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판시사항
1.환지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획 수립에 관한 토지 소유자들의 동의 요건에 관한 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항(이하 ‘이 사건 환지동의조항’이라 한다), 도시개발사업의 사업자가 토지 소유자들로부터 받아야 할 동의 요건 및 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 효과에 관한 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 전문(이하 ‘이 사건 수용동의조항’이라 한다)과 후문(이하 ‘이 사건 동의기준일조항’이라 한다), 제22조 제3항(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다)이, 서울특별시장이 2010. 4. 22. 한 ‘용산국제업무지구 도시개발구역 지정 및 개발계획수립, 지형도면’ 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 취소를 구하는 당해사건 재판과 관련하여 재판의 전제성이 있는지 여부(소극)
2.도시개발구역을 지정, 고시함에 있어 공람 또는 공청회의 방법으로 주민의 의견을 청취하는 구체적인 대상 및 방법 등을 대통령령에 위임하고 있는 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제7조 제2항(이하 ‘이 사건 공람 등 위임조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1.이 사건 고시에 의한 용산국제업무지구 개발사업은 ‘환지 방식’이 아닌 ‘수용 또는 사용 방식’에 의한 개발사업이기 때문에 이 사건 환지동의조항이 적용될 여지가 없고, ‘수용 또는 사용 방식’에 의한 개발사업의 경우 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 수립하는 단계, 개발사업 시행자가 토지를 수용하는 단계, 토지수용 및 필요한
절차를 마치고 실제 사업을 시행, 완성하는 단계를 차례로 거치게 되는데, 이 사건 수용동의조항, 동의기준일조항, 사업인정의제조항은 두 번째 단계인 ‘토지수용 단계’에서 적용되는 것으로서 위 각 법률조항이 헌법에 위반되는 것으로 선언된다 하더라도 그 전 단계인 ‘구역 지정 및 개발계획 수립 단계’에서 이루어진 이 사건 고시의 효력에 아무런 영향을 미칠 수 없다. 따라서 위 조항들에 관한 청구인의 심판청구는 재판의 전제성이 없어 부적법하다.
2.공람이나 공청회를 통하여 주민 등의 의견을 청취하는 절차는 도시개발사업의 규모, 성격 및 대상 지역의 특성 등에 따라 현실에 맞게 규율할 필요가 있으므로, 이러한 요구에 보다 탄력적으로 대응할 수 있는 대통령령에 위임할 필요도 있고, 이러한 위임의 필요성은 공람이나 공청회 실시의 ‘대상’을 선정함에 있어서도 그대로 인정된다. ‘공람’이라는 절차가 ‘공청회’보다는 약식으로 간단히 주민의 의견을 청취하는 절차인 점, 도시개발사업의 규모의 대소를 불문하고 모든 사업에 있어 공청회를 실시하여야 한다면 사업시행의 효율성을 저해할 수도 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 도시개발사업의 규모나 성격, 내용, 유형 등에 따라 공람 또는 공청회의 대상 및 개최 기준이 달라질 것이라는 정도는 도시개발법상 다른 법률조항들의 내용 및 전체적 취지에 비추어 볼 때 충분히 예측할 수 있는 것으로 보인다. 따라서 이사건공람등위임조항은포괄위임입법금지원칙에위반되지 아니한다.
심판대상조문
구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 전의 것) 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ①∼② 생략
③ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
④∼⑥ 생략
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제7조(주민 등의 의견청취) ① 생략
② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에
필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만, 제11조제1항제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.
② 생략
③ 제2항에 따라「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다.
④ 생략
참조조문
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제3조(도시개발구역의 지정 등)① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.
1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)
2.「지방자치법」제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)
②∼⑤ 생략
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제4조(개발계획의 수립 및 변경)① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.
② 지정권자는 직접 또는 제3조제3항제2호 및 같은 조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수ㆍ구청장 또는 제11조제1항에 따른 도시
개발사업의 시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다.
③ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
④ 지정권자는 도시개발사업을 환지 방식으로 시행하려고 개발계획을 수립하거나 변경할 때에 도시개발사업의 시행자가 제11조제1항제1호에 해당하는 자이면 제3항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받을 필요가 없다.
⑤ 지정권자가 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 개발계획을 수립하거나 변경할 때에 도시개발사업의 시행자가 제11조제1항제6호의 조합에 해당하는 경우로서 조합이 성립된 후 총회에서 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 조합원과 그 지역의 조합원 총수의 2분의 1 이상의 찬성으로 수립 또는 변경을 의결한 개발계획을 지정권자에게 제출한 경우에는 제3항에도 불구하고 토지 소유자의 동의를 받은 것으로 본다.
⑥ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호와 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적
2. 도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간
3. 도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구 분할에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획
7. 토지이용계획
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획
14. 수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”
이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록
15. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
②～⑤ 생략
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
② 생략
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제22조(토지등의 수용 또는 사용) ① 생략
② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
③ 제2항에 따라「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조제1항제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다.
④ 제1항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2010. 4. 5. 법률 제10239호로 개정된 것) 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 생략
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2010. 4. 5. 법률 제10239호로 개정된 것) 제22조(사업인정의 고시) ① 국토해양부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭ㆍ사업의 종류ㆍ사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시ㆍ도지사(특별자치도지사를 제외한다)는 관계 시장ㆍ군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③ 사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
도시개발법 시행령(2009. 9. 21. 대통령령 제21744호로 개정된 것) 제13조(공청회) ① 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다.
②국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항
③ 공청회가 국토해양부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다.
④ 공청회는 공청회를 개최하는 자가 지명하는 자가 주재한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 공청회의 개최에 필요한 사항은 그 공청회를 개최하는 주체에 따라 국토해양부장관이 정하거나 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.
당사자
청 구 인박○수 외 7인(별지 1. 청구인 목록 기재와 같다)청구인들 대리인 법무법인 신촌담당변호사 이영모
당해사건서울행정법원 2010구합27912 도시개발지역 지정 및 개발계획 고시 등 취소
주문
1. 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항, 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제22조 제1항 단서 전문과 후문, 제22조 제3항에 대한 심판청구를 모두 각하한다.
2. 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제7조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1)서울특별시장은 2010. 4. 22. 서울특별시 용산구 한강로 3가 40-1일대 510,385.9㎡를 도시개발구역으로 지정하여 대상구역 내에 도시개발사업을 시행하고 대상구역 토지에 관한 지형도면을 고시하는 것을 내용으로 하는 ‘용산국제업무지구 도시개발구역지정 및 개발계획 수립, 지형도면’을 고시하였다(서울특별시 고시 제2010-150호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다).
이 사건 고시의 주요 내용은 별지 2. 기재와 같다.
(2)청구인들은 이 사건 도시개발구역으로 지정된 대상구역 내에 위치한 서울 용산구 ○○동 395 ○○아파트와 같은 동 422 □□아파트의 구분소유자들로, 이 사건 고시에 의하면 서울 용산구 ○○동 395 일원은 주거지역으로, 같은 동 422 일원은 학교시설 대상지역으로 결정되어 수용될 예정이다.
(3)청구인들은 2010. 7. 6. 서울행정법원에 이 사건 고시의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(서울행정법원 2010구합27912), 도시개발법 제4조 제3항, 제7조 제2항, 제22조 제1항 단서 전문과 후문, 제22조 제3항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
(1)이 사건 심판대상은, 구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 전의 것) 제4조 제3항(이하 ‘이 사건 환지동의조항’이라 한다), 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정된 것) 제7조 제2항(이하 ‘이 사건 공람 등 위임조항’이라 한다), 제22조 제1항 단서 전문(이하 ‘이 사건 수용동의조항’이라 한다)과 후문(이하 ‘이 사건 동의기
준일조항’이라 한다), 제22조 제3항(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
청구인들은 2012. 1. 9. 심판원인 보충서에서 도시개발법 제11조도 이 사건 심판대상으로 내세우고 있으나, 위 법률조항은 청구인들이 당해사건에서 위헌법률심판 제청신청의 대상으로 삼지 않았을 뿐만 아니라, 법원이 그 신청을 기각하는 결정을 하면서 위 조항을 실질적으로 판단하였거나, 위 조항이 명시적으로 위헌법률심판 제청신청을 한 법률조항들과 필연적으로 연관관계를 맺고 있어 법원이 위 조항을 묵시적으로나마 위헌법률심판 제청신청의 대상으로 판단하였다고 볼 수도 없는 이상, 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 청구요건을 갖추지 못하였다 할 것이므로(헌재 2005. 2. 24. 2004헌바24 , 공보 102, 393, 397-398 등 참조), 이 사건 심판대상에서 제외하기로 한다.
(2) 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되고, 2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 전의 것) 제4조(개발계획의 수립 및 변경) ③ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
제7조(주민 등의 의견청취) ② 제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제22조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다.다만, 제11조 제1항 제5호 및 제7호부터 제11호까지의 규정(같은 항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 100분의 50 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 토지 소유자의 동의요건 산정기준일은 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 하며, 그 기준일 이후 시행자가 취득한 토지에 대하여는 동의 요건에 필요한 토지 소유자의 총수에 포함하고 이를 동의한 자의 수로 산정한다.
③제2항에 따라「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조 제1항과 제28조 제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다.
[관련조항] 별지 3. 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 환지동의조항과 수용동의조항은 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의만 받으면 환지 방식에 의한 도시개발계획을 수립할 수 있고, 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있도록 규정하고 있는데, 2분의 1을 ‘초과’하는 수가 아닌 2분의 1 ‘이상’으로 한 결과 반대하는 토지소유자의 수가 2분의 1에 이르는 경우에도 이를 무시한 채 사업 진행을 할 수 있도록 함으로써, 민주주의의 근간인 다수결원칙에 위배된다.
이 사건 수용동의조항은 도시개발법이 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되면서 소유자의 동의요건을 3분의 2 이상에서 2분의 1 이상으로 완화한 것인데, 이는 일방적으로 사업시행 예정자의 사업시행을 용이하게 하기 위한 처분적 법률에 해당한다.
(2) 이 사건 공람 등 위임조항 및 도시개발법 시행령 제13조는 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만㎡ 이상인 경우에만 공람기간이 끝난 후에 공청회를 개최하도록 규정함으로써, 개발부지 면적이 100만㎡ 이하이면 주거생활의 기반이 되는 아파트가 1,000여 세대가 넘게 포함되더라도 공청회를 통한 주민참여 기회가 봉쇄되어 적법절차원칙에 위배된다.
또한 위와 같이 주민들의 주거생활과 재산권에 중요한 영향을 미치는 개발사업에 대한 주민참여의 보장을 아무런 기준 없이 시행령에 포괄적으로 위임한 이 사건 공람 등 위임조항은 포괄위임입법 금지원칙에 위반된다.
(3) 이 사건 동의기준일조항은 소유자의 동의요건이 구비되었는지 여부를 도시개발구역지정 고시일을 기준으로 산정하도록 하고, 사업시행자가 기준일 이후에 취득한 토지 및 기준일 이후 제출된 토지소유자의 동의서에 대하여는 동의한 자의 수로 산정하도록 하고 있는데, 이는 동의 철회의 가능시점을 도시개발구역의 지정 제안 시점까지로 한 것과 비교해 볼 때 토지소유자의 동의와철회의 의사표시를 다르게 취급하는 것으로 토지소유자들의 평등권을 침해한다.
(4) 이 사건 사업인정의제조항은 사업시행자와 토지소유자가 평등한 입장에서 협의에 의한 토지취득을 시도하지 않은 상태임에도 사업시행자가 사업인정을 받은 것으로 의제하여 위 협의절차를 생략할 수 있도록 하고 있으므로, 토지소유자들의 재산권을 침해한다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 환지동의조항
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 하고, 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 법원의 재판에 적용되고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다.
도시개발사업의 시행방식에는 개발의 목적에 따라 필요한 토지 등을 수용 또는 사용하여 시행하는 ‘수용 또는 사용 방식’과 사업시행 후에 새로 조성된 대지에 사업 시행 전에 존재하던 기존의 권리를 이전하는 ‘환지 방식’ 및 양자를 혼용하는 ‘혼용 방식’이 있는데(도시개발법 제21조 참조), 도시개발구역을 지정하는 자가 ‘환지 방식’의 개발계획을 수립하고자 하는 경우 대상지역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수 2분의 1 이상의 동의를 얻어야 한다는 것이 이 사건 환지동의조항의 내용이다.
그런데 이 사건 고시에 의한 용산국제업무지구 개발사업은 환지 방식이 아닌 수용 또는 사용 방식의 사업이기 때문에 이 사건 환지동의조항이 적용될 여지가 없어, 이 사건 환지동의조항이 헌법에 위반되는지 여부는 이 사건 고시의 취소를 구하는 당해 사건에서 재판의 결론이나 재판의 내용 및 효력에 관한 법률적 의미에도 영향을 미칠 수 없으므로, 이 사건 환지동의조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.
나. 이 사건 수용동의조항, 동의기준일조항, 사업인정의제조항
제17조, 제18조, ‘실시계획 수립 단계’), ③ 도시개발사업의 시행자가 토지소유자 및 관계인과의 협의를 통하여(협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 재결 절차를 통하여) 토지 등을 취득하거나 보상하고, 이주대책에 따라 주민들을 이주시키는 단계(도시개발법 제22조, 제24조, ‘토지수용 단계’) 및 ④ 사업시행에 필요한 위 절차들을 모두 마친 후 사업에 착공, 시행한 후 완공하는 단계(도시개발법 제50조, 제51조, ‘공사 단계’)를 차례로 거치게 된다.
그런데 이 사건 수용동의조항, 동의기준일조항은 사업시행에 필요한 토지소유자들의 동의 정족수 및 위 동의요건의 산정기준일에 관한 규정이고, 이 사건 사업인정의제조항은 수용대상 토지의 세부목록이 고시된 경우 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’상의 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 간주하는 규정으로, 이들 법률조항은 모두 도시개발구역이 지정되고 도시개발계획이 수립되는 ‘구역 지정 및 개발계획 수립 단계’ 이후 사업시행자가 사업을 위하여 필요한 토지로서 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시하는 등 수립한 보상계획 하에 실제로 토지소유자들을 상대로 토지수용 협의 절차로 나아가는 ‘토지수용 단계’에서 적용되는 것으로서 이 사건 고시의 근거법령도 아니며, ‘토지수용 단계’에서야 비로소 적용되는 이 사건 수용동의조항, 동의기준일조항, 사업인정의제조항이 헌법에 위반되는 것으로 선언된다 하더라도, 그 전 단계인 ‘구역 지정 및 개발계획 수립 단계’에서 이루어진 이 사건 고시의 효력에 아무런 영향을 미칠 수 없다.
따라서 이 사건 수용동의조항, 동의기준일조항, 사업인정의제조항은 이 사건 고시의 취소를 구하는 당해 사건 재판에 적용되는 법률이 아닐 뿐만 아니라, 위 조항들이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건 재판의 결론이나 재판의 내용 및 효력에 관한 법률적 의미에 영향을 미칠 수도 없으므로, 위 법률조항들에 대한 심판청구 역시 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.
4. 본안에 대한 판단
가. 도시개발법상 주민 등 의견청취 제도의 의의와 이 사건 공람 등 위임조항의 내용
(1) 도시개발법 제7조는 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정함에 있어 구역지정에 이해관계를 가지는 주민들의 의견을 공람이나 공청회를 통하여 미리 청취하고 타당한 의견을 구역지정에 반영하도록 규정하고 있다.
도시개발계획은 입안권자나 결정권자에게 비교적 광범위한 재량권을 부여
하고 있어 행정소송 등 사후적인 통제방법으로 그 실효성을 담보하기가 부족하고, 그 내용에 따라 건축물의 건축행위, 토지의 형질변경 등 토지의 이용행위가 제한되거나, 해당 토지가 도시계획시설 부지에 포함되는 경우 강제적으로 수용되기도 하는 등 재산권 행사가 제한되므로 주민 등 이해관계인이 사전적인 통제방법을 통하여 개발계획입안 과정에 참여하는 것은 매우 중요하다.
그러나 주민 등에 대한 공람이나 공청회는 주민 등에게 의견을 제출할 수 있는 제출권만 주는 것으로, 구역지정에 대한 동의 여부까지 묻는 것은 아니고, 주민이 제출한 의견이 타당한 것인지에 대한 판단과 이를 개발계획에 반영할 것인지 여부는 행정청의 재량사항이므로, 행정청이 모든 주민의 의견을 개발계획안에 반드시 반영하여야 할 의무를 부담하는 것은 아니다.
그리고 도시개발법 제7조 제1항에서 “공람이나 공청회를 통하여”라고 규정하고 있으므로, 의견청취 절차로서 그 중 하나만 거쳐도 무방하다고 해석된다.
(2) 이 사건 공람 등 위임조항은 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항 즉, 주민의 의견청취 방법으로 선택적으로 규정되어 있는 공람, 공청회 중 어떤 경우에 어떤 방법을 통하여 의견을 청취할 것인지 세부적인 기준 및 공람절차나 공청회 개최절차의 세부적인 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다.
이러한 위임에 따라, 도시개발법 시행령 제11조, 제12조는 ‘주민의 의견청취’, 제13조는 ‘공청회 개최’에 관하여 세부적인 내용을 규정하고 있는데, 제13조 제1항에 의하면 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만㎡ 이상인 경우에만 공람기간 만료 후에 공청회를 개최하도록 하고 있다.
이들 규정은 주민의견의 청취 방법을 구역면적에 따라 달리 하여, 구역면적이 100만㎡ 이상인 대규모 도시개발인 경우에는 도시 전체에 미치는 영향을 고려하여 공청회와 공람을 병행하여 실시하고, 소규모 도시개발인 경우에는 공청회 개최에 따른 시행자의 부담을 경감하고 주민의견의 청취절차를 효율적으로 진행하기 위해 공람절차 만에 의하도록 한 것이다.
국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 공청회를 개최하려
면 공청회의 개최목적, 공청회의 개최예정 일시 및 장소, 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요, 의견발표의 신청에 관한 사항 등을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다.
공청회가 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최하였지만 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있으나, 이 경우에는 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 공고함으로써 주민의 의견을 들어야 한다.
나. 이 사건 공람 등 위임조항의 포괄위임입법 금지원칙 위반 여부
(1) 청구인들은 이 사건 공람 등 위임조항이 주민들의 주거생활과 재산권에 중요한 영향을 미치는 도시개발사업에 대한 주민의 의견청취 절차인 공람이나 공청회의 개최대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항을 아무런 기준 없이 시행령에 포괄적으로 위임하고 있어 행정청이 자의적으로 공청회 개최 여부를 도시개발사업의 구역 면적에 따라 정할 수 있게 되었으므로, 이 사건 공람 등 위임조항이 포괄위임입법 금지원칙에 위반된다고 주장한다.
(2) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 …… 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 함으로써 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 요구하고 있다.
여기에서 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만으로 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하는데, 이 때 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 다를 수 있어, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화될 수 있는 것이다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 590-591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 196-197 등 참조).
그런데 도시개발법 제7조 제1항은 주민 등 의견청취 절차를 필수적인 절차
로 규정하고 있으나, 의견청취 방법에 대하여는 공람 또는 공청회 중에서 선택을 할 수 있도록 규정하고 있다.
또한 주민 등의 의견청취 절차는 도시개발사업의 규모, 성격 및 대상 지역의 특성 등에 따라 현실에 맞게 규율할 필요가 있으므로, 이러한 요구에 보다 탄력적으로 대응할 수 있는 대통령령에 위임할 필요도 있고, 이러한 위임의 필요성은 도시개발사업의 성격, 내용, 유형, 영향 등을 전반적으로 고려할 때 공람 또는 공청회를 어느 범위에서 실시할 것인지하는,공람이나공청회실시의 ‘대상’을 선정함에 있어서도 그대로 인정된다.
도시개발사업의 규모의 대소를 불문하고 모든 사업에 있어 공청회를 실시하여야 한다면, 공람이라는 의견청취 절차를 선택적으로 거칠 수 있도록 규정하고 있는 것 자체가 의미가 없어질 뿐만 아니라, 간단한 의견청취 절차만으로도 무방한 도시개발사업에 관하여 무의미한 시간과 비용을 낭비함으로써 사업시행의 효율성을 저해할 수도 있다.
따라서 ‘공람’이라는 절차가 ‘공청회’보다는 약식으로 주민의 의견을 청취하는 절차인 점에 비추어 볼 때, 도시개발사업의 규모나 성격, 내용, 유형 등에 따라 공람 또는 공청회의 대상 및 개최 기준이 달라질 필요가 있고 이를 대통령령에 위임할 필요도 인정되며, ‘공청회’ 개최대상이 도시개발사업의 규모가 클 경우를 중심으로 적용될 것이라는 정도는 도시개발법상 다른 법률조항들의 내용 및 전체적 취지에 비추어 볼 때 충분히 예측할 수 있는 것으로 보이므로, 이 사건 공람 등 위임조항은 포괄위임입법 금지원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 청구인들의 심판청구 중 이 사건 환지동의조항, 수용동의조항, 동의기준일조항, 사업인정의제조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 이 사건 공람 등 위임조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미
별지
[별지 1] 청구인 목록 생략
[별지 2] 이 사건 고시의 주요 내용
1. 도시개발구역의 명칭 : 용산국제업무지구 도시개발구역
2. 도시개발구역의 위치 및 면적:서울특별시용산구한강로3가40-1일대 510,385.9㎡
3. 도시개발구역 지정목적: 2020 서울시 도시기본계획에 의거 서울의 국제업무 기능을 담당할 부도심으로 육성
4.사업시행예정자:드림허브프로젝트금융투자 주식회사
5.도시개발사업 시행기간 :2010. 4.∼2016. 12.
6. 도시개발사업 시행방식 : 수용 또는 사용 방식
7. 토지이용계획 및 기반시설계획
가. 토지이용계획 : 도시개발구역내 토지를 복합용지(일반상업지역, 준주거지역), 상업용지, 도시기반시설용지(공원, 녹지, 문화시설, 학교시설, 철도시설, 도로, 주차장 등)로 구분하여 이용
나.기반시설계획:교통시설(도로, 주차장), 공간시설(공원, 녹지), 유통 및 공급시설(수도, 전기, 가스), 공공·문화 체육시설(학교, 공공청사, 문화시설), 방재시설(유수지), 환경기초시설
8. 지형도면 : 생략
[별지 3] 관련조항
도시개발법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정된 것) 제3조(도시개발구역의 지정 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 때에는 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.
1.특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)
2.「지방자치법」제3조 제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)
제4조(개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조에 따라 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 한다)는 도시개발구역을 지정하려면 해당 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 “개발계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.
다만, 대통령령으로 정하는 지역에 도시개발구역을 지정할 때에는 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획을 수립할 수 있다.
② 지정권자는 직접 또는 제3조 제3항 제2호 및 같은 조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 또는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수ㆍ구청장 또는 제11조 제1항에 따른 도시개발사업의 시행자의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다.
제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제13호와 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역을 지정한 후에 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭ㆍ위치 및 면적
2.도시개발구역의 지정 목적과 도시개발사업의 시행기간
3.도시개발구역을 둘 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구 분할에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획
7. 토지이용계획
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13.도시개발구역 밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 그 시설의 설치에 필요한 비용의 부담 계획
14.수용(收用) 또는 사용의 대상이 되는 토지ㆍ건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지 등”이라 한다)가 있는 경우에는 그 세부목록
15. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조에 따라 국토해양부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 대도시 시
장이 아닌 시장ㆍ군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하여야 한다. 도시개발구역을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다.
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ② 제1항에 따른 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.
③제2항에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용할 때 제5조 제1항 제14호에 따른 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세부목록을 고시한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제20조 제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결신청은 같은 법 제23조 제1항과 제28조 제1항에도 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행 기간 종료일까지 하여야 한다.
④제1항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제13조(공청회) ①국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우(법 제4조 제2항에 따른 도시개발계획의 변경 후의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 포함한다)에는 공람기간이 끝난 후에 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다.
②국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 공청회를 개최하려면 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문과 인터넷 홈페이지에 공청회 개최 예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제11조 제2항에 따른 공고 시 다음 각 호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3.입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5. 그 밖에 국토해양부령으로 정하는 사항
③공청회가 국토해양부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 책임질 수 없는 사유로 2회에 걸쳐 개최되지 못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 공청회를 생략할 수 있다. 이 경우 공청회를 생략하게 된 사유와 달리 의견을 제출할 수 있는 의견 제출의 시기 및 방법 등에 관한 사항을 제2항에 따른 방법으로 공고함으로써 주민의 의견을 듣도록 하여야 한다.
④공청회는 공청회를 개최하는 자가 지명하는 자가 주재한다.
⑤제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 공청회의 개최에 필요한 사항은 그 공청회를 개최하는 주체에 따라 국토해양부장관이 정하거나 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.
제20조(사업인정)①사업시행자는제19조에따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다.
제22조(사업인정의 고시) ①국토해양부장관은 제20조에 따른 사업인정을 한 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지 소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭·사업의 종류·사업지역 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
②제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.