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판시사항
1.‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것, 이하 ‘전통시장육성법’이라 한다) 제34조 제2항 중 “시장정비사업조합의 설립인가에 대한 동의를 받는 경우”에 관한 부분에 적용되는 같은 조 제1항의 “시장정비구역 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2.이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1. 중산 서민층의 삶의 터전이 되고 있는 전통시장은 낙후된 시설과 경영기법, 소비자의 구매패턴 변화에 따라 매출이 급격히 감소하고 상권이 크게 위축되고 있어 그 활성화와 경쟁력 확보를 위해서는 전통시장육성법에 따른 시장정비사업을 통하여 비교적 단기간 내에 시설과 경영을 현대화할 필요가 있는데, 전통시장의 경우에는 이해관계인이 많고 다양하여 조합설립을 위한 결의가 쉽지 않으리라는 것을 충분히 예상할 수 있으므로 사업이 보다 원활하고 신속하게 이루어질 수 있도록 조합설립에 있어 토지 등 소유자의 동의요건을 완화하는 것은 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 효과적인 수단으로서 방법의 적정성도 인정된다.
그리고 토지면적 기준 토지소유자의 측면에서도 5분의 3 이상의 동의를 요하도록 함으로써 각 집단의 이해관계를 고루 반영하는 한편 안정된 사업시행기반을 요구하고 있고, 토지 등 소유자의 동의요건인 5분의 3 이상이 그 정도에 있어서 지나치게 낮은 것이라고 보기도 어려우며, 토지 등 소유자가 조합설립에 반대하는 경우에는 조
합이 설립된 이후라도 사업시행계획 등에 대하여 동의권을 행사할 수 있는 길이 열려 있고, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획 및 인가 등 일련의 절차 속에 존재하는 처분을 행정소송으로 다툴 수 있으므로 피해의 최소성 요건을 갖추었다. 또한 시장정비사업이 갖는 공공성은 조합설립에 동의하지 않는 토지 등 소유자가 받게 되는 재산권의 제한보다 훨씬 더 크다 할 것이므로 법익의 균형성에도 위배되지 않는다.
따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
2. ‘도시 및 주거환경정비법’에 따른 도시환경정비사업은 도시환경을 개선함으로써 도시기능을 회복·개선하는 것을 그 목적으로 하는 반면, 시장정비사업은 낙후된 전통시장을 비교적 단기간 내에 현대화함으로써 지역경제의 활성화와 국민경제의 발전에 이바지하고, 전통시장의 토지, 건물 소유주는 물론 상인들의 생계도 보호하는 것을 그 목적으로 하고 있다. 나아가 소수의 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되어 이해관계인이 많지 않은 통상의 도시환경정비사업과 비교할 때 시장정비사업은 다양한 사람들의 이해관계가 얽혀 있어 이해관계의 조정이 어렵고, 이로 인하여 사업기간이 장기화될 수 있어 그 개발이익이 크지 않을 우려가 있다. 이와 같이 시장정비사업은 그 목적과 취지 및 성격에 있어 도시환경정비사업과는 차이가 있으므로 조합설립 인가를 위한 토지 등 소유자의 동의요건을 도시환경정비사업에 비하여 다소 완화하고 있다 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없다.
심판대상조문
전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것) 제34조(동의에 관한 특례) ① 사업추진계획을 수립하여 시장·군수·구청장에게 제출하려는 자는 다른 법률의 규정에도 불구하고 시장정비구역 토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의 및 토지등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 받아야 한다.
② 제1항은 다른 법률의 규정에도 불구하고 시장정비사업조합의 설립인가 및 제39조에 따른 시장정비사업시행계획의 내용에 대한 동의를 받는 경우에도 각각 적용한다.
③～④ 생략
참조조문
전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 전통시장과 상점가의 시설 및 경영의 현대화와 시장 정비를 촉진하여 지역상권의 활성화와 유통산업의 균형 있는 성장을 도모함으로써 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “전통시장”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 장소로서 상업기반시설이 오래되고 낡아 개수ㆍ보수 또는 정비가 필요하거나 유통기능이 취약하여 경영 개선 및 상거래의 현대화 촉진이 필요한 장소를 말한다.
가.「유통산업발전법」제8조 및 같은 법 제2조제3호에 따른 대규모점포(이하 “대규모점포”라 한다)로 등록된 시장(이하 “등록시장”이라 한다)
나. 등록시장과 같은 기능을 하고 있으나 대규모점포의 요건은 갖추지 못한 곳으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합하다고 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말한다. 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)이 인정한 곳(이하 “인정시장”이라 한다)
2. “상점가”란 「유통산업발전법」제2조제6호에 따른 상점가를 말한다.
3.～5. 생략
6. “시장정비사업”이란 제41조에 따른 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및 「도시 및 주거환경정비법」제2조제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 이 법과 「도시 및 주거환경정비법」등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위를 말한다.
7.～8. 생략
9. “시장정비사업조합”이란 제32조제1항에 따른 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여「도시 및 주거환경정비법」제16조에 따라 설립한 조합을 말한다.
10.～11. 생략
전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것) 제4조(다른 법률과의 관계) ① 시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은「도시 및 주거환경정비법」중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하고, 그 밖의 사항에 관하여는 같은 법 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 관련 규정을 각각 준용한다.
② 생략
도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것) 제2조(용어의 정의)이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～8. 생략
9. “토지등소유자”라 함은 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 주거환경개선사업ㆍ주택재개발사업 또는 도시환경정비사업의 경우에는 정비구역안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자
나. 생략
10.～11. 생략
도시 및 주거환경정비법(2006. 5. 24. 법률 제7960호로 개정된 것) 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
가.～다. 생략
라. 도시환경정비사업 : 상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
3.～11. 생략
도시 및 주거환경정비법(2010. 4. 15. 법률 제10268호로 개정된 것) 제16조(조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장ㆍ군수에게 신고하고 변경할 수 있다.
1. 정관
2. 국토해양부령으로 정하는 서류
3. 그 밖에 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도 조례로 정하는 서류
②～⑤ 생략
참조판례
1. 헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18 , 판례집 18-2, 32
당사자
청 구 인1. 장○연
2. 이○남
청구인들 대리인 변호사 김정진
당해사건서울행정법원 2010구합41871 조합설립인가처분취소
주문
‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것) 제34조 제2항 중 “시장정비사업조합의 설립인가에 대한 동의를 받는 경우”에 관한 부분에 적용되는 같은 조 제1항의 “시장정비구역 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 마포·공덕 시장정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 마포구 공덕동 256-5 외 22필지 일대 11,105.4㎡를 시장정비구역으로 하여 마포·공덕 시장정비사업을 시행할 목적으로 설립된 법인이고, 청구인 장○연은 위 시장정비구역 내 대지지분권자, 청구인 이○남은 위 시장정비구역 내 대지지분권자인 동시에 건축물 소유자이다.
(2) 이 사건 조합의 설립을 위한 추진위원회가 토지 등 소유자로부터 동의서를 제출받아 서울특별시 마포구청장에게 조합설립인가신청을 하자, 마포구청장은 토지면적 동의율을 71.5%, 토지 등 소유자 동의율을 63.8%로 산정함으로써 조합설립인가에 필요한 제반 요건을 충족하였다고 보고 2010. 8. 24. 이 사건 조합의 설립을 인가하였다.
(3) 청구인들은 2010. 11. 3. 이 사건 조합에 대한 설립인가처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구합41871), 그 소송 계속 중인 2011. 2. 8. ‘도시 및 주거환경정비법’ 제16조 제1항이 조합설립을 위하여 토지 등 소유자 4분의 3(75%) 이상의 동의를 얻을 것을 요구하고 있는 것과 달리 ‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’ 제34조 제1항, 제2항은 이 사건 조합 설립을 위하여 시장정비구역 토지 등 소유자 5분의 3(60%) 이상의 동의를 얻으면 되는 것으로 완화하여 규정함으로써 청구인들의 재산권 등을 침해한다며 위헌법률심판제청을 신청하였다(서울행정법원 2011아381). 그러나 위 법원이 2011. 6. 3. 청구인들의 위 소송 및 제청신청을 모두 기각하자, 청구인들은 2011. 6. 10. 제청신청 기각결정문을 송달받고, 2011. 7. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 이 사건 심판청구서에 ‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’ 제34조 제1항만을 심판대상조항으로 기재하였으나, 청구인들이 법원에 위헌법률심판제청신청을 하고 기각결정을 받은 조항은 위 특별법 제34조 제1항과 제2항이고, 청구인들의 주장은 위 조항들에서 “시장정비사업조합의 설립인가에 대한 동의를 받는 경우”에 관한 부분에 적용되는 “시장정비구역 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의”에 관한 부분이 헌법에 위반된다는 것이다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 ‘전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’(2010. 6. 8. 법률 제10356호로 개정된 것, 이하 ‘전통시장육성법’이라 한다) 제34조 제2항 중 “시장정비사업조합의 설립인가에 대한 동의를 받는 경우”에 관한 부분에 적용되는 같은 조 제1항의 “시장정비구역 토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의”에 관한 부분(아래 밑줄 친 부분, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제34조(동의에 관한 특례) ① 사업추진계획을 수립하여 시장·군수·구청장에게 제출하려는 자는 다른 법률의 규정에도 불구하고시장정비구역토지면적의 5분의 3 이상에 해당하는 토지의 소유자의 동의 및토지 등 소유자 총수의 5분의 3 이상의 동의를 받아야 한다.
②제1항은 다른 법률의 규정에도 불구하고 시장정비사업조합의 설립인가및 제39조에 따른 시장정비사업시행계획의 내용에 대한 동의를 받는 경우에도각각적용한다.
[관련조항]
별지 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장
‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제16조 제1항은 도시환경정비사업의 경우 조합설립을 위하여 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 얻을 것을 요구하고 있는 반면, 이 사건 법률조항은 시장정비사업의 경우 시장정비구역 토지 등 소유자 5분의 3 이상의 동의를 받으면 되는 것으로 그 요건을 완화하고 있다. 이는 토지 등 소유자의 동의요건을 지나치게 완화한 것일 뿐만 아니라 합리적인 이유가 없는 차별이므로, 이 사건 법률조항은 청구인
들의 재산권, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하여 헌법에 위반된다.
3. 판 단
가. 시장정비사업의 개요
시장정비사업은 전통시장 중 상업기반시설이 매우 오래되고 낡아 시설물의 안전에 결함이 있거나 경쟁력이 없어진 시장, 화재나 홍수, 태풍, 폭설 등 자연재해로 인하여 상업기반시설 등이 훼손되어 시장의 기능을 정상적으로 수행할 수 없거나 수리하는 것만으로는 그 기능을 회복할 수 없는 시장, 그 밖에 시장·군수·구청장이 상권활성화와 도시개발을 위하여 필요하다고 인정하는 시장 등을 그 대상으로 한다. 그러나 이에 해당하는 경우라도 ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’에 따른 재정비촉진지구에 속하는 시장으로서 시장·군수·구청장이 시장정비사업을 추진하기 어렵다고 인정하는 곳과 그 밖에 시장정비사업을 제한할 필요가 있다고 대통령령으로 정한 시장은 시장정비사업 대상에서 제외하도록 하고 있다(제31조).
나. 관련 선례
헌법재판소는 2006. 7. 27. 2003헌바18 (판례집 18-2, 32-51) 결정에서, 재래시장 재건축사업에 있어서 매도청구권의 행사요건을 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘집합건물법’이라 한다)상의 동의요건인 5분의 4보다 완화하여 토지 등 소유자의 5분의 3 이상으로 정하고 있는 구 ‘중소기업의 구조개선과 재래시장 활성화를 위한 특별조치법’(2002. 1. 26. 법률 제6639호로 제정되어 2004. 10. 22. 법률 제7235호로 폐지되기 전의 것) 제16조 제1항 중 ‘시장재건축에 관한 부분’에 대하여 재판관 전원의 일치로 합헌이라고 선고하였는바, 그 결정이유 중 주요내용은 다음과 같다.
“재래시장의 경우에는 토지ㆍ건물주, 입점상인 등 이해관계인이 많고 다양한데다가 임차상인들의 보증금과 권리금 등의 문제도 얽혀 있어 시장재건축결의가 쉽지 않을 것으로 충분히 예상할 수 있고, 일반적으로 재래시장은 그 자체만으로 독자적인 경제ㆍ상업지구를 형성하는 것이 아니라 주변지역과
밀접한 경제적ㆍ문화적 관련성을 갖고 있는 경우도 많아 좀 더 광역적인 차원에서 계획적으로 개발될 필요성이 있을 뿐만 아니라 일반 공중의 이해관계에도 밀접하게 관련되어 있으므로 통상의 집합건물보다는 그 동의요건을 완화하여야 할 필요성이 충분히 인정되므로, 시장재건축에서의 매도청구권의 행사요건으로 소유자 등의 5분의 3 이상의 동의를 요건으로 하는 것은 합리적인 이유가 있어 목적의 정당성이 인정되며, 그 입법목적 달성에 매우 효과적인 수단으로서 방법의 적정성도 인정할 수 있다.
또한 시장재건축결의에 있어서는 토지면적기준 토지소유자, 토지소유자 총수, 건물소유자 총수의 각 5분의 3 이상의 동의를 요함으로써 각 집단의 이해관계를 고루 반영하고 있는 점, 매도청구권의 행사에 의하여 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금은 시가에 의한 결정으로서 적정하고 충분한 보상을 보장하고 있는 점, 매도청구를 받은 재건축불참자는 건물의 명도에 관한 기간을 허여받을 수 있고, 집합건물법 제48조 제6항에 따라 일정한 경우 매도청구권을 행사할 수 있는 점 등을 고려하여 보면, 그 매도청구권 행사에 있어서도 여러 가지 제한을 가함으로써 비참가자의 이익도 충분히 보장하고 있는 것이므로 피해의 최소성 요건을 갖추었고, 재래시장활성화나 그 사업추진의 원활화 등의 공익이 비참가자가 제한을 받게 되는 재산권이라는 이익을 능가한다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 갖추었다.”
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 재산권 침해 여부
이 사건 법률조항은 시장정비구역 토지 등 소유자 5분의 3 이상의 동의가 있으면 시장정비사업을 시행하기 위한 시장정비사업조합의 설립인가를 할 수 있게 하는 규정으로서 조합이 설립되면 시장정비구역 내 토지 등 소유자 전원이 조합원으로서 강제로 사업에 참여하게 된다(전통시장육성법 제4조 제1항, 도시정비법 제19조 제1항).
따라서 조합이 설립된 경우 시장정비사업에 반대하는 토지 등 소유자는 시장정비구역 토지 등 소유자의 5분의 3 이상이 사업에 동의하였다는 이유로 시장정비사업의 시행에 따라 토지 또는 건축물에 대한 재산권의 행사 등에 있어 제한을 받게 된다고 할 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지원칙을 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하였는지 여부에 관하여 본다.
(가) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성
중산 서민층의 삶의 터전이 되고 있는 전통시장은 대체로 시설이 오래되고 낡았으며, 경영기법도 낙후되었을 뿐만 아니라, 최근 대형유통점 등 현대식 유통업태의 출현과 편리한 쇼핑을 선호하는 소비자의 구매패턴 변화에 따라 매출이 급격히 감소하고 상권이 크게 위축되고 있다. 또한 전통시장은 오랜 기간에 걸쳐 자연발생적으로 형성된 결과 인근 상점가와 합쳐 하나의 상권을 이루고 있어 그 활성화와 경쟁력 확보를 위해서는 시장과 인접 상점가를 묶어서 동시에 개발하는 보다 폭넓은 접근 방식이 필요한 실정이다. 이에 따라 전통시장육성법은 한시법으로서 시장정비사업을 통하여 오래되고 낡아 개수·보수 또는 정비가 필요하거나 유통기능이 취약한 전통시장과 상점가의 시설 및 경영을 비교적 단기간 내에 현대화하고, 시장정비를 촉진하여 지역상권 활성화와 유통산업의 균형 있는 성장을 도모함으로써 국민경제발전에 이바지함을 목적으로 하고(전통시장육성법 제1조), 나아가 전통시장의 토지, 건물 소유주는 물론 서민들이 대다수를 이루는 전통시장과 상점가 상인들의 생계를 보호하려는 데도 그 목적이 있다.
그런데 전통시장의 경우에는 토지소유자, 건물주, 입점상인, 노점상 등의 이해관계인이 많고 다양한데다가 시장 내의 점포위치나 영업수완에 따라 어느 정도의 영업이익을 누리고 있는 점포주 등은 시장정비사업에 반대할 가능성이 있어 그 동의요건을 갖추기가 매우 어려우며, 나아가 임차상인들의 보증금과 권리금 등의 문제도 얽혀 있는 것이 일반적이므로 시장정비사업조합 설립을 위한 결의가 쉽지 않으리라는 것을 충분히 예상할 수 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 시장정비사업을 위한 조합설립에 있어 이와 같이 토지 등 소유자의 이해관계 조정 및 통합이 용이하지 아니할 것을 고려하여 토지 등 소유자의 동의요건을 다소 완화함으로써 사업이 보다 원활하고 신속하게 이루어질 수 있도록 하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 그리고 이 사건 법률조항은 시장정비사업의 위와 같은 입법목적 달성에 매우 효과적인 수단으로서 방법의 적정성 또한 인정할 수 있다.
(나) 피해의 최소성
전통시장육성법상 시장정비사업을 위한 조합설립을 위하여는 토지 등 소유자뿐만 아니라 토지면적 기준 토지소유자도 5분의 3 이상의 동의를 요하도록 함으로써 전통시장 내 어느 한 이익집단의 동의만으로는 사업이 진행될 수 없도록 하여 각 집단의 이해관계를 고루 반영하고 있고, 토지면적 기준 토지소유자의 측면에서는 오히려 도시정비법 제16조 제1항의 경우 토지면적의 2분의 1
이상의 토지소유자 동의를 요하는 것보다 그 요건이 강화되어 있어 토지 등 소유자의 동의요건이 완화된 것을 보완함과 동시에 보다 안정된 사업시행기반을 요구하고 있다. 그리고 위와 같은 토지 등 소유자의 동의요건은 5분의 3 이상으로 그 정도에 있어서 지나치게 낮은 것이라고 보기도 어렵다.
한편, 토지 등 소유자가 시장정비사업조합의 설립에 반대하는 경우에는 시장정비사업조합이 설립된 이후라도 조합이 마련한 사업시행계획에 대하여 전통시장육성법의 규정에 따라 동의권을 행사할 수 있는 길이 열려 있고, 또한 시장정비사업조합은 도시정비법의 규정에 따라 관리처분계획을 작성하여 도시정비법에 규정된 토지 등 소유자의 동의를 얻어 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 하는 등 각 사업단계별로 토지 등 소유자의 의사가 충분히 반영되고 행정청이 적절하게 감독할 수 있도록 되어 있다. 나아가 조합설립에 반대하는 토지 등 소유자는 조합설립인가뿐만 아니라 사업시행인가, 관리처분계획및 인가 등 일련의 절차 속에 존재하는 처분을 행정소송 등으로 다툴 수도 있다.
이러한 사정을 종합해 볼 때 이 사건 법률조항은 피해의 최소성 요건을 갖추었다고 할 것이다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 법률조항은 앞서 본 바와 같이 시장정비사업의 추진을 원활하고 용이하게 함으로써 전통시장과 상점가의 시설 및 경영을 비교적 단기간 내에 현대화하고, 시장정비를 촉진하여 전통시장과 상점가의 상권을 활성화함으로써 유통산업을 개편하여 균형 있는 성장을 도모하려는 것이다. 일반적으로 전통시장과 상점가는 주변지역과 밀접한 경제적ㆍ문화적 관련성을 갖고 있어 좀 더 광역적인 차원에서 계획적으로 개발될 필요성이 있고, 또한 전통시장과 상점가는 주로 시민에게 생활필수품 등을 공급하는 유통업이 주류를 이루고 있는 지역으로서 일반 공중의 이해관계에도 밀접하게 관련되어 있는 등 시장정비사업이 갖는 공공성이 현저하게 크다고 할 것이다(헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18 , 판례집 18-2, 32, 49).
따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 조합설립인가에 동의하지 않는 토지 등 소유자는 재산권의 제한을 받게 되지만, 그에 비해 위 법률조항에 의하여 달성되는 공익이 훨씬 더 크다 할 것이므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형성에도 위배되지 않는다.
(라) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을
침해한다고 볼 수 없다.
(2) 평등권 침해 여부
도시정비법상 도시환경정비사업을 위한 조합의 설립인가에 있어서 토지 등 소유자 4분의 3 이상의 동의를 요구하고 있는 것과 달리, 이 사건 법률조항은 시장정비사업을 위한 조합의 설립인가에 있어서 토지 등 소유자의 동의요건을 토지 등 소유자 5분의 3 이상의 동의로 완화하여 규정하고 있다.
그런데 도시정비법상의 도시환경정비사업은 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선함으로써 도시기능을 회복·개선하는 것을 그 목적으로 하는 반면(도시정비법 제1조, 제2조 제2호 라목), 시장정비사업은 기본적으로 낙후된 전통시장의 현대화와 유통산업의 균형 있는 성장을 도모함으로써 지역경제의 활성화와 국민경제의 발전에 이바지하고, 전통시장의 토지, 건물 소유주는 물론 전통시장 상인들의 생계도 보호하며, 또한 한시법에 의하여 전통시장을 비교적 단기간 내에 현대화하는 것을 그 목적으로 하고 있음은 앞서 본 바와 같다.
나아가 소수의 대토지 소유자와 소필지 소유자가 존재하는 지역에서 비교적 소규모로 진행되어 이해관계인이 많지 않은 통상의 도시환경정비사업과 비교할 때, 시장정비사업은 토지소유자, 건물주, 입점상인, 세입자, 노점상인 등 다양한 사람들의 이해관계가 얽혀 있어 이해관계의 조정이 어렵고, 이와 같은 복잡한 이해관계 때문에 사업기간이 장기화될 수 있고 이에 따라 그 개발이익이 크지 않을 우려가 있다.
이와 같이 시장정비사업은 그 목적과 취지 및 성격에 있어 도시환경정비사업과는 차이가 있을 뿐만 아니라, 이해관계의 조정이 어려워 도시정비법에 따른 도시환경정비사업에서의 토지 등 소유자의 동의요건을 갖추기가 어려울 것으로 충분히 예상할 수 있어 토지 등 소유자의 동의요건을 다소 완화할 필요가 있으므로, 이 사건 법률조항이 시장정비사업을 위한 조합설립의 인가에 있어 토지 등 소유자의 동의요건을 도시환경정비사업에 비하여 다소 완화하고 있다 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
(3) 인간으로서의 존엄과 가치 침해 여부
인간으로서의 존엄과 가치는 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로 이 사건에 있어서 재산권, 평등권의 침해 여부를 판단한 이상
그 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요가 없다(헌재 2011. 3. 31. 2009헌마286 , 판례집 23-1상, 398, 406).
설령 이 사건 법률조항에 의해 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치가 제한된다 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 위 조항은 입법목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추고 있으므로 과잉금지의 원칙에 위배되어 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치를 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지] 관련조항
제1조(목적) 이 법은 전통시장과 상점가의 시설 및 경영의 현대화와 시장 정비를 촉진하여 지역상권의 활성화와 유통산업의 균형 있는 성장을 도모함으로써 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “전통시장”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 장소로서 상업기반시설이 오래되고 낡아 개수·보수 또는 정비가 필요하거나 유통기능이 취약하여 경영 개선 및 상거래의 현대화 촉진이 필요한 장소를 말한다.
가.「유통산업발전법」제8조 및 같은 법 제2조 제3호에 따른 대규모점포(이하 “대규모점포”라 한다)로 등록된 시장(이하 “등록시장”이라 한다)
나.등록시장과 같은 기능을 하고 있으나 대규모점포의 요건은 갖추지 못한 곳으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합하다고 특별자치도지사·시장·군수·구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말
한다.이하“시장·군수·구청장”이라한다)이인정한 곳(이하 “인정시장”이라 한다)
2.“상점가”란 「유통산업발전법」 제2조 제6호에 따른 상점가를 말한다.
6. “시장정비사업”이란 제41조에 따른 시장정비사업시행자가 시장의 현대화를 촉진하기 위하여 상업기반시설 및「도시 및 주거환경정비법」제2조 제4호에 따른 정비기반시설을 정비하고, 대규모점포가 포함된 건축물을 건설하기 위하여 이 법과「도시 및 주거환경정비법」등에서 정하는 바에 따라 시장을 정비하는 모든 행위를 말한다.
9. “시장정비사업조합”이란 제32조 제1항에 따른 토지 등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여「도시 및 주거환경정비법」제16조에 따라 설립한 조합을 말한다.
제4조(다른 법률과의 관계) ① 시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「도시 및 주거환경정비법」 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용하고, 그 밖의 사항에 관하여는 같은 법 및 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」의 관련 규정을 각각 준용한다.
제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
9. “토지 등 소유자”라 함은 다음 각목의 자를 말한다.
가.주거환경개선사업·주택재개발사업 또는 도시환경정비사업의 경우에는 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자
제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
라.도시환경정비사업:상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
제16조(조합의 설립인가 등) ① 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다.
1. 정관
2. 국토해양부령으로 정하는 서류
3.그 밖에 특별시·광역시·도 또는 특별자치도 조례로 정하는 서류