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판시사항
1.독립유공자의 손자녀 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에 나이가 많은 손자녀를 우선하도록 규정한 독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 중 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 제4항 제1호 본문 중 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(적극)
2.헌법불합치결정을 하면서 잠정적용을 함께 명한 사례
결정요지
1.독립유공자의 유족보상금 지급에 있어서는 국가의 재정부담 능력이 허락하는 한도에서 보상금 총액을 일정액으로 제한하되 생활정도에 따라 보상금을 분할해서 지급하는 방법이 가능하며, 보상금 수급권자의 범위를 경제적으로 어려운 자에게 한정하는 방법도 가능함에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항이 일률적으로 1명의 손자녀에게만 보상금을 지급하도록 하여 나머지 손자녀들의 생활보호를 외면하는 것은 독립유공자 유족의 생활유지 및 보장을 위한 실질적 보상의 입법취지에 반한다. 수급권자의 경제적 능력은 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있으므로, 수급권자 수를 오로지 1명으로 한정함에 따른 사무처리의 편의성이 크다거나, 그것이 우월적 공익에 해당한다고 보기도 어렵다. 산업화에 따른 핵가족화, 직업이나 보유재산에 따라 연장자가 경제적으로 형편이 더 나은 경우도 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 심판대상조항이 나이를 기준으로 하여 연장자에게 우선하여 보상금을 지급하는 것 역시 보상금 수급권이 갖는
사회보장적 성격에 부합하지 아니한다. 비록 독립유공자를 주로 부양한 자나, 협의에 의해 지정된 자를 보상금 수급권자로 할 수 있도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있으나, 조부모에 대한 부양가능성이나 나이가 많은 손자녀가 협조하지 않는 경우 등을 고려하면 그 실효성을 인정하기도 어렵다. 비금전적 보훈혜택 역시 유족에 대한 보상금 지급과 동일한 정도로 유족들의 생활보호에 기여한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판대상조항은 합리적인 이유없이 상대적으로 나이가 적은 손자녀인 청구인을 차별하여 평등권을 침해한다.
2.이 사건 심판대상조항은 독립유공자의 유족인 손자녀에 대한 보상금 지급의 근거 규정이므로 단순위헌결정 시 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있으며, 보상금 수급권자 결정기준 및 요건, 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 입법자에게 일정한 재량이 부여되므로 2015. 12. 31.을 개선입법의 시한으로 하여 그때까지 그 효력을 존속하게 하여 이를 계속 적용하도록 함이 상당하다.
심판대상조문
② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다.
③ 생략
④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1. 나이가 많은 자를 우선하되, 손자녀일 경우에는 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀 중 나이가 많은 자에게 지급한다. (단서 생략)
2. 생략
⑤～⑥ 생략
참조조문
④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1. 나이가 많은 자를 우선하되, 손자녀일 경우에는 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀 중 나이가 많은 자에게 지급한다. 다만, 독립유공자를 주로 부양한 자가 있는 경우에는 그 자를 우선한다.
2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑤～⑥ 생략
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제15조(교육지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족이 교육기관에서 필요한 교육을 받을 수 있도록 교육지원을 한다.
② 교육지원을 받을 대상자는 다음 각 호와 같다.
1. 독립유공자 및 그의 배우자
2. 독립유공자의 자녀 및 손자녀
③ 교육지원 대상자에게 교육지원을 하는 교육기관은 다음 각 호와 같다.
1.「초·중등교육법」에 따른 중학교, 고등학교, 그 밖에 이에 준하는 학교
2.「고등교육법」에 따른 대학(산업대학·교육대학·전문대학·원격대학 및 기술대학을 포함한다. 이하 같다), 그 밖에 이에 준하는 학교
3.「평생교육법」에 따라 학력이 인정되는 평생교육시설
4.「학점인정 등에 관한 법률」에 따라 평가인정을 받은 학습 과정을 운영하는 교육훈련기관
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 교육지원에 관하여는「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제23조부터 제27조까지의 규정을 준용한다.
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제16조(취업지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족에 대하여 취업지원을 한다.
② 취업지원을 받을 취업지원 대상자는 다음 각 호와 같다.
1. 순국선열의 유족
2. 애국지사와 그 가족 및 유족
3. 독립유공자의 유족 중 장손인 손자녀가 질병·장애 또는 고령으로 취업이 어려운 경우 그 손자녀의 자녀 1명. 이 경우 질병·장애 또는 고령 등의 기준과 취업지원에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제30조에 따른 취업지원 실시기관이 그 직원을 채용하기 위하여 채용시험을 실시하는 경우에는 그 채용시험에 응시한 취업지원 대상자의 점수에 다음 각 호의 구분에 따라 가점(加點)하여야 한다.
1. 만점의 10퍼센트를 가점하는 취업지원 대상자
가. 순국선열의 유족 및 애국지사
나. 애국지사가 제6조 제1항에 따른 등록신청일 전에 사망한 경우 그 유족
2. 만점의 5퍼센트를 가점하는 취업지원 대상자
가. 애국지사의 가족
나. 애국지사가 제6조 제1항에 따른 등록신청일 이후에 사망한 경우 그 유족
다. 제2항 제3호에 해당하는 자
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제16조의2(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품·사무용품·신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점 운영 또는 자동판매기 설치를 허가하거나 위탁할 때 제6조에 따라 등록·결정된 독립유공자, 그 유족 또는 가족의 신청이 있는 경우에는 우선적으로 반영하여야 한다.
② 제1항에 따른 허가나 위탁을 받은 자는 중대한 질병 등 특별한 사유가 없으면 직접 그 사업에 종사하여야 한다.
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제17조(의료지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족에 대하여 의료지원을 한다.
② 독립유공자가 질병(부상을 포함한다)에 걸리면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가의 의료시설(「한국보훈복지의료공단법」제7조에 따른 보훈병원을 포함한다) 또는 지방자치단체의 의료시설에서 진료한다.
③ 국가는 제2항에 따른 진료를 국가나 지방자치단체 외의 의료시설에 위탁할 수 있다.
④ 제2항과 제3항에 따른 진료비용은 국가가 부담한다. 다만, 지방자치단체의 의료시설에서 진료한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체가 그 일부를 부담할 수 있다.
⑤ 독립유공자의 유족 또는 가족은「한국보훈복지의료공단법」제7조에 따른 보훈병원에서 진료하며, 필요하다고 인정되면 다른 의료시설에 위탁하여 진료하게 할 수 있다. 이 경우 그 진료비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 감면(減免)하며, 그 감면된 비용은 국가보훈처장이 예산의 범위에서 해당 보훈병원이나 다른 의료시설에 교부할 수 있다.
⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 의료지원에 관하여는「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제43조와 제45조를 준용한다.
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제20조(양육지원) 독립유공자의 미성년 자녀 및 손자녀 중 부양의무자가 없는 자(부양의무자가 있으나 대통령령으로 정하는 부양 능력이 없는 경우를 포함한다) 또는 부양의무자가 양육지원을 받고 있는 자에 대하여는 국가의 양육시설에서 지원할 수 있다. 다만, 양육지원을 받고
있는 자로서 20세가 된 자가 고등학교·대학 또는 이에 준하는 학교에 재학 중이거나 20세가 되는 해에 대학 또는 이에 준하는 학교에 입학하게 되면 그 학교를 졸업할 때까지 국가의 양육시설에서 계속 지원할 수 있다.
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제23조(고궁 등의 이용지원) 독립유공자, 그 유족 또는 가족에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설이용료를 받지 아니하거나 할인할 수 있다.
참조판례
2. 헌재 2008. 9. 25. 2007헌가9 , 판례집 20-2상, 424
당사자
청 구 인이○희대리인 변호사 박판근 외 2인, 공익법무관 권영필 외 4인
주문
1.독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 중 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 제4항 제1호 본문 중 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니한다.
2.위 법률조항은 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은, 1943. 12. 8. 사망한 후 1962. 3. 1. 건국훈장(독립장)을 받았던 망 이○재의 외손녀로서, 2011. 3. 17. 청구인의 오빠인 이○호와 함께 독립유공자의 유족(손자녀)으로 등록되었다.
(2)망 이○재의 배우자인 망 정○성은 1962. 5.경부터 ‘독립유공자예우에 관한 법률’에 의해 독립유공자의 유족으로서 유족보상금을 수령하다가 1974. 2. 7.경 사망하였고, 그 후 유족 불명으로 유족보상금이 지급되지 않다가 망 이○재의 딸인 망 이○애가 1996. 7. 24. 권리부활로 유족보상금을 받기 시작해 2011.8. 27. 사망 시까지 유족보상금을 수령하였으며, 이후 망 이○애의 장남인 이○호
가 2011. 9. 15.부터 독립유공자의 손자녀 중 나이가 많은 사람으로서 매월 1,616,000원의 유족보상금을 수령하고 있다.
(3)이에 청구인은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제12조 제2항, 제4항이 동일한 독립유공자의 손자녀임에도 불구하고 나이가 많은 손자녀 1명에게만 유족보상금을 지급하도록 규정함으로써 나이가 어린 독립유공자의 손자녀인 청구인을 유족보상금의 지급 대상에서 제외한 것이 청구인의 평등권과 사회보장수급권을 침해한 것이라고 주장하며, 2011. 11. 18. 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제12조 제2항, 제4항 전부를 심판의 대상으로 삼고 있으나, 독립유공자의 유족 중 손자녀의 경우에 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 2명 이상인 경우에 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’의 위헌성만을 다투고 있으므로, 이 사건 심판의 대상도 그에 관한 부분으로 한정함이 상당하다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 중 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 제4항 제1호 본문 중 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’(이하 합하여 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제12조(보상금) ② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다.
④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1.나이가 많은 자를 우선하되, 손자녀일 경우에는 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀 중 나이가 많은 자에게 지급한다. (단서 생략)
[관련조항]
제12조(보상금) ④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1.(본문 생략) 다만, 독립유공자를 주로 부양한 자가 있는 경우에는 그 자를 우선한다.
2.제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제15조(교육지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족이 교육기관에서 필요한 교육을 받을 수 있도록 교육지원을 한다.
② 교육지원을 받을 대상자는 다음 각 호와 같다.
2. 독립유공자의 자녀 및 손자녀
제16조(취업지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족에 대하여 취업지원을 한다.
② 취업지원을 받을 취업지원 대상자는 다음 각 호와 같다.
1. 순국선열의 유족
2. 애국지사와 그 가족 및 유족
3.독립유공자의 유족 중 장손인 손자녀가 질병·장애 또는 고령으로 취업이 어려운 경우 그 손자녀의 자녀 1명. 이 경우 질병·장애 또는 고령 등의 기준과 취업지원에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제16조의2(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품·사무용품·신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점 운영 또는 자동판매기 설치를 허가하거나 위탁할 때 제6조에 따라 등록·결정된 독립유공자, 그 유족 또는 가족의 신청이 있는 경우에는 우선적으로 반영하여야 한다.
제17조(의료지원) ① 국가는 독립유공자, 그 유족 또는 가족에 대하여 의료지원을 한다.
제20조(양육지원) 독립유공자의 미성년 자녀 및 손자녀 중 부양의무자가 없는 자(부양의무자가 있으나 대통령령으로 정하는 부양 능력이 없는 경우를 포함한다) 또는 부양의무자가 양육지원을 받고 있는 자에 대하여는 국가의 양육
시설에서 지원할 수 있다. (단서 생략)
제23조(고궁 등의 이용지원) 독립유공자, 그 유족 또는 가족에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설이용료를 받지 아니하거나 할인할 수 있다.
2. 청구인의 주장요지 및 이해관계인의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
이 사건 심판대상조항이 독립유공자의 유족에 대한 보상금 지급에 관하여 규정하면서, 독립유공자의 손자녀일 경우 1명에 한정하여 보상금을 지급하도록 하고, 독립유공자 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 여러 명인 경우에는 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 한 것은 장손 중심의 유교사상에 기인한 자의적인 차별에 해당할 뿐만 아니라, 유족보상금의 사회보장적 성격을 도외시한 것이므로 청구인의 평등권 및 사회보장수급권을 침해하여 헌법에 위반된다.
나. 국가보훈처장의 의견요지
그동안의 보훈법률은 보상금을 수급할 수 있는 국가유공자의 유족 범위를 국가유공자의 배우자와 미성년인 자녀로만 한정해 왔는데, 이에 따라 독립유공자의 유족이라도 광복 이후에 사망한 독립유공자의 경우에는 일반적으로 본인, 배우자, 모든 자녀까지 보상금 수급권이 승계되었던 반면, 광복 이전에 사망한 사람들의 경우 배우자는 물론 자녀들도 사망한 경우가 대부분이어서 보상금 수급권자가 없게 되는 불평등이 나타나게 되었다. ‘독립유공자예우에 관한 법률’은 이러한 불평등을 해소하기 위하여 독립유공자가 광복 이전에 사망하였을 경우 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하도록 하고, 동순위자가 여러 명인 경우에는 나이를 기준으로 지급하도록 하고 있다. 다만, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀 중 나이가 많은 1명에게만 보상금 수급권을 행사할 수 있도록 할 경우의 문제점을 보완하기 위하여 다른 손자녀가 독립유공자를 주로 부양한 경우나, 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 그 중 1명을 보상금 수급권자로 지정한 경우에는 이 사건 심판대상조항과 달리 위와 같은 사람들을 보상금 수급권자로 정할 수 있도록 하였다. 따라서 이 사건 심판대상조항이 독립유공자의 유족보상금 지급에 관한 사항을 규정한 것은 입법형성권의 헌법적 한계를 벗어났다고 볼 수 없다.
3. 판 단
가. 제한되는 기본권
이 사건 심판대상조항은 독립유공자의 손자녀 중 1명에 한정하여 유족보상
금을 지급하도록 하면서, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에는 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 하고 있는바, 이는 동일한 독립유공자의 손자녀간에 유족보상금의 지급 여부를 달리하는 것이므로 평등권의 침해 여부가 문제된다.
한편, 청구인은 유족보상금을 지급받지 못하는 나머지 손자녀들의 사회보장수급권을 침해한다는 취지의 주장도 하고 있으나, 이는 이 사건 심판대상조항이 손자녀에 대한 보상금 지급을 나이가 많은 1명에 한정함으로써 발생하는 나이 많은 손자녀와 그 이외의 손자녀 사이의 차별을 다른 측면에서 지적하는 것에 불과하다. 따라서 이 부분 주장은 평등권 침해 여부 심사에서 판단하면 족하므로, 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준
‘독립유공자예우에 관한 법률’(이하 ‘독립유공자법’이라 한다)은 독립유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하여 독립유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상을 함을 예우의 기본이념으로 삼고 있다(독립유공자법 제2조). 이에 따라 독립유공자법에 의한 보상은 독립유공자의 희생과 공헌에 대한 보상이라는 측면에서 독립유공자 및 그 유족에 대한 국가보은적 성격을 띠고 있고, 아울러 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서 사회보장적 성격을 가지고 있다. 이 같은 보상금 수급권의 사회보장적 성격을 고려할 때, 국가가 독립유공자 및 그 유족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 독립유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정해질 수밖에 없다.
따라서 법률이 정하고 있는 보상수준이 독립유공자 및 그 유족에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적인 수요를 충족시켜 주고, 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 독립유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한, 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다고 봄이 상당하다. 그러나 국가가 독립유공자와 그 유족에 대한 예우에 있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위 또는 부작위는 헌법상 기본권을 침해하는 것이라고 볼 것이다.
(2) 차별취급의 존부
이 사건 심판대상조항은 본질적으로 동일한 독립유공자의 손자녀에게 보상
금을 지급함에 있어서 그 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 2명 이상인 경우에는 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 하여 이에 해당하지 않는 나머지 손자녀를 유족보상금의 수급대상에서 제외하고 있다. 따라서 이러한 측면에서 이 사건 심판대상조항에 의한 차별취급이 존재한다고 할 것이다.
(3) 차별취급에 대한 합리적 이유의 존부
독립유공자법상 유족보상금을 지급함에 있어 유족이 여러 명 있을 경우에는 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한 원칙적으로 모두 수급자로 정하되, 생활정도에 따라 보상금의 액수를 달리하여 지급하는 것이 보상금 수급권이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 바람직하다. 만약 이와 달리 불가피하게 유족 중 1명에게 한정하여 보상금을 지급함에 있어서는 국가의 재정부담 능력, 보상금 수급권의 실효성 보장 등 그 선정기준을 정당화할 만한 별도의 합리적 이유가 요구된다. 그런데 이 사건 심판대상조항은 독립유공자의 손자녀에게 보상금을 지급함에 있어 손자녀가 여러 명인 경우에 어떠한 예외도 두지 않고 1명에게만 한정하여 보상금을 지급하도록 하고 있으며(법 제12조 제2항), 동일한 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에는 나이가 많은 자를 우선하도록 하고 있는바(법 제12조 제4항 제1호 본문), 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다.
(가)국가가 독립유공자 및 그 유족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 독립유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정해질 수밖에 없으므로, 독립유공자의 유족보상금 지급에 있어 유족의 생활보호 측면 외에도 국가의 재정부담 능력이 중요한 요소로 고려되어야 하는 것은 사실이다. 그러나 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한도에서 보상금 총액을 일정액으로 제한하되, 그 범위 내에서 적어도 같은 순위의 유족들에게는 생활정도에 따라 보상금을 분할해서 지급하는 방법이 가능하며, 만약 다른 유족에 비하여 특별히 경제적으로 어려운 자가 있고, 그 이외의 유족에게는 생활보호의 필요성이 인정되지 않는다는 별도의 소명이 존재한다면 그 경우에는 보상금 수급권자의 범위를 경제적으로 어려운 자에게 한정하는 방법도 가능하다. 이처럼 국가의 재정부담을 늘리지 않으면서도 독립유공자 유족의 실질적인 생활보호에 충실할 수 있는 방안이 존재하는 상황에서, 손자녀에 대한 보상금 지급에 있어서 예외 없이 오로지 1명에 한정하여 지급해야 할 필요성이 크다고 볼 수 없다. 손자녀 중 1명에게만 보상금을 지급
할 경우 보상금을 지급받게 되는 자의 입장에서는 경제적으로 유용하고 효과적일 수 있을지 몰라도, 소액의 보상금조차 전혀 지급받지 못하는 나머지 손자녀의 생활보호는 미흡하게 되며, 특히 보상금의 액수가 상당한 금액에 이르는 경우에 이를 어느 한 손자녀에게 독점시킴으로써 나머지 손자녀의 생활보호를 외면하는 것은 독립유공자 유족의 생활유지 및 보장을 위한 실질적 보상이라는 독립유공자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다. 이러한 점들을 고려하면, 이 사건 심판대상조항이 국가의 재정부담능력의 한계를 이유로 하여 손자녀의 경우 1명에 한정하여 보상금을 지급하도록 하면서 보상금 수급권자를 수적으로 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 않은 것에는 수긍할 만한 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다.
(나)물론 사무처리의 편의상 특별한 예외를 인정하지 않고 유족 1명에 한정하여 보상금을 지급해야 한다는 주장이 있을 수 있다. 그러나 사회보장수급권자의 경제적 능력은 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 보훈급여를 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고 할 수 없으므로 사무처리의 편의성 자체가 크다고 볼 수 없다. 설령, 그와 같은 절차적인 편의성이 존재한다 하더라도, 이것이 독립유공자 유족의 생활보호에 있어 기본권 침해의 위험을 감수하면서까지 실현해야 할 우월적 공익에 해당한다고 보기 어렵다. 절차상의 편의를 이유로 사회보장수급자의 경제적인 능력에 대한 어떠한 고려도 없이 보상금 수급권자를 1명에 한정하게 되면, 오히려 앞에서 언급한 바와 같이 독립유공자 유족의 생활보호라는 입법목적에 배치되는 결과를 낳을 수 있기 때문이다.
(다) 이 사건 심판대상조항 중 법 제12조 제4항 제1호 본문이 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 2명 이상일 경우 나이 많은 자를 우선하도록 한 것 역시 문제된다. 나이에 따른 차별은 연장자를 연소자에 비해 우대하는 전통적인 유교사상에 기초한 것으로 보이나, 산업화에 따른 핵가족화의 영향으로 오늘날 형제간에도 결혼 후에는 경제적으로 의존하는 경우가 많지 않아 연장자인 손자녀가 나이가 적은 다른 손자녀를 부양할 것을 기대하기 어렵다. 형제자매 관계에 있는 독립유공자의 손자녀간에 노동능력 감소 및 부양능력에 현저히 차이가 있을 정도의 나이 차이를 인정하기 어려운 경우도 많다. 오히려 직업이나 보유재산에 따라 연장자가 경제적으로 형편이 더 나은 경우에도 다른 유족을 배제하면서까지 연장자라는 이유로 보상금을 지급하는 것은 보상금 수급권이 갖는 사회보장적 성격에 부합하지 아니한다.
(라)독립유공자법에서는 나이를 기준으로 보상금 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여, 다른 손자녀가 독립유공자를 주로 부양한 경우나, 동순위 유족 간의 협의에 의해 동순위의 유족 중 1인을 보상금 수급권자로 지정한 경우에는 독립유공자를 주로 부양한 자나 협의에 의해 지정된 자를 보상금 수급권자로 할 수 있도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있다(법 제12조 제4항 제1호 단서 및 제2호). 그러나 보상금 지급대상이 되는 1945. 8. 14. 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀가 자신의 조부모를 직접 부양했을 가능성이 크지 않을 뿐 아니라, 유족보상금의 수급권자인 나이가 많은 손자녀가 협조하지 않는 경우 나머지 손자녀들만의 협의로는 유족보상금 수급권자를 변경할 수 없고, 이처럼 연장자와 협의가 되지 않을 경우 여전히 나이에 따른 차별 문제가 발생한다는 점에 비추어 보면, 위와 같은 예외조항의 실효성을 인정하기도 어렵다.
비록 독립유공자법에서는 유족보상금의 수급대상에서 제외된 유족들에 대하여 비금전적 보훈혜택, 즉 교육지원(제15조),취업지원(제16조),생업지원(제16조의2),의료지원(제17조), 양육지원(제20조), 고궁 등의 이용지원(제23조) 등을 제공하고 있으나, 이러한 비금전적 보훈혜택 역시 유족에 대한 보상금 지급과 동일한 정도로 유족들의 생활보호에 기여한다고 볼 수 없으므로, 이를 이유로 보상금 지급에 있어서의 차별을 정당화할 수 없다.
(4) 소결
그렇다면 이 사건 심판대상조항은 국가가 독립유공자와 그 유족에 대한 예우의 일종인 유족보상금 지급에 있어서 자의적으로 의무를 이행함으로써 합리적인 이유 없이 보상금 수급권자의 수를 일률적으로 제한하고, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 여러 명인 경우에 그 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.
다. 헌법불합치결정과 잠정적용 명령의 필요성
이 사건 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반되나, 단
순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 독립유공자의 유족인 손자녀에 대한 보상금 지급의 근거 규정이 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 이 사건 심판대상조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서 어떠한 기준 및 요건에 의해 보상금 수급권자를 결정하고, 수급권자의 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다 할 것이다. 따라서 입법자가 합헌적인 방향으로 법률을 개선할 때까지 그 효력을 존속하게 하여 이를 적용하게 할 필요가 있다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하나, 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용되도록 함이 상당하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호(해외출장으로 서명날인 불능)