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판시사항
1. 기부행위 금지규정에 위반하여 지역농협의 임원 선거 후보자 등으로부터 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자에게 일률적으로 제공받은 금액 또는 가액의 50배에 상당하는 금액을 과태료로 부과하는 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제174조 제4항(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(적극)
2. 헌법불합치결정을 선고하면서 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체에 대하여 이미 마련된 개선입법의 시행일 이전까지 이 사건 심판대상조항의 적용중지를 명한 사례
결정요지
1. 과태료 부과대상인 ‘기부행위 금지규정에 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 행위’의 경우에는 그 위반의 동기 및 태양, 기부행위가 이루어진 경위와 방식, 기부행위자와 위반자와의 관계, 사후의 정황 등에 따라 위법성 정도에 큰 차이가 있을 수밖에 없음에도 이와 같은 구체적, 개별적 사정을 고려하지 않고 오로지 기부받은 물품 등의 가액만을 기준으로 하여 일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과한다는 것은 구체적 위반행위의 책임 정도에 상응한 제재가 되기 어려우며, 제공받은 금액이나 물품, 그 밖의 재산상 이익의 가액의 ‘50배’에 상당하는 금액은 제공받은 물품 등의 가액 차이에 따라 과태료 액수의 차이가 적지 아니하고, 그와 같은 50배의 과태료가 일반 유권자들에게 소액의 경미한 제재로 받아들여지기 어려운 측면도 있다.
나아가 위법한 기부행위를 근절함으로써 선거의 공정성을 확보한다는 입법목적의 달성은, 과태료의 액수를 ‘50배’가 아니라 ‘50배 이하’로 정하는 등 보다 완화된 형식의 입법수단을 통하여도 가능한 것이므로, 이 사건 심판대상조항은 그 의무위반행위에 대하여 부과되는 과태료의 기준 및 액수가 책임원칙에 부합되지 않게 획일적일 뿐만 아니라 지나치게 과중하여 입법목적을 달성함에 필요한 정도를 일탈함으로써 과잉금지원칙에 위반된다.
2. 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 그 위헌성은 과태료 제재 자체가 아니라 그 기준 및 액수에서 비롯된 점, 이미 이 사건 심판대상조항에 대한 개선입법인 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 제174조 제4항이 마련되어 있는 점, 위헌결정에 따라 이 사건 심판대상조항의 효력을 상실시킬 경우 법적 규제의 공백상태가 되어 법 집행상의 혼란과 형평의 문제가 발생할 수 있는 점 등을 고려하여 헌법불합치결정을 선고하되, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 개선입법의 시행일 이전인 2012. 3. 1.까지 이 사건 심판대상조항의 적용을 중지하도록 하는 것이 상당하다.
④ 제50조의2 제1항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용하는 경우를 포함한다)을 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자에게는 그 제공받은 금액이나 가액(價額)의 50배에 상당하는 금액의 과태료를 부과하되, 그 상한액은 5천만 원으로 한다.
⑤ 생략
참조조문
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조의2(기부행위의 제한) ① 지역농협의 임원 선거 후보자, 그 배우자 및 후보자가 속한 기관ㆍ단체ㆍ시설은 임원의 임기만료일 전 180일(보궐선거 등의 경우에는 그 선거의 실시 사유가 확정된 날)부터 그 선거일까지 조합원(조합에 가입 신청을 한 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이나 그 가족 또는 조합원이나 그 가족이 설립ㆍ운영하고 있는 기관ㆍ단체ㆍ시설에 대하여 금
전ㆍ물품이나 그 밖의 재산상 이익의 제공, 이익 제공의 의사 표시 또는 그 제공을 약속하는 행위(이하 “기부행위”라 한다)를 할 수 없다.
②∼⑥ 생략
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 제174조(과태료) ①∼③ 생략
④ 제50조의2 제1항 및 제5항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용하는 경우를 포함한다)을 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자에게는 그 제공받은 금액이나 가액(價額)의 10배 이상 50배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과하되, 그 상한액은 3천만 원으로 한다.
⑤ 생략
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2012년 3월 2일부터 시행한다. 다만, 제45조 제8항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제51조 제4항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 개정규정과 부칙 제11조는 공포한 날부터 시행하고, 부칙 제19조는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 부칙 제8조(벌칙 및 과태료에 관한 적용례 등) 이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙 및 과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다. 다만, 제174조 제4항의 개정규정 중 과태료 금액에 관한 부분은 이 법 시행 전의 행위에 대하여 과태료를 부과할 때에도 적용한다.
당사자
제청법원광주지방법원 목포지원
당해사건광주지방법원 목포지원 2010과217 농업협동조합법위반
2. 법원 기타 국가기관과 지방자치단체는 2012. 3. 1.까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
○○군선거관리위원회는당해사건의당사자가 2010. 1. 29. 실시된 임자농업협동조합장 선거와 관련하여 2010. 1. 중순경 ○○식당에서 입후보예정자 박○헌으로부터 10,000원 상당의 음식물을 제공받았다는 이유로, 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제174조 제4항, 제50조의2 제1항을 적용하여 위 당사자에게 과태료 500,000원(10,000원×50배)을 부과하는 처분을 하였다. 위 당사자가 위 과태료 부과처분을 통지받고 ○○군 선거관리위원회에 이의제기를 함에 따라 위 선거관리위원회는 광주지방법원 목포지원에 위와 같은 이의제기 사실을 통보하여 위 법원에서 과태료 재판(2010과217)이 진행되던 중, 2010. 10. 4. 위 법원이 직권으로 구 농업협동조합법 제174조 제4항이 위헌이라고 인정할 만한 상당한 이유가 있다며 위헌제청결정을 하였고, 이 위헌법률심판제청서는 2010. 10. 12. 헌법재판소에 접수되었다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제174조 제4항(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제174조(과태료) ④ 제50조의2 제1항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용하는 경우를 포함한다)을 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자에게는 그 제공받은 금액이나 가액(價額)의 50배에 상당하는 금액의 과태료를 부과하되, 그 상한액은 5천만 원으로 한다.
[관련조항]
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제50조의2(기부행위의 제한) ① 지역농협의 임원 선거 후보자, 그 배우자 및 후보자가 속한 기관ㆍ단체ㆍ시설은 임원의 임기만료일 전 180일(보궐선거 등의 경우에는 그 선거
의 실시 사유가 확정된 날)부터 그 선거일까지 조합원(조합에 가입 신청을 한 사람을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이나 그 가족 또는 조합원이나 그 가족이 설립ㆍ운영하고 있는 기관ㆍ단체ㆍ시설에 대하여 금전ㆍ물품이나 그 밖의 재산상 이익의 제공, 이익 제공의 의사 표시 또는 그 제공을 약속하는 행위(이하 “기부행위”라 한다)를 할 수 없다.
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정된 것) 제174조(과태료) ④ 제50조의2 제1항 및 제5항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용하는 경우를 포함한다)을 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자에게는 그 제공받은 금액이나 가액(價額)의 10배 이상 50배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과하되, 그 상한액은 3천만 원으로 한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2012년 3월 2일부터 시행한다. (단서 생략)
제8조(벌칙 및 과태료에 관한 적용례 등) 이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙 및 과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다. 다만, 제174조 제4항의 개정규정 중 과태료 금액에 관한 부분은 이 법 시행 전의 행위에 대하여 과태료를 부과할 때에도 적용한다.
2. 제청법원의 위헌제청이유
이 사건 심판대상조항이 과태료 부과대상으로 정하고 있는 금전 기타 재산상의 이익 등을 제공받은 행위는 그 의무위반의 동기 및 태양, 제공받은 재산상 이익의 규모, 기부행위가 이루어진 경위와 방식, 기부행위자와 위반자와의 관계, 사후의 정황(특히 위반자가 기부받은 물품 등을 반환하고 자수한 경우) 등에 따라 위법성 정도에 큰 차이가 있을 수밖에 없음에도, 이 사건 심판대상조항은 위와 같은 구체적, 개별적 사정을 전혀 고려하지 아니하고 오로지 기부받은 금액이나 물품 등의 가액만을 기준으로 하여 그 가액의 50배에 상당하는 일률적인 액수의 과태료를 부과하도록 규정하고 있으므로, 이러한 제재는 구체적 위반행위의 책임 정도에 상응하는 것이라고 보기 어렵다.
또한 위법한 기부행위를 근절함으로써 선거의 공정성을 확보한다는 입법목적의 달성은 과태료의 액수를 ‘50배 이하’로 정하는 등 보다 완화된 형식의 입법수단을 통하여도 얼마든지 가능하므로, 이 사건 심판대상조항이 정한 과태료 제재는 너무 과중하다.
따라서 이 사건 심판대상조항은 그 의무위반행위에 대하여 부과되는 과태료의 기준 및 액수가 책임원칙에 부합되지 않게 획일적이고 지나치게 과중하여 과잉금지원칙에 위반된다.
3. 판 단
가. 이 사건 심판대상조항의 입법연혁 및 입법취지
(1) 입법연혁
(2) 입법취지
지역농협 임원 선거는 조합원이라는 특정인만이 투표권을 갖는 폐쇄적 성격을 지니고 있어 기부행위가 은밀하고 조직적으로 이루어지는 경향이 있고 그만큼 기부행위를 적발하기도 어렵다. 적발된다 하더라도 통상 후보자와 투표자 간에 학연ㆍ지연 등 친분 관계가 있어 위반행위자들의 담합으로 위법행위가 희석되는 경우가 많아 이를 규제할 입법의 필요성이 매우 컸다. 그리고 대통령선거ㆍ국회의원선거 등과 같은 공직선거에서도 구 공직선거 및 선거부정방지법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 법률명이 공직선거법으로 변경됨) 등을 통하여 ‘기부행위를 받는 자’를 형사적으로 처벌하여 왔는데, 기부금액이 큰 소수의 경우를 제외하고는 기부를 한 후보자만이 처벌될 뿐, 기부를 받은 유권자들은 사실상 처벌되지 않는 경우가 많아 처벌의 실효성이 없었고, 결과적으로 유권자들의 금품ㆍ음식물 등 요구관행이 근절되지 않았기 때문에 경미한 금품수수 등에 있어서 기부받은 자에 대하여 형벌을 부과하던 것을 2004. 3. 12. ‘구 공직선거 및 선거부정방지법’ 제261조 제5항 제1호가 신설되면서 그 제재형태를 행정질서벌인 과태료로 전환하여 오늘에 이르고 있다.
이 사건 심판대상조항은 지역농협 임원 선거에서 기부행위를 주고받는 부정한 행태를 근절하고 공명한 선거문화를 이룩하고자 공직선거법 제261조 제5항 제1호에 상응하는 규정을 농업협동조합법에 도입한 것이라 할 수 있다. 형벌 대신 행정질서벌인 과태료를 부과하고 그 금액을 가액의 ‘50배’로 고정함으로써 유권자들에게 경각심을 일으키게 하고, 선거관리위원회나 법원으로 하여금 다른 정황적 요소를 고려할 필요 없이 당사자를 신속하게 처벌할 수 있도록 하였다.
나. 과잉금지원칙 위배 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적정성
이 사건 심판대상조항의 입법목적은 지역농협 임원 선거과정에서 선거후보자 등이 유권자들을 상대로 행하는 기부행위를 효과적, 실질적으로 근절하여 공명한 선거문화를 정착시키기 위한 것인바, 이러한 입법목적은 헌법 제37조 제2항 소정의 질서유지와 공공복리에 부합하는 것이므로 그 목적의 정당성이 인정된다.
유권자를 매수하는 행위를 근절하기 위해서는 기부행위의 공여자 이외에 기부행위의 수혜자에 대한 제재 또한 필요하고, 어떤 행정법규위반의 행위에 대하여 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지 아니면 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제라 할 것이므로(헌재 1994. 4. 28. 91헌바14 , 판례집 6-1, 281, 303; 헌재 1998. 5. 28. 96헌바83 , 판례집 10-1, 624, 635-636), 기부행위를 받은 유권자에 대한 과태료 부과는 지역농협 임원 선거의 공명성을 확보한다는 입법목적을 달성함에 적절한 수단이므로, 수단의 적정성도 인정된다.
(2) 제재의 획일성 및 과중성
(가) 입법권자가 입법재량의 범위 내에서 행정질서벌인 과태료를 과하기로 하였다면, 그 과태료의 액수를 정하는 것도 역시 그것이 의무위반행위와 그에 대한 책임이 현저하게 균형을 잃게 되고 이로 인하여 다른 행정법규 위반자와의 사이에서 헌법상의 평등의 원리에 위반하게 된다거나 그 목적을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈함으로써 헌법 제37조 제2항으로부터 파생되는 비례의 원칙 혹은 과잉금지의 원칙에 위반하는 것으로 평가되는 등 헌법재판소가 관여할 정도로 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사하지 않는 한 입법재량에 속하는 문제라 할 것이다(헌재 1998. 5. 28. 96헌바83 , 판례집 10-1, 624, 636; 헌재 2004. 2. 26. 2002헌바97 , 판례집 16-1, 272, 281).
(나)이 사건 심판대상조항은 의무위반자에 대하여 부과할 과태료의 액수를 감액의 여지없이 일률적으로 ‘제공받은 금액이나 가액의 50배에 상당하는 금액’으로 정하고 있고 이러한 처벌기준은 법원의 과태료 재판에 있어서도 구속력이 있으므로, 과태료 사건을 담당하는 법원으로서는 불처벌결정을 하지 않는 한 이 사건 심판대상조항이 정한 금액을 과태료 금액으로 정할 수밖에 없다. 이와 같이 위반행위에 대한 과태료의 처벌기준을 획일적으로 법률로 정한 것 자체를 헌법에 위반된다고 할 수는 없는 것이지만, 이 사건 심판대상조
항이 과태료 부과대상으로 정하고 있는 ‘기부행위금지규정에 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상 이익을 제공받은 행위’의 경우에는 그 위반의 동기 및 태양, 기부행위가 이루어진 경위와 방식, 기부행위자와 위반자와의 관계, 사후의 정황(위반행위자가 기부받은 물품을 반환하고 자수하였는지 여부 등) 등에 따라 위법성 정도에 큰 차이가 있을 수밖에 없음에도 이러한 구체적, 개별적 사정을 고려하지 않고 오로지 기부받은 물품 등의 가액만을 기준으로 하여 일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과한다는 것은 구체적 위반행위의 책임 정도에 상응한 제재가 되기 어렵다. 더욱이 이 사건 심판대상조항에 의하면, 100만 원의 물품 등을 제공받은 경우이든 5천만 원의 물품 등을 제공받은 경우이든 모두 5천만 원의 과태료를 부과할 수밖에 없게 된다. 이는 책임원칙에 상응한 제재가 되기 어려울 뿐만 아니라 위반행위자 간에도 현저히 형평에 어긋나는 결과를 초래한다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌가22 , 판례집 21-1상, 337, 347-348 참조).
(다) 질서위반행위규제법은 국민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 질서위반행위의 성립요건과 과태료의 부과ㆍ징수 및 재판 등에 관한 사항을 규정하고(제1조), 과태료를 산정함에 있어 구체적 위반행위와 관련된 세부적인 요소들을 고려하도록 하고 있다(제14조). 이 사건 심판대상조항과 같은 과태료금액 산출 방식은 이러한 법의 취지에 배치되며 처벌의 과잉을 막을 길이 없다. 나아가 질서위반행위규제법의 시행으로 과태료재판에도 여러 총칙적 규정들이 도입되어 위 법 시행 전과 달리 고의ㆍ과실, 위법성의 인식이나 책임능력이 없는 자에게 과태료 부과가 불가능해지고(제7조, 제8조, 제9조), 심신장애자에 대하여 과태료 부과가 불가능하거나 과태료의 감경이 가능해진 것(제10조)은 사실이지만, 이러한 질서위반행위규제법에 규정된 총칙적 규정들의 신설만으로는 이 사건 심판대상조항에 내재하는 위헌적 요소가 완전히 제거되었다고 할 수는 없다. 죄의 성립과 형의 감면에 관한 형법총칙의 규정이 존재한다고 하여 구체적인 법정형을 규정한 개별 형벌조항이 책임과 형벌 간의 비례원칙을 반드시 준수하였다고 말할 수 없듯이, 질서위반행위규제법에 과태료 부과에 관하여 형법총칙과 같은 규정들이 도입되었다 하여 개별 과태료 부과조항이 위반행위자의 책임에 상응하는 과태료를 부과할 수 있도록 규정되어 있다고 말할 수는 없다. 또한 자발적으로 과태료를 납입하거나(제18조) 위반행위자가 일정한 자격요건을 갖춘 경우(동법 시행령 제2조의2 제1항) 개별법 규정과 무관하게 과태료의 감경이 가능해졌으나, 그 요건이 매우 제한적이고 위반행위와
관련된 구체적 사정을 고려하는 감경요소는 아니라는 점에서 이 사건 심판대상조항의 획일성을 일반적으로 완화하였다고 보기도 어렵다.
(라) 제공받은 금액이나 물품, 그 밖의 재산상 이익의 가액의 ‘50배’에 상당하는 금액은 제공받은 물품 등의 가액 차이에 따라 과태료 액수의 차이가 적지 아니하고, 그와 같은 액수의 과태료가 일반 유권자들에게 소액의 경미한 제재로 받아들여지기 어려운 측면도 있다. 부패선거를 일소하고 선거의 공정성과 선거문화의 제고를 위하여 기부행위를 확실하게 근절하기 위한 이 사건 심판대상조항의 입법목적의 달성을 위하여 과태료의 액수가 반드시 ‘제공받은 금액이나 물품, 그 밖의 재산상 이익의 가액의 50배에 상당하는 금액’으로 고정되어야 하는 것도 아니다. 이러한 입법목적의 달성은 과태료의 액수를 ‘50배 이하’로 정하는 등 보다 완화된 형식의 입법수단을 통하여도 얼마든지 가능하다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌가22 , 판례집 21-2상, 337, 348-349).
(3) 소결
따라서 이 사건 심판대상조항은 그 의무위반행위에 대하여 부과되는 과태료의 기준 및 액수가 획일적이고 지나치게 과중하여 입법목적을 달성함에 필요한 정도를 일탈함으로써 과잉금지원칙에 위배된다.
다. 주문의 형태
(1) 이 사건 심판대상조항의 개정
이 사건 심판대상조항은 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정(이하 위 개정법률을 ‘이 사건 신법’이라 하고, 이 사건 심판대상조항에 대한 개정법률조항을 ‘이 사건 신법 조항’이라 한다)되면서 기부행위 제한을 위반하여 금전ㆍ물품, 그 밖의 재산상의 이익을 제공받은 자는 3천만 원의 한도 내에서 그 제공받은 금액이나 가액(價額)의 10배 이상 50배 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과받게 되어 이 사건에서 위헌이라 판단된 과태료 산정방식의 획일성이 완화ㆍ개선되었다. 그리고 이 사건 신법 부칙 제1조 본문은 이 사건 신법 조항을 2012. 3. 2.부터 시행하도록 하는 한편, 같은 부칙 제8조 단서는 이 사건 신법 조항 중 과태료 금액에 관한 부분은 이 사건 신법 시행 전의 행위에 대하여도 소급적용하도록 규정하고 있다. 따라서 이 사건 신법 조항이 시행되기 전에 이 사건 심판대상조항을 위반한 자라고 하더라도 2012. 3. 2.부터는 이 사건 신법 조항의 적용을 받게 된다.
(2) 헌법불합치결정 및 적용중지명령
앞에서 본 바와 같이 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 원칙적으
로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이는 이 사건 심판대상조항에 따른 과태료 제재 자체가 위헌이라고 판단한 것이 아니라, 이 사건 심판대상조항에 따라 위반행위자에 대하여 부과되는 과태료의 기준 및 액수가 책임원칙에 부합되지 않게 획일적일 뿐만 아니라 지나치게 과중하다는 이유에서 비롯된 것인데, 만일 이 사건 심판대상조항에 대하여 단순위헌 결정을 선고하여 당장 그 효력을 상실시킨다면 이 사건 신법 조항의 시행일까지 이 사건 심판대상조항이 적용되는 법위반행위자에 대한 법적 규제의 공백상태를 초래하여 법 집행상의 혼란과 형평의 문제가 발생할 수 있다.
따라서 헌법불합치결정을 선고하되, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 이 사건 신법 조항의 시행일 이전인 2012. 3. 1.까지 이 사건 심판대상조항의 적용을 중지하고 그 이후에는 개선입법된 이 사건 신법 조항을 적용하도록 함이 타당하다.
4. 결 론
재판관
재판관 이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 송두환 박한철 이정미