으로 말미암아 지방교육자치의 민주적 정당성 요청은 어느 정도 제한이 불가피하게 되고, 결국 지방교육자치는 ‘민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는 것이다(헌재 2008. 6. 26. 2007헌마1175 , 판례집 20-1하, 460, 464-465 참조).

나. 교육의 전문성과 자주성

교육은 어떤 분야에 대한 최신의 연구결과에 따른 식견과 정보를 전달하는 행위에 국한되는 것이 아니라 인간이 인간다울 수 있도록 잠재적 능력과 소양을 계발하고 정신을 성숙하게 하는 활동을 포괄한다. 교육기본법 제2조가 교육의 이념에 관하여 ‘교육은 홍익인간의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다’고 규정하고 있는 것 역시 이를 확인하는 것이다.

이에 따라 교육활동은 가르침이 이루어지는 해당분야에 대한 전문적 지식 외에 인간의 성장과 발달, 행동심리, 정신건강과 위생, 학생의 욕구 등에 관한 교육영역 고유의 전문적 지식을 필요로 하고, 고도의 자율성과 사회적 책임성이 아울러 요구된다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387, 407-408 참조). 이는 직접 현장에서 수업활동과 학생지도를 하는 교원에 국한된 요청이 아니며, 교원의 업무를 직·간접적으로 지원하고, 교육정책의 기본방향을 정하여 집행하는 교육행정부문에 대해서도 공통적으로 요구된다고 할 것이다.

결국 교육정책의 결정이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나, 적어도 그들의 참여하에 이루어는 것이 바람직하며(헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278 , 판례집 13-2, 762, 773 참조), 이러한 의미의 교육의 전문성의 요청은 국가의 안정적인 성장 발전을 도모하기 위하여서는 교육이 외부세력의 부당한 간섭에 영향받지 않아야 한다는 교육의 자주성의 요구에 의해서도 뒷받침될 수 있다(헌재 1996. 4. 25. 94헌마119 , 판례집 8-1, 433, 447 참조).

다. 공무담임권 침해 여부

(1) 공무담임권의 제한

헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 규정하여 공무담임권을 보장하고 있는바, 이는 모든 국민이 현실적으로 국가나 공공단체의 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것, 즉 공직취임의 기회를 자의적으로 배제당하지 않음을 의미한다(헌재 2003. 3. 27. 2002헌마573 , 판례집 15-1, 319, 331-332).

공무담임권은 법률에 의해서 구체화되는 권리이므로 공무담임권의 제한으로서 지방자치단체의 교육감이나 교육의원의 피선거권을 누구에게, 어떠한 자격을 갖추었을 때 부여할 것인지의 문제는 국민주권의 원리와 지방자치의 실현 요청, 교육의 전문성·자주성·정치적 중립성의 요구, 교육감이나 교육의원의 법적인 지위와 권한 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 사항이라 할 것이다. 다만 그렇다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 입법적 한계를 넘는 지나친 것이어서는 안되므로 이 사건 법률조항들이 이러한 헌법적 한계 내의 것인지 살펴보기로 한다.

(2) 판 단

(가) 법 제24조 제2항에 대한 판단

1) 교육감의 지위와 관장사무

교육감은 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관(법 제18조)으로서, 교육·학예에 관하여 1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항, 2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항, 3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항, 4. 교육규칙의 제정에 관한 사항, 5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항, 6. 교육과정의 운영에 관한 사항, 7. 과학·기술교육의 진흥에 관한 사항, 8. 평생교육, 그 밖의 교육·학예진흥에 관한 사항, 9. 학교체육·보건 및 학교환경정화에 관한 사항, 10. 학생통학구역에 관한 사항, 11. 교육·학예의 시설·설비 및 교구에 관한 사항, 12. 재산의 취득·처분에 관한 사항, 13. 특별부과금·사용료·수수료·분담금 및 가입금에 관한 사항에 관한 사무를 관장한다(법 제20조). 또한, 교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있고(법 제25조 제1항), 사무를 위임·위탁할 수 있으며(법 제26조), 소속 공무원을 지휘·감독하고 법령과 조례·교육규칙이 정하는 바에 따라 그 임용·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다(법 제27조).

2) 헌법적 한계 일탈 여부

교육감은 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 총괄하고 집행하는 기관으로서 단순히 교육에 관한 행정적 사무처리에 그치지 않고 미래세대를 위한 올바른 교육정책의 수립과 집행에 큰 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는바, 교육에 관한 고도의 전문성을 갖출 것이 요구된다.

교육감이 되고자 하는 사람에게 5년 이상의 교육경력이나 교육공무원으로서 교육행정경력을 쌓았을 것을 요구하는 것은 유아교육법, 초·중등교육법, 고등교육법, 교육공무원법이 요구하는 자격기준을 충족하여, 학문적으로나 실체적으로 교육에 관한 식견을 갖추었다고 객관적으로 인정될 수 있는 교육전문가가 교육행정을 총괄하는 교육감이 될 수 있도록 하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 자격요건은 교육행정의 전문성을 포함하는 교육의 전문성을 확보하고, 교육이 외부의 부당한 간섭에 영향받지 않도록 교육의 자주성을 달성하기 위한 것으로서 교육에 관한 헌법적 요청에 부합한다.

이 사건 청구인들은 교육감의 자격요건으로서 교원경력 및 교육공무원으로서의 교육행정경력 외에 교육에 대한 전문성을 갖출 수 있는 다른 경험들, 예컨대 국가공무원이나 지방공무원으로서의 교육행정경력, 교육위원회 활동경력, 교육관련기관의 직무경력, 학교운영위원회 참여 경력 등을 배제한 것이

청구인들이 교육감선거에 입후보할 수 있는 기회를 박탈하여 공무담임권을 침해한다고 주장한다.

그러나 지방공무원이나 국가공무원으로서 교육행정을 담당하는 등 법 제24조 제2항이 규정하는 이외의 교육관련 경력만을 가진 경우에는 교육 분야에 고유한 전문지식에 기초한 경험과 합리적 정책결정능력을 가지고 있는지 여부가 일반적으로 담보된다고 보기 어려운 부분이 있다. 즉 위와 같은 경력의 경우 담당 업무의 분야나 내용에 따라서, 또는 개인의 능력이나 관심, 노력 여하에 따라서 전문성 획득 여부나 편차가 매우 클 수 있고, 교육 전반에 관한 통찰과 학습자와의 교류를 통한 실체적 경험에 바탕하여 교육전문가로서의 품성과 자질을 갖추었는지가 자격제도 등을 통하여 검증되었다고 보기 어렵다. 그 밖에 학교운영위원회 참여경력의 경우, 학교운영위원회는 단위학교차원에서의 자치기구로서 국ㆍ공립학교에 있어서는 심의기구, 사립학교에 있어서는 자문기구로서의 기능을 할 뿐이므로 그 업무내용에 교육행정에 관한 부분이 포함되어 있다고 하더라도 자신의 책임 하에 전문적인 업무처리를 한다고 보기 어려워 그 구성원들이 모두 교육에 관한 전문성을 갖추고 있다고 단언하기 어렵다.

따라서 위 조항이 교육과 관련한 다양한 경력을 교육감 선거 입후보를 위한 경력으로 인정하지 아니한 것이 교육의 전문성 및 자주성 확보를 위한 다른 경감적 대체 수단이 있음에도 필요한 정도를 넘어 과도하게 기본권을 제한하는 것이라 볼 수 없다.

나아가 법 제24조 제2항의 엄격한 자격요건으로 인하여 교육감 입후보에 제한을 받는 이들에 대한 공무담임권(피선거권)의 제한은 작지 아니한 것이나, 그러한 자격을 갖추는 것이 능력과 자질에 관계없는 객관적 요건에 의하여 제한되는 것은 아닌 점을 고려하면, 위 조항이 추구하는 교육의 자주성 및 전문성 확보의 공익과의 관계에서 수인하기 어려운 현저한 불균형이 있다고 인정하기 어렵다.

결국 법 제24조 제2항은 입법자의 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로 청구인들의 공무담임권 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 정도로 과도한 것이라 볼 수 없다.

(나) 법 제10조 제2항에 대한 판단

1) 교육의원의 지위와 관장사무

교육의원은 시·도의회의 상임위원회 중 하나인 교육위원회(법 제4조)의

구성원으로서 시·도의회 의원과 동일한 지위와 권한을 가진다(법 제6조). 교육의원이 속한 교육위원회는 당해 시·도의 교육·학예에 관한 1. 조례안, 2. 예산안 및 결산, 3. 특별부과금·사용료·수수료·분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항, 4. 기채안, 5. 기금의 설치·운용에 관한 사항, 6. 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득·처분에 관한 사항, 7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치·관리 및 처분에 관한 사항, 8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항, 9. 청원의 수리와 처리, 10. 외국 지방자치단체와의 교류·협력에 관한 사항, 11. 그 밖에 법령과 시·도 조례에 따라 그 권한에 속하는 사항을 심사·의결한다.

2) 판 단

시·도의회의 상임위원회로 설치되는 교육위원회의 구성원인 교육의원들은 교육에 관한 전문성을 갖출 필요성은 있으나, 단독관청이 아니고 합의제 기관의 구성원이라는 점에서 개개인이 교육감에 준하여 실체적 교육에 관한 식견을 갖출 것이 요구되는 것은 아니다. 그에 따라 법 제10조 제2항은 교육감에 비하여 경력요건을 완화하여 ‘국가 또는 지방자치단체의 교육기관에서 국가공무원 또는 지방공무원으로 교육·학예에 관한 사무에 종사한 경력’도 교육의원 입후보를 위한 경력으로 인정하고 있는바, 위 조항으로 인한 기본권 제한이 필요한 정도를 넘은 것이라고 보기 어렵고, 그 밖의 경력의 인정이 교육에 관한 전문성 확보에 어느 정도 기여할 수 있을지 불분명하다는 점은 앞서 법 제24조 제2항과 관련하여 살핀 바와 같다.

한편, 법 제10조 제2항은 교육경력 또는 교육행정경력이 10년 이상 있을 것을 요구하여 교육감에 비하여 기간적으로 가중된 요건을 규정하고 있으나, 이는 교육위원회가 교육의원으로만 구성되는 것이 아니라 시·도의회 의원이 거의 절반 정도의 비율로 참여하고 있음을 고려하여, 교육위원회의 원활한 운영 및 교육의 전문성을 확보할 수 있도록 규정한 것이라 할 것이므로 지나치게 과중한 제한이라 보기 어렵다. 게다가 위 요건을 갖추지 못한 이들도 시·도의회 의원선거에 입후보하여 당선되는 경우 교육위원회의 구성원이 될 가능성도 있으므로 법 제10조 제2항으로 인하여 달성되는 공익과 침해되는 사익은 균형을 이루고 있다고 볼 것이다.

따라서 법 제10조 제2항은 입법자의 입법형성권의 범위와 한계 내의 것으로 청구인들의 공무담임권 등 기본권의 본질적 내용을 침해할 정도로 과도한 것이라 볼 수 없다.

라. 평등권의 침해 여부

청구인들은, 이 사건 법률조항들이 일정한 교육(행정)경력을 갖춘 자와 그렇지 못한 자를 차별하는 등 평등권을 침해하고 있으며, 경력자우선당선제도에 관한 헌법재판소의 선례(헌재 2003. 3. 27. 2002헌마573 , 판례집 15-1, 319)에 따라 엄격한 심사기준을 적용하여야 한다고 주장한다.

그러나 지방교육위원선거에서 다수득표자 중 교육경력자가 선출인원의 2분의 1 미만인 경우에는 득표율에 관계없이 경력자 중 다수득표자 순으로 선출인원의 2분의 1까지 우선 당선시키도록 한 경력자우선당선제도가 다수결원리에 기초한 선거제도에 예외를 설정하여 선거의 결과를 바꿀 수 있도록 한 것으로 공무담임권에 대한 매우 특수한 형태의 중대한 제한인 것과 달리 이 사건 법률조항들과 같은 피선거권자의 자격요건 규정은 일종의 유형적 제한으로서 여러 법률에서 발견되는 피선거권 제한의 한 방식으로서 위와 같이 중대한 제한에 해당하는 것은 아니므로 그로 인한 차별이 평등권을 침해하는지 여부는 합리적 이유가 있는지 여부를 심사하는 것으로 족하다.

그런데 청구인들이 주장하는 차별은 이 사건 법률조항들에 의한 공무담임권 제한 그 자체에서 비롯된 것인바, 앞의 공무담임권에 관한 판단에 비추어 볼 때 합리적 이유가 있다고 할 것이므로 청구인들의 주장은 이유없다.

마. 그 밖의 주장에 대한 판단

(1) 청구인 최○기는 교육감에 대한 주민직선제를 도입한 이상 교육감 피선거권을 제한하는 것은 헌법과 교육자치의 목적에 위배되고, 직선제 자체가 피선거권의 제한과는 친하지 않다고 주장한다. 하지만 앞서 살핀 바와 같이 지방교육자치는 ‘민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는바, 교육의 전문성과 자주성을 실현하기 위해 교육감 입후보자격에 일정한 경력을 요구하는 것이 헌법적으로 용인될 수 있는 한 선거권 행사의 요건과 피선거권 행사의 요건을 달리한다고 하여 이를 위헌으로 볼 수는 없다.

(2) 청구인 이○희는 이 사건 심판대상 법률조항들이 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로 앞서 공무담임권 등에 대한 침해 여부를 판단한 이상 별도로 판단할 필요가 없다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여, 관여

재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡(해외출장으로 서명날인 불능) 목영준 송두환