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판시사항
가. 개발부담금의 부과종료시점을 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있는 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것) 제9조 제3항 단서 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 개발사업자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
가. 이 사건 법률조항은 ‘납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우’라는 중요한 기본사항을 법률에서 구체적으로 확정하고 구체적인 사항만을 대통령령에 위임하고 있다. 또 법 제9조 제3항 본문은 개발부담금의 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 목적을 달성한 때인, 국가 또
는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 규정하고 있어서, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령에서 정하는 부과종료시점은 개발사업의 목적을 달성하여 객관적으로 개발사업의 준공인가 등을 받은 날과 같이 볼 수 있는 날이 될 것이라는 예측이 가능하다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
나. 개발사업의 시행자는 분양계약 당시의 토지가격 이외에도 미래에 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격을 예측하여 분양가격을 산정할 수 있고, 사전분양을 하였다는 우연한 사정만으로는 분양일 이후의 토지가격 상승분이 가공의 개발이익이라고 할 수 없다. 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격이 하락할 수도 있고, 분양계약 이후에 토지 가격이 상승하였다고 하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가상승분을 빼고 개발부담금의 부과기준을 산정하며, 나아가 이 사건 법률조항은 원칙적인 부과종료시점인 준공인가 등을 받은 날보다는 부과종료시점을 앞당기고 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 개발부담금의 부과종료시점을 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있도록 하고 있더라도, 입법재량의 범위 내에서 납부의무자의 침해를 최소화하고 있고, 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.
참조판례
가. 헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2 , 판례집 20-2상, 113, 125
나. 헌재 2001. 1. 18. 98헌바75 등, 판례집 13-1, 1, 17
헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32 등, 판례집 18-1상, 128, 157
헌재 2007. 8. 30. 2006헌바9 , 판례집 19-2, 270, 285-286
당사자
청 구 인 ○○건설주식회사
대표이사 임○문
대리인 법무법인 백상
담당변호사 고창일
당해사건수원지방법원 2006구합8069 개발부담금부과처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2000. 12. 7. 용인시장으로부터 용인시 구성읍 언남리 외 14필지 지상에 공동주택 10동 860세대를 건축하는 주택건설사업계획 변경승인을 받고, 2001. 6.경 분양계약을 완료한 다음 건축공사를 마쳐 2004. 11. 26. 임시사용승인을 받았다.
(2) 용인시장은 위 임시사용승인일인 2004. 11. 26.을 부과종료시점으로 하여 2005. 9. 1. 청구인에게 개발부담금 7,804,247,620원을 부과하였다가, 개발비용이 누락되었음을 이유로 그 개발부담금 부과처분을 취소한 중앙토지수용위원회의 재결 취지에 따라 개발비용을 재산정한 다음, 2006. 6. 22. 청구인에게 이를 7,302,274,100원으로 감액하여 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(3) 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(수원지방법원 2006구합8069), 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것) 제9조 제3항 단서 제2호에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였다가 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 필요한 경우 ‘법’이라 한다) 제9조 제3항 단서 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상조항
구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제
4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것) 제9조(기준시점) ③ (본문 생략) 다만, 부과대상토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 당해 토지에 대하여는 다음 각 호의 1에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다.
2.납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우로서 대통령령이 정하는 경우
(2) 관련조항
구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정되기 전의 것) 제9조(기준시점) ③ 부과종료시점은 관계 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다.(단서 및 각 호 생략)
구 ‘개발이익환수에 관한 법률 시행령’(1997. 6. 25. 대통령령 제15398호로 개정되고, 2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정되기 전의 것) 제8조(개발사업의 준공 전 부과종료시점) ① 법 제9조 제3항 제2호에서 “대통령령이 정하는 경우”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1.토지만을 개발하는 개발사업의 경우에는 다음 각 목의 1에 해당하는 경우
가.사실상 개발이 완료된 토지를 타인에게 양도하는 경우
나.사실상 개발이 완료된 토지에 건축물을 건축하는 등 토지의 사용을 개시하는 경우
2.주택건설사업 등 토지의 개발과 건축물의 건축을 함께 행하는 개발사업의 경우에는 관계행정청의 인가 등을 받아 건축물의 사용을 개시하는 경우
② 제1항의 경우에 있어서의 개발부담금의 부과종료시점은 다음 각 호와 같다.
1.제1항 제1호 가목의 규정에 의하여 토지를 타인에게 양도하는 경우에는 소득세법시행령 제162조의 규정에 해당하게 된 날
2.제1항 제1호 나목의 규정에 의하여 토지의 사용을 개시하는 경우에는 건축법 제16조의 규정에 의한 착공신고일
3.제1항 제2호의 규정에 의하여 건축물의 사용을 개시하는 경우에는 건축법 제18조의 규정에 의한 임시사용승인일
2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각이유
가. 청구인의 주장요지
이 사건 법률조항은 구체적인 기준을 제시하지 않은 채 포괄적으로 부과종료시점을 대통령령에 위임하고 있어 포괄위임입법금지원칙에 위배된다.
토지를 개발하여 주택단지를 신축·분양하는 사업시행자의 경우 공동주택의 분양시점에 분양가가 이미 결정되어, 분양완료시점 이후인 임시사용승인일에 부과대상토지의 지가가 상승하더라도 이익은 수분양자들에게 돌아갈 뿐 사업시행자에게 귀속되지 않으므로, 분양 이후의 시점이 부과종료시점이 되도록 한 이 사건 법률조항은 자신에게 귀속되지 않은 가공의 개발이익에 대하여 개발부담금을 부과하며, 분양일 이후의 토지가액 상승분에 대해서 사업시행자에게는 개발부담금을 부담시키고 수분양자에게는 이중으로 양도소득세를 부담시키는 것이다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 이 사건 법률조항은 원칙적인 부과종료시점인 준공인가일에 대한 예외적인 사유로서, 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분을 하는 경우를 구체적으로 규정한 다음 대통령령에 위임하고 있어 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
(2) 더 정확한 개발이익에 근거하여 개발부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경해 주는 한편, 그러한 경우를 납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분을 하는 경우로 한정하려는 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다.
개발이익은 개발사업이 종료할 때까지 계속 발생하는데, 수년에 걸쳐 개발사업이 이루어지는 과정에서 사전분양시점까지만 지가에 개발이익이 반영되고 그 이후 사용검사일 또는 임시사용승인일의 지가에는 개발이익이 반영되지 않는다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항이 정하고 있는 부과종료시점은 개발사업이 사실상 종료되는 시점을 규정한 것이다.
주택건설사업자는 사용승인 등을 받은 날의 시가가 부과종료시점의 지가가 될 것임을 예상하여 개발사업 종료시까지 발생할 개발이익이 포함된 가격으로 분양가격을 정할 수 있고, 분양 이후 토지가격이 상승하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가 상승분을 공제하고 개발부담금 부과기준을 산정하여 개발이익과 상관없이 상승한 토지가격 상승분에 대해서는 개발부담금이 부과되지 아니한다.
따라서 이 사건 법률조항은 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 비례의 원칙에 반하지 않는다.
3. 판 단
가. 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
(1) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있는바, 이는 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고, 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하기 위한 것이다.
여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다.
그런데 위임입법의 구체성·명확성의 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.
이 사건 개발부담금은 납부의무자에게 금전 급부의무를 부담시키는 것이고, 이 사건 법률조항이 정하고 있는 부과종료시점은 개발부담금 산정의 중요한 기준이 되므로, 그에 관한 위임입법에 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2 , 판례집 20-2상, 113, 125 참조).
(2) 이 사건 법률조항은 ‘납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우’라는 중요하고도 기본적인 사항을 법률에서 구체적으로 확정하여 이를 대통령령에 위임하고 있다.
또 법 제9조 제3항 본문은 개발부담금의 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 목적을 달성한 때인, ‘국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날’로 규정하고 있어, 준공인가 등을 받은 날이 아닌 시점을 부과종료시점으로 정하는 경우는 예외에 속한다.
이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령에서 정하는 부과종료시점은 개발사업의 목적을 달성한 때로, 개발사업의 준공인가 등을 받은 날은 아니지만 객관적으로 그와 같이 볼 수 있는 날이 될 것이라는 예측이 가능하다.
(3) 이 사건 법률조항 중 ‘납부의무자가 타인에게 분양 등 처분하는 경우’는 ‘개발사업의 목적용도로 사용을 개시한 경우’와 같은 정도로 사실상 개발사업의 목적을 달성한 경우로 한정되고, 이 사건 위임입법의 취지는 개발부담금의 부과종료시점을 개발사업자의 자의로 정할 수 있는 여지를 줄이기 위하여 분양 중 개발사업의 목적을 달성하지 아니한 일정한 경우는 대통령령에서 제외할 수 있도록 하기 위한 것이라 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 납부의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우에는 개발부담금의 부과종료시점을 준공인가를 받은 날과 달리 정할 수 있음을 구체적이고 분명하게 규정한 다음, 세부적인 사항만을 대통령령에 위임한 것으로서, 그 위임될 내용과 범위를 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
나. 재산권침해 여부
(1) 이 사건 법률조항은 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 개발부담금의 부과종료시점을 정할 수 있도록 대통령령에 위임하고 있다.
이 사건 법률조항이 달성하고자 하는 입법목적은 개발사업의 준공인가 등을 받지는 않았으나 그와 동일하게 볼 수 있는 경우를 부과종료시점으로 하여 더 정확한 개발이익에 근거하여 개발부담금을 산정하고 납부의무자의 부담을 감경하는 한편, 부과종료시점을 준공인가를 받은 날과 같이 볼 수 있을 정도로 객관적으로 인정되는 경우로 한정하려는 것이다.
이는 궁극적으로 개발사업자에게 발생한 정상지가 상승분을 초과한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지를 효율적으로 이용하려는 것으로서 그 목적이 정당하고, 분양완료일을 선택하는 개발사업자의 자의를 배제하고 객관적으로 개발사업이 종료되었다고 평가할 수 있는 경우로 한정하는 것은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이 된다.
(2) 개발사업의 시행자는 분양계약 당시의 토지가격 이외에도 미래에 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격을 예측하여 분양가격을 산정할 수 있어 개발이익이 분양계약의 체결 이후에도 계속 발생한다고 볼 수 있다.
주택건설사업자가 개발사업의 준공인가 등을 받은 날과 같은 개발사업의 목적을 달성한 때보다 먼저 분양을 할지 여부는 스스로의 편의에 따라 선택하는 것이고, 준공인가를 받은 날 또는 임시사용승인일 등과 같이 개발사업의 목적을 달성하는 때가 분양을 완료한 때보다 먼저 도래할 수도 있으므로, 주택건설사업자의 선택에 따라 사전분양을 하였다는 우연한 사정만으로는 분양일 이후의 토지가격 상승분이 가공의 개발이익이라고 할 수 없다.
분양계약을 체결한 날보다 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격이 하락할 수도 있고, 분양계약 이후에 토지 가격이 상승하였다고 하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가상승분을 빼고 개발부담금의 부과기준을 산정하며(법 제8조), 나아가 이 사건 법률조항은 법 제9조 제3항 본문에서 정한 원칙적인 부과종료시점인 준공인가 등을 받은 날보다는 부과종료시점을 앞당기고 있다.
참고로 양도소득세의 과세에 있어서도, 분양의 대상인 토지 및 주택의 분양계약을 한 때가 아니라 원칙적으로 대금을 청산한 날을 기준으로, 주택건설사업자의 양도시기와 수분양자의 취득시기가 정하여진다(소득세법 제98조, 소득세법 시행령 제162조 제1항 본문).
따라서 이 사건 법률조항이 개발부담금의 부과종료시점을 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있게 하였다 하더라도, 합리적인 입법재량의 범위 내에서 납부의무자의 침해를 최소화하고 있고, 달성하고자 하는 공익에 비하여 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수도 없다.
(3) 나아가 이 사건 법률조항은 일정한 경우의 부과종료시점을 대통령령에 위임하고 있을 뿐, 그 자체로 청구인의 재산권을 침해하는 내용을 구체적으로 정하고 있지 아니하므로, 이 사건 법률조항의 위임에 따른 대통령령이 헌법에 위반되거나 위법한지 여부는, 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부에 아무런 영향을 미치지 않는다(헌재 2001. 1. 18. 98헌바75 등, 판례집 13-1, 1, 17；헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32 등, 판례집 18-1상, 128, 157；헌재 2007. 8. 30. 2006헌바9 , 판례집 19-2, 270, 285-286 등 참조).
(4) 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않으므로, 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환