기본권 침해의 직접성 요건이 흠결되어 심판청구를 각하한 사례

정보공개에 따른 비용 등 부담에 관해 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제17조는 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 하되, 공개를 청구하는 정보의 사용목적이 공공복리의 유지·증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 위와 같은 비용을 감면할 수 있음을 규정하고 있고, 시행령 제17조는 정보통신망을 통하여 전자적 형태로 정보를 공개하는 때에는 공공기관의 장은 업무부담을 고려하여 위 별표의 범위 안에서 수수료의 금액을 달리 정할 수 있고, 비영리의 학술·공익단체 또는 법인 등이 학술이나 연구목적 또는 행정 감시 등을 위하여 필요한 정보를 청구한 경우 등에 해당하는 경우에는 수수료를 감면할 수 있다고 규정하여 법률 제17조에 의한 비용 감면 사유를 보다 구체화하고 있다.

따라서, 위와 같은 규정 내용에 비추어 볼 때 정보공개청구시의 수수료는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙’ 제7조 관련 [별표]에 의하여 일률적·확정적으로 정해지는 것이 아니라 구체적인 정보공개청구 사건마다 공공기관의 장이 위 [별표] 규정이 정하는 금액의 범위 내에서 소요되는 실비, 업무의 부담, 정보공개청구의 주체와 공개되는 정보의 사용목적 등 제반 사정을 고려하여 달리 정할 수 있는 것으로 보이므로 위와 같은 정보공개 수수료로 인한 청구인의 알 권리 제한의 효과는 위 [별표] 규정에 의해 직접 발생하는 것이라 보기 어렵고, 따라서 이 사건 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못한 것으로 부적법하다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙(2004. 7. 29. 행정자치부령 제245호로 전문개정된 것) 제7조(수수료의 금액) 영 제17조 제1항의 규정에 의한 수수료의 금액은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 별표와 같다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제15조(정보의 전자적 공개) ① 공공기관은 전자적 형태로 보유ㆍ관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 당해 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 응하여야 한다.

② 공공기관은 전자적 형태로 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적형태로 공개하여 줄 것을 요청한 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나당해 정보의 성질이 훼손될 우려가 없는 한 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다.

③ 정보의 전자적 형태의 공개 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제17조(비용부담) ① 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위안에서 청구인의 부담으로 한다.

② 공개를 청구하는 정보의 사용목적이 공공복리의 유지ㆍ증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항의 규정에 의한 비용을 감면할 수 있다.

③제1항의 규정에 의한 비용 및 징수 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20707호로 일부 개정된 것) 제17조(비용부담) ① 법 제17조 제1항의 규정에 의한 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 수수료와 우편요금(공개되는 정보의 사본ㆍ출력물ㆍ복제물 또는 인화물

을 우편으로 송부하는 경우에 한한다)으로 구분하되, 수수료의 금액은 행정안전부령으로 정한다. 다만, 지방자치단체의 경우 수수료의 금액은 조례로 정한다.

② 법 제15조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 정보통신망을 통하여 전자적 형태로 공개하는 때에는 공공기관(지방자치단체 및 그 소속기관을 제외한다)의 장은 업무부담을 고려하여 제1항 본문의 규정에 의한 행정안전부령으로 정하는 금액의 범위안에서 수수료의 금액을 달리 정할 수 있다.

③ 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 법 제17조 제2항의 규정에 의하여 수수료를 감면할 수 있다.

1. 비영리의 학술ㆍ공익단체 또는 법인이 학술이나 연구목적 또는 행정감시를 위하여 필요한 정보를 청구한 경우

2. 교수ㆍ교사 또는 학생이 교육자료나 연구목적으로 필요한 정보를 소속기관의 장의 확인을 받아 청구한 경우

3. 그 밖에 공공기관의 장이 공공복리의 유지ㆍ증진을 위하여 감면이 필요하다고 인정한 경우

④ 법 제17조 제2항의 규정에 의한 비용감면을 신청하는 때에는 감면사유에 관한 소명자료를 첨부하여야 한다.

⑤ 공공기관의 장은 제3항의 규정에 의한 비용의 감면비율을 정하고, 정보통신망 등을 통하여 이를 공개하여야 한다.

⑥ 제1항의 규정에 의한 수수료는 정부기관에는 수입인지로, 지방자치단체에는 수입증지로, 정부기관 또는 지방자치단체가 아닌 공공기관에는 현금으로 각각 납부한다. 다만, 부득이한 때에는 정부기관 또는 지방자치단체에 현금으로 납부할 수 있다.

⑦ 정부기관 또는 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 수수료를 정보통신망을 이용하여 전자화폐ㆍ전자결제 등의 방법으로 납부하게 할 수 있다.

헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 812, 823

청 구 인○○ 정보공개센터대표자 이○휘 외 1인대리인 변호사 정정훈

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

국가기록원은 2009. 7. 15. 국방, 외교, 수사 등을 이유로 공개하지 않던 국가기록물을 재분류를 통해 공개하기로 하고, 공개하는 서류의 목록을 나라기록포털(http://contents.archives.go.kr)을 통해 공개하였다.

청구인은 위 포털에서 기록물을 보려 하였으나 전체 목록을 한 번에 살피는 것이 어렵고 찾고 싶은 정보를 검색할 때 기관별, 생성기간별로 구분되어 있는 항목별로 각각 들어가 검색해야 하는 것이 불편하여 2009. 7. 16. 국가기록원에 위와 같이 공개하기로 한 기록물의 목록(‘비공개기록물 재분류 공개목록’)을 엑셀파일의 형태로 제공해 달라는 내용의 정보공개청구를 하였다.

국가기록원장은 이에 대해 2009. 7. 24. 청구인이 신청한 목록 제공이 가능하나, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령’ 제17조(비용부담)에 따라 수수료로 금 5,406,700원을 입금하면 요청목록을 송부해 주겠다는 내용의 정보(공개)결정통지를 하였다.

이에 청구인은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙’ 제7조(수수료의 금액) 관련 별표가 전자기록의 형태로 작성·관리되고 있는 공개목록을 전자우편을 통해 공개하는 경우에도 일반문서 또는 전자파일의 사본(출력물)의 공개와 마찬가지로 단순히 공개되는 정보의 양에 비례하여 수수료를 산정하도록 하는 것은 정보공개 청구를 하는 자에게 과도한 비용을 부담하게 하는 것으로서 알 권리를 침해하는 것이라 주장하며 2009. 10. 19. 이 사건 심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은, ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙{2004. 7. 29. 행정자치부(2008. 2. 정부조직개편으로 “행정안전부”로 명칭 변경)령 제245호로 전문개정된 것, 이하 간단히 “시행규칙”이라 한다}’ 제7조(수수료의 금액) 관련 [별표] 중 공개대상이 ‘문서·대장 등’이고, 공개방법이 ‘전자파일의 사본(출력물)·복제물’에 해당하는 경우 중 복제 수수료로 “1건(10매 기준) 1회: 200원, 10매 초과시 5매마다 100원”으로 정한 부분과 “전자우편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료 산정”이라고 정한 부분(이하 “이 사건 별표 규정”이라 한다)이 청구인의 알 권리 등 기본권을 침해하는지 여부

이다. 위 [별표]의 내용은 별지와 같고, 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[관련조항]

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부 개정된 것) 제15조(정보의 전자적 공개) ① 공공기관은 전자적 형태로 보유·관리하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 당해 정보의 성질상 현저히 곤란한 경우를 제외하고는 청구인의 요청에 응하여야 한다.

② 공공기관은 전자적 형태로 보유·관리하지 아니하는 정보에 대하여 청구인이 전자적 형태로 공개하여 줄 것을 요청하는 경우에는 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나 당해 정보의 성질이 훼손될 우려가 없는 한 그 정보를 전자적 형태로 변환하여 공개할 수 있다.

제17조(비용부담) ① 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 한다.

② 공개를 청구하는 정보의 사용목적이 공공복리의 유지·증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 제1항의 규정에 의한 비용을 감면할 수 있다.

③ 제1항의 규정에 의한 비용 및 징수 등에 관하여 필요한사항은국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20707호로 일부 개정된 것)

제17조(비용부담) ① 법 제17조 제1항의 규정에 의한 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 수수료와 우편요금(공개되는 정보의 사본·출력물·복제물 또는 인화물을 우편으로 송부하는 경우에 한한다)으로 구분하되, 수수료의 금액은 행정안전부령으로 정한다. 다만, 지방자치단체의 경우 수수료의 금액은 조례로 정한다.

② 법 제15조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 정보통신망을 통하여 전자적 형태로 공개하는 때에는 공공기관(지방자치단체 및 그 소속기관을 제외한다)의 장은 업무부담을 고려하여 제1항 본문의 규정에 의한 행정안전부령으로 정하는 금액의 범위 안에서 수수료의 금액을 달리 정할 수 있다.

③ 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 법 제17조 제2항의 규정에 의하여 수수료를 감면할 수 있다.

1. 비영리의 학술ㆍ공익단체 또는 법인이 학술이나 연구목적 또는 행

정감시를 위하여 필요한 정보를 청구한 경우

2. 교수·교사 또는 학생이 교육자료나 연구목적으로 필요한 정보를 소속기관의 장의 확인을 받아 청구한 경우

3.그 밖에 공공기관의 장이 공공복리의 유지·증진을 위하여 감면이 필요하다고 인정한 경우

④ 법 제17조 제2항의 규정에 의한 비용감면을 신청하는 때에는 감면사유에 관한 소명자료를 첨부하여야 한다.

⑤ 공공기관의 장은 제3항의 규정에 의한 비용의 감면비율을 정하고, 정보통신망 등을 통하여 이를 공개하여야 한다.

⑥ 제1항의 규정에 의한 수수료는 정부기관에는 수입인지로, 지방자치단체에는 수입증지로, 정부기관 또는 지방자치단체가 아닌 공공기관에는 현금으로 각각 납부한다. 다만, 부득이한 때에는 정부기관 또는 지방자치단체에 현금으로 납부할 수 있다.

⑦ 정부기관 또는 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 수수료를 정보통신망을 이용하여 전자화폐·전자결제 등의 방법으로 납부하게 할 수 있다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행규칙(2004. 7. 29. 행정자치부령 제245호로 전부 개정된 것)

제7조(수수료의 금액) 영 제17조 제1항의 규정에 의한 수수료의 금액은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 별표와 같다.

2. 청구인의 주장요지

(1) ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(이하 간단히 ‘법’이라 한다) 제17조는 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 할 것을 규정하고, 동 시행령은 동 비용을 수수료와 우편요금으로 구분하되 수수료의 금액을 부령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따른 시행규칙 제7조 관련 별표가 공개대상이 ‘문서·대장 등’이고, 공개방법이 ‘전자파일의 사본(출력물)·복제물’에 해당하는 경우, 수수료로 “1건(10매 기준) 1회: 200원, 10매 초과시 5매마다 100원”으로 정하고, “전자우편을 통해 공개하는 경우 전자파일의 복제의 경우를 적용하여 수수료 산정”이라고 정하고 있다.

공공기관의 정보공개에 있어서 실비의 범위 안에서 청구인에게 비용을 부담시키는 것은 정보공개에 따른 공적 부담을 줄이고 정보공개청구의 남용을 방지하기 위한 입법목적으로 이해되고, 이와 같은 목적을 위해 공공서비스의 이용자에게 적절한 범위 내에서 비용을 부담하게 하는 것은 방법상 적절하다 할

것이다. 그러나 전자파일을 전자우편의 방법으로 공개하는 경우에 별도의 비용이 들지 않음에도 이 사건 별표 규정이 전자파일을 복제하는 경우와 동일하게 취급하고, 일반문서 또는 전자파일의 사본(출력물) 공개와 마찬가지로 일률적으로 단순히 공개되는 정보의 양에 비례하는 수수료를 산정하여 납부하도록 하는 것은, 공개대상 정보의 관리 형태나 공개방법 등이 가진 특성을 무시한 채 청구인 등에게 실제 정보공개에 필요한 비용을 넘어 과도한 비용을 부담하게 하는 것으로서 과잉금지원칙에 위반하여 알 권리를 침해하는 것이다.

(2) 법 제17조 제1항은 “정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 한다.”라고 하여 정보공개에 따른 수수료를 실비의 범위 내로 제한하고 있으며, 전자파일의 복제나 전자우편을 통한 공개의 경우에는 실비가 매우 적을 것으로 예상됨에도, 이 사건 별표 규정은 문서의 매수에 비례하여 수수료를 책정함으로써 실비를 넘는 과도한 수수료를 부과할 여지가 있으므로, 법률유보원칙에 위반된다.

3. 판 단

이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다.

가. 청구인의 헌법소원심판청구능력

우리 재판소는 법인 아닌 사단·재단의 헌법소원심판청구능력에 대하여 “본래 자연인에게 적용되는 기본권규정이라도 언론·출판의 자유, 재산권의 보장 등과 같이 성질상 법인이 누릴 수 있는 기본권은 당연히 법인에게도 적용하여야 할 것으로 본다. 따라서 법인도 사단법인·재단법인 또는 영리법인·비영리법인을 가리지 아니하고 위 한계 내에서는 헌법상 보장된 기본권이 침해되었음을 이유로 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 또한 법인 아닌 사단·재단이라고 하더라도 대표자의 정함이 있고 독립된 사회적 조직체로서 활동하는 때에는 성질상 법인이 누릴 수 있는 기본권을 침해당하게 되면 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”고 판시한 바 있다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 , 판례집 3, 289, 295-296).

살피건대, 기록에 의하면 청구인 ‘○○ 정보공개센터’는 공공기관 및 민간기관을 상대로 한 정보공개캠페인, 국민의 알 권리 실현과 사회의 투명성 확보를 위한 법 제도 개선, 정보공개 활성화를 위한 교육 및 출판 등을 목적으로 2008. 10. 9. 창립총회를 개최하여 설립된 비영리단체로서 정관에 의하면 4인 이내의 대표, 30인 이내의 이사, 2인의 감사를 두고 총회, 이사회, 사무국 등의 조직을 두도록 되어 있고, 이에 따라 현재 2인의 대표자와 서울 종로구 통인동 132에

사무국을 두고 있으므로 대표자의 정함이 있는 독립된 사회적 조직체로 볼 수 있다. 그리고 이 사건에서 청구인이 침해당하였다고 주장하는 알 권리는 그 성질상 자연인만 향유할 수 있는 기본권이 아니라 청구인과 같은 단체 역시 향유할 수 있는 기본권으로 봄이 상당하다.

따라서 이 사건에서 청구인의 헌법소원심판청구능력은 인정될 수 있다 할 것이다.

나. 기본권 침해의 직접성

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해당하여야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813, 823 참조).

이 사건에서 청구인의 정보공개청구에 대해 국가기록원장은 2009. 7. 24. ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령’(이하 간단히 “시행령”이라 한다) 제17조(비용부담)에 따라 청구인이 수수료로 금 5,406,700원을 입금하면 요청자료를 송부해 주겠다는 내용의 정보(공개)결정통지를 하였는바, 청구인이 주장하는 알 권리 제한의 효과가 이 사건 별표 규정에 의해 직접 발생하는 것인지, 아니면 수수료 부과의 구체적인 집행행위에 의하여 생기는 것인지가 문제된다.

살피건대, 이 사건 별표 규정은 이 사건 시행규칙 제7조 관련 [별표] 중에서 공개대상이 ‘문서·대장 등’이고, 공개방법이 ‘전자파일의 사본(출력물)·복제물’에 해당하는 경우의 수수료를 정한 부분 등으로서, 그 근거는 법 제17조(비용부담)와 시행령 제17조(비용부담)라고 할 수 있다. 그런데 정보공개에 따른 비용 등 부담에 관해 법 제17조는 정보의 공개 및 우송 등에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 하되(동 조 제1항), 공개를 청구하는 정보의 사용목적이 공공복리의 유지·증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 위와 같은 비용을 감면할 수 있음을 규정하고 있는바(동 조 제2항), 이에 따른 시행령 제17조는 정보통신망을 통하여 전자적 형태로 정보를 공개하는 때에는 공공기관의 장은 업무부담을 고려하여 위 별표의 범위 안에서 수수료의 금액을 달리 정할 수 있고(동 조 제2항), 비영리의 학술·공익단체 또는

법인 등이 학술이나 연구목적 또는 행정 감시 등을 위하여 필요한 정보를 청구한 경우 등에 해당하는 경우에는 수수료를 감면할 수 있다(동 조 제3항)고 규정하여 법 제17조 제2항에 의한 비용 감면 사유를 보다 구체화하고 있다.

따라서, 위와 같은 규정 내용에 비추어 볼 때 정보공개청구시의 수수료는 이 사건 별표 규정에 의하여 일률적·확정적으로 정해지는 것이 아니라 구체적인 정보공개청구 사건마다 공공기관의 장이 이 사건 별표 규정이 정하는 금액의 범위 내에서 소요되는 실비, 업무의 부담, 정보공개청구의 주체와 공개되는 정보의 사용목적 등 제반 사정을 고려하여 달리 정할 수 있는 것으로 보여 진다.

그렇다면 위와 같은 정보공개 수수료로 인한 청구인의 알 권리에 대한 기본권 제한의 효과는 이 사건 별표 규정에 의해 직접 발생하는 것이라 보기 어려우므로 이 사건 별표 규정에 대한 심판청구는 직접성의 요건을 갖추지 못한 것으로 부적법하다 할 것이다.

4. 결 론

그러므로 이 사건 심판청구는 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미

[별표] 수수료(생략)