가. 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항 제2호 중 ‘제28조 제1항의 규정에 의하여 금지되는 지역에 출입을 한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부(소극)

나. 이 사건 법률조항이 공원 탐방객의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

가. 이 사건 법률조항은 공원관리청이 자연공원의 보호나 훼손된 자연의 회복 또는 공원 탐방객의 안전 등을 위하여 출입금지 등을 정한 지역에서 그 금지 등을 위반하여 출입한 경우 과태료를 부과하는 조항으로서, 그 입법목적이 정당하고, 출입금지지역에 출입한 법 위반자들에 대하여 과태료의 제재를 부과함으로써 출입금지지역에 대한 사람들의 출입을 억제하는 효과가 있으므로 수단의 적합성 또한 인정된다. 또한 공원 탐방객의 출입금지지역에의 출입에 정당한 사유가 있는 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는 점, 공원관리청이 출입금지지역 지정 시 제한 범위를 구체적으로 정하여야 하는 점 등을 고려할 때 이 사건 법률조항이 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 더 제한하는 것이라고 할 수 없으므로 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니하고, 이 사건 법률조항에 따라 출입금지지역에 출입한 공원 탐방객은 과태료를 부과받는 불이익을 입게 되나 출입금지지역을 무단출입한 공원 탐방객의 실화 등으로 한 번 훼손된 자연공원은 회복이 어렵고 그 회복을 위하여 많은 비용과 장시간이 소요된다는 점을 감안할 때 이 사건 법률조항에 의하여 얻게 되는 자연공원의 보호, 훼손된 자연의 회복 또는 공원 탐방객의 안전이라는 공익이 훨씬 더 크다 할 것이므로 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 침해한다고 할 수 없다.

나. 공원 탐방객과 달리 거주민의 경우 출입금지지역이라 하더라도 공원관리청과의 자발적 협약에 따라 공원자원을 훼손하지 않는 범위 내에서 그 출입을 허용하고 있는바, 공원구역 안에서 종전부터 거주하여 온 거주자들은 생계의 수단으로 임산물의 채취행위를 하고 있으므로 이를 보호하여 줄 필요성이 있고, 거주민의 위와 같은 행위로 자연환경이 훼손될 염려도 그다지 크지 않는 등 충분히 합리적인 이유가 있으므로 이 사건 법률조항은 공원 탐방객의 평등권을 침해하지 아니한다.

구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항 제2호 중 ‘제28조 제1항의 규정에 의하여 금지되는 지역에 출입을 한 자’에 관한 부분

헌법 제10조 전문, 헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항

구 자연공원법(2008. 3. 21. 법률 제8950호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항 제1호 사목, 제2호 가목, 제28조 제1항, 제2항

가. 헌재 1991. 6. 3. 89헌마204 , 판례집 3, 268, 275

헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 , 판례집 15-2하, 185, 199-200

헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18 , 판례집 18-1상, 1, 13

청 구 인김○욱

대리인 법무법인 대성

담당변호사 이남진 외 5인

당해사건대법원 2009마1796 자연공원법위반이의

구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항 제2호 중 ‘제28조 제1항의 규정에 의하여 금지되는 지역에 출입을 한 자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 2008. 6. 7.경 지리산국립공원 중 공원관리청에서 사람의 출입을 금지한 지역인 중봉에서 하봉 구간을 무단 산행하다가 적발되어 경상남도 산청군수로부터 50만 원의 과태료 부과처분을 받자, 이에 이의(의정부지방법원 고양지원 2008과2416)를 제기하였으나 2008. 9. 29. 위 법원으로부터 과태료 50만 원을 부과한다는 결정을 고지 받았다.

(2) 청구인은 위 결정에 불복하여 즉시항고(의정부지방법원 2009라25)를 제기하였다가 기각되자, 재항고(대법원 2009마1796)를 제기한 후 재항고의 계속중 구 자연공원법 제28조에 대하여 위헌법률심판제청신청(대법원 2009카기460)을 하였고, 2010. 1. 19. 재항고와 위 신청이 기각되자 2010. 2. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8950호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항을 심판의 대상으로 삼고 있다. 그런데 구 자연공원법 제28조 제1항은 처벌조항인 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항 제2호의 구성요건 규정으로 당해 사건 재판의 전제가 되는 부분은 구 자연공원법 제86조 제2항 제2호 중 ‘제28조 제1항의 규정에 의하여 금지되는 지역에 출입을 한 자’에 관한 부분이라 할 것이므로 심판의 대상을 이 부분으로 한정함이 상당하다.

그렇다면 이 사건 심판의 대상은 구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것) 제86조 제2항 제2호 중 ‘제28조 제1항의 규정에 의하여 금지되는 지역에 출입을 한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항(아래 밑줄 그은 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 자연공원법(2001. 3. 28. 법률 제6450호로 개정되고, 2008. 12. 31. 법률 제9313호로 개정되기 전의 것)

제86조(과태료) ② 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 50만 원 이하의 과태료에 처한다.

2.제28조 제1항의 규정에 의하여제한되거나금지되는 지역에 출입하거나 차량의 통행을 한 자

[관련조항]

구 자연공원법(2008. 3. 21. 법률 제8950호로 개정되기 전의 것)

제18조(용도지구) ② 제1항의 규정에 의한 용도지구에서 허용되는 행위의 기준은 다음 각 호와 같다. 다만, 자연공원안의 환경부령이 정하는 해안 및 섬 지역에서 허용되는 행위기준은 다음 각 호의 행위기준 범위 안에서 환경부령으로 달리 정할 수 있다.

1. 자연보존지구

사. 자연환경지구에서 자연보존지구로 변경된 지역 중 환경부령이 정하는 대상지역·허용기준에 따라 공원관리청과 거주민(공원구역 안에 거주하는 자로서 주민등록이 되어 있는 자를 말한다)간에 자발적 협약을 체결하여 행하는 임산물의 채취행위

2. 자연환경지구

가. 자연보존지구에서 허용되는 행위

제28조(출입금지 등) ① 공원관리청은 자연공원의 보호, 훼손된 자연의 회복, 자연공원에 들어가는 자의 안전과 그 밖에 공익상 필요하다고 인정하는 경우에는 자연공원 중 일정한 지역을 지정하여 일정한 기간 그 지역에 사람의 출입 또는 차량의 통행을 제한하거나 금지할 수 있다.

② 공원관리청은 제1항의 규정에 의하여 출입 또는 차량통행을 제한하거나 금지하고자 하는 때에는 미리 인터넷 홈페이지에 게재하고, 안내판을 설치하는 등의 방법으로 이를 공고하여야 한다.

2. 청구인의 주장 요지

가. 이 사건 법률조항은 어떠한 예외도 인정하지 않은 채 자연공원 내 출입금지지역을 출입한 사람에 대하여 무조건 과태료를 부과하도록 규정하고 있어 비상상황에 대처하기 위하여 출입금지지역에 출입한 경우 등 그 출입에 정당한 사유가 있는 사람에게도 과태료가 부과될 뿐만 아니라 출입금지기간 또한 일정한 기간으로만 규정하고 있어 공원관리청이 출입금지기간을 영구적으로 지정하는 것도 가능하므로 과잉금지원칙에 위반하여 청구인을 포함한 공원 탐방객의 행복추구권을 침해한다.

나. 자연공원 내 출입금지지역 인근 주민의 출입금지지역에의 일상적 출입이 허용되는 것과 비교하여 볼 때 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해한다.

3. 판 단

가. 이 사건 법률조항의 입법목적

이 사건 법률조항은 자연공원 내 출입금지지역(이하

‘출입금지지역’이라 한다)에 출입을 한 자에 대하여 50만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다. 이는 원시적 자연성을 갖춘 지역에 대한 공원자원 및 경관의 보존·관리나 자연생태계가 훼손된 지역의 복원을 도모하기 위하여 또는 산불이나 폭설, 태풍 등이 염려되는 위험지역에 대한 공원 탐방객의 안전을 위한 것이다(헌재 2006. 1. 26. 2005헌바18 , 판례집 18-1상, 1, 13).

산불이나 폭설, 태풍 등이 염려되는 위험지역에 대한 출입금지는 소방방재청의 사전조사나 기상청의 기상예보에 따라 위험이 예상되는 기간 동안 이루어지고, 자연생태계의 보호와 회복을 위한 출입금지는 해당지역의 상태와 보호의 필요성, 회복에 필요한 기간 등에 따라 그 기간이 달라질 수 있다.

나. 과잉금지원칙 위배 여부

(1) 제한되는 기본권

헌법 제10조 전문은 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 지니며, 행복을 추구할 권리를 가진다.”고 규정하여 행복추구권을 보장하고 있는바, 인간으로서의 존엄과 가치를 실현하고 행복을 추구하기 위하여서는 누구나 자유로이 의사를 결정하고 그에 기하여 자율적인 생활을 형성할 수 있어야 하므로, 행복추구권은 그의 구체적인 표현으로서 일반적인 행동자유권을 포함한다(헌재 1991. 6. 3. 89헌마204 , 판례집 3, 268, 275 참조). 일반적 행동자유권은 적극적으로 자유롭게 행동을 하는 것은 물론 소극적으로 행동을 하지 않을 자유도 포함되고, 가치 있는 행동만 보호영역으로 하는 것은 아닌바(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 , 판례집 15-2하, 185, 199-200 참조), 공원 탐방객이 자연공원지역을 자유롭게 출입할 자유도 헌법 제10조의 행복추구권에 근거한 일반적 행동자유권의 보호영역에 속한다고 봄이 상당하다.

그렇다면 자연공원구역 중 일정한 지역을 지정하여 사람의 출입을 금지하고, 그 위반 시 과태료를 부과하도록 규정하고 있는 이 사건 법률조항은 청구인을 포함한 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 제한하고 있다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항의 한계를 준수하였는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

이 사건 법률조항은 자연공원의 보호나 훼손된 자연의 회복 또는 공원 탐방객의 안전 등을 도모하기 위하여 규정된 것이므로 그 입법목적이 정당하다. 또한 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 자연공원 중 보호의 필요성이 있거나 훼손된 지역 및 위험한 지역 등에 대하여는 사람이나 차량 출입의 어느 정도 통제는 불가피하다고 할 것인바, 이 사건 법률조항은 출입금지지역에 출입한 법 위반자들에 대하여 과태료의 제재를 부과함으로써 출입금지지역에 대한 사람들의 출입을 억제하는 효과가 있으므로 수단의 적합성 또한 인정된다.

(3) 침해의 최소성

과태료의 부과 및 이의 재판 등에 관하여 규정한 질서위반행위규제법에 의하면, 고의 또는 과실이 없는 질서위반행위, 자신의 행위가 위법하지 아니한 것으로 오인하고 행한 질서위반행위는 그 오인에 정당한 이유가 있는 경우 과태료를 부과할 수 없도록 규정하고 있고(제7조, 제8조), 대법원 판례 역시 “위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 때에는 과태료를 부과할 수 없다.”고 판시하고 있다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 참조).

이와 같은 질서위반행위규제법의 규정과 대법원 판례의 취지를 감안하면 공원 탐방객의 출입금지지역에의 출입에 정당한 사유가 있는 경우에는 이 사건 법률조항에 따른 제재를 받지 않는다고 할 것이다.

또한 공원관리청에서 출입금지지역을 지정하는 경우에도 금지구역이나 기간의 제한없이 무한정 제한하는 것이 아니라 일정한 기간, 일정한 지역이라는 범위를 설정하여 제한하고, 공원관리청은 그 내용을 미리 인터넷 홈페이지에 게재하고 안내판을 설치하는 등의 사전 공고절차를 준수하여야 하며, 자연공원 중 출입이 제한되거나 금지된 지역 이외의 나머지 지역에 대하여는 특별한 제한 없이 공원 탐방객의 출입이 가능하다. 한편 이 사건 법률조항에서 제한되는 출입금지지역에 대한 시간적, 장소적 범위에 대하여 구체적인 규정을두고 있지는 않으나, 그 범위는 출입금지 조치를 취한 사유에 따라 달라질 것이므로 이를 입법자가 일률적으로 정하기는 어렵고, 구체적, 현실적 상황에 따라 공원관리청의 판단에 따르는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

위와 같이 공원 탐방객의 출입금지지역에의 출입에 정당한 사유가 있는 경우에는 이 사건 법률조항이 적용되지 않는 점, 공원관리청이 출입금지지역 지정 시 제한 범위를 구체적으로 정하여야 하고, 금지내용을

공고하여야 하는 점 및 출입금지지역의 시간적, 장소적 범위 설정은 구체적, 현실적 상황에 따라 공원관리청의 판단에 따르는 것이 바람직한 점 등을 고려할 때 이 사건 법률조항이 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 더 제한하는 것이라고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다.

(4) 법익의 균형성

이 사건 법률조항에 따라 출입금지지역에 출입한 공원 탐방객은 과태료를 부과받는 불이익을 입게 된다. 그러나 출입금지지역을 무단출입한 공원 탐방객의 실화 등으로 인한 자연공원의 훼손실태, 한번 훼손된 자연공원은 회복이 어렵고 그 회복을 위하여 많은 비용과 장시간이 소요된다는 점을 감안할 때 이 사건 법률조항에 의하여 얻게 되는 자연공원의 보호, 훼손된 자연의 회복 또는 공원 탐방객의 안전이라는 공익이 훨씬 더 크다 할 것이므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 아니한다.

(5) 소결

그렇다면, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 공원 탐방객의 일반적 행동자유권을 침해한다고 할 수 없다.

다. 평등권 침해 여부

청구인은 자연공원 탐방로 인근 주민은 출입금지지역에의 일상적인 출입이 허용되고, 과태료의 제재도 받지 않는 것과 비교할 때 이 사건 법률조항은 청구인을 포함한 공원 탐방객의 평등권을 침해한다고 주장한다.

그러나 자연공원 탐방로 인근 주민의 출입금지지역에의 일상적 출입을 허용하고 있는 법률조항은 존재하지 아니한다. 다만, 자연공원구역 안에 거주하는 자로서 주민등록이 되어 있는 주민(이하 ‘거주민’이라 한다)은 공원관리청과의 자발적 협약이 체결된 후 그 협약에 따라 공원자원을 훼손하지 않는 범위 내에서 공원구역 내의 임산물의 채취행위가 허용되므로{구 자연공원법(2007. 1. 3. 법률 제8211호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8950호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항 제1호 사목, 같은 항 제2호 가목 참조}, 거주민은 임산물 채취를 위한 출입금지지역에의 출입이 허용되는 경우가 있다. 따라서 이들과 비교하여 청구인의 평등권이 침해되는지 여부를 살펴보기로 한다.

살피건대 청구인과 같은 공원 탐방객과 달리 공원구역 안에서 종전부터 거주하여 온 거주민의 생계의 수단인 임산물의 채취행위를 보호하여 줄 필요성이 있고, 거주민의 위와 같은 행위로 자연환경이 훼손될 염려도 그다지 크지 않으므로 출입금지지역이라 하더라도 공원관리청과의 자발적 협약에 따라 공원자원을 훼손하지 않는 범위 내에서 그 출입을 허용하는 것에는 충분히 합리적인 이유가 있다.

따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미