beta
판시사항
1.전문과목을 표시한 치과의원은 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하여야 한다고 규정한 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제77조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
2.심판대상조항이 명확성원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3.심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(적극)
4.심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(적극)
결정요지
1.청구인들은 2014. 1. 1.부터 치과의원에서 전문과목을 표시할 수 있게 되면 모든 전문과목의 진료를 할 수 있을 것이라고 신뢰하였다고 주장하나, 이와 같은 신뢰는 장래의 법적 상황을 청구인들이 미리 일정한 방향으로 예측 내지 기대한 것에 불과하므로 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
2.치과전문의가 되기 위해서는 치과의사 면허를 받은 자가 치과전공의 수련과정을 거쳐 치과전문의 자격시험에 합격해야 하므로, 심판대상조항의 수범자인 치과전문의는 각 전문과목의 진료내용과 진료영역 및 전문과목 간의 차이점 등을 알 수 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위배되어 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
3.심판대상조항은 치과전문의가 1차 의료기관인 치과의원에서 진료하는 것을 가급적 억제하고 그들이 2차 의료기관에서 진료하는 것을 유도함으로써 적정한 치과 의료전달체계를 정립하고, 특정 전문
과목에만 치과전문의가 편중되는 현상을 방지함으로써 치과 전문과목 간의 균형 있는 발전을 도모하고자 하는 것인바, 이와 같은 입법목적은 정당하다.
그러나 치과의원의 치과전문의가자신의전문과목을표시하는 경우 그 진료범위를 제한하여 현실적으로 전문과목의 표시를 매우 어렵게 하고 있는바, 이는 치과전문의 자격 자체의 의미를 현저히 감소시키고, 이로 인해 치과의원의 치과전문의들이 대부분 전문과목을 표시하지 않음에 따라 치과전문의 제도를 유명무실하게 만들 위험이 있다. 또한 치과전문의는 표시한 전문과목 이외의 다른 모든 전문과목에 해당하는 환자를 진료할 수 없게 되므로 기본권 제한의 정도가 매우 크다.
1차 의료기관의 전문과목 표시에 대해 불이익을 주어 치과 전문의들이 2차 의료기관에 근무하도록 유도하는 것은 적정한 치과 의료 전달체계의 정립을 위해 적절한 방안이 될 수 없다. 또한 심판대상조항은 자신의 전문과목 환자만 진료해도 충분한 수익을 올릴 수 있는 전문과목에의 편중현상을 심화시킬 수 있다. 따라서 심판대상조항은 수단의 적절성과 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.
심판대상조항이 달성하고자 하는 적정한 치과 의료전달체계의 정립 및 치과전문의의 특정 전문과목에의 편중 방지라는 공익은 중요하나, 심판대상조항으로 그러한 공익이 얼마나 달성될 수 있을 것인지 의문인 반면, 치과의원의 치과전문의가 표시한 전문과목 이외의 영역에서 치과일반의로서의 진료도 전혀 하지 못하는 데서 오는 사적인 불이익은 매우 크므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
4.1차 의료기관의 전문과목 표시와 관련하여 의사전문의, 한의사전문의와 치과전문의 사이에 본질적인 차이가 있다고 볼 수 없으므로, 의사전문의, 한의사전문의와 달리 치과전문의의 경우에만 전문과목의 표시를 이유로 진료범위를 제한하는 것은 합리적인 근거를 찾기 어렵고, 치과일반의는 전문과목을 불문하고 모든 치과 환자를 진료할 수 있음에 반하여, 치과전문의는 치과의원에서 전문과목을 표시하였다는 이유로 자신의 전문과목 이외의 다른 모든 전문과목의 환자를 진료할 수 없게 되는바, 이는 보다 상위의 자격을 갖춘 치과
의사에게 오히려 훨씬 더 좁은 범위의 진료행위만을 허용하는 것으로서 합리적인 이유를 찾기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해한다.
심판대상조문
의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제77조(전문의) ①∼② 생략
③ 전문의 자격 인정과 전문과목에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
참조조문
의료법(2010. 1 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제2조(의료인) ① 이 법에서 “의료인”이란 보건복지부장관의 면허를 받은 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사ㆍ조산사 및 간호사를 말한다.
② 생략
의료법(2010. 1 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제15조(진료거부 금지 등) ① 의료인은 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다.
② 생략
의료법(2010. 1 18. 법률 제9932호로 개정된 것) 제77조(전문의) ① 의사ㆍ치과의사 또는 한의사로서 전문의가 되려는 자는 대통령령으로 정하는 수련을 거쳐 보건복지부장관에게 자격 인정을 받아야 한다.
② 제1항에 따라 전문의 자격을 인정받은 자가 아니면 전문과목을 표시하지 못한다. 다만, 보건복지부장관은 의료체계를 효율적으로 운영하기 위하여 전문의 자격을 인정받은 치과의사와 한의사에 대하여 종합병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 중 보건복지부령으로 정하는 의료기관에 한하여 전문과목을 표시하도록 할 수 있다.
③ 생략
의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제77조(전문의) ①∼③ 생략
④ 전문의 자격 인정과 전문과목에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
의료법 부칙(2009. 1. 30. 법률 제9386호) 제2조(유효기간) 제43조제5항 단서의 개정규정과 제77조제2항 단서의 개정규정 중 치과의사에 대한 부분은 2013년 12월 31일까지, 제77조제2항 단서의 개정규정 중 한의사에 대한 부분은 2009년 12월 31일까지 효력을 가진다.
의료법 부칙(2011. 4. 28. 법률 제10609호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제63조 및 제77조제3항의 개정규정은 2014년 1월 1일부터 시행한다.
응급의료에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11004호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “응급환자”란 질병, 분만, 각종 사고 및 재해로 인한 부상이나 그 밖의 위급한 상태로 인하여 즉시 필요한 응급처치를 받지 아니하면 생명을 보존할 수 없거나 심신에 중대한 위해(危害)가 발생할 가능성이 있는 환자 또는 이에 준하는 사람으로서 보건복지부령으로 정하는 사람을 말한다.
2.∼8. 생략
치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2003. 6. 30. 대통령령 제18040호로 제정된 것) 제3조(전문과목) 치과의사전문의의 전문과목은 구강악안면외과ㆍ치과보철과ㆍ치과교정과ㆍ소아치과ㆍ치주과ㆍ치과보존과ㆍ구강내과ㆍ구강악안면방사선과ㆍ구강병리과 및 예방치과로 한다.
치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2003. 6. 30. 대통령령 제18040호로 제정된 것) 제4조(수련) ① 치과의사로서 치과의사전문의가 되고자 하는 자는 수련치과병원에서 이 영의 규정에 의한 수련을 받아야 한다.
② 생략
치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2003. 6. 30. 대통령령 제18040호로 제정된 것) 제5조(수련기간) ① 치과의사전공의의 수련기간은 인턴은 1년, 레지던트는 3년으로 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우의 인턴의 수련기간은 10월로, 레지던트의 수련기간은 2년 10월로 한다.
1.군의 의무장교로서 현역복무를 마치고 예비역의 병적에 편입된 자가 당해 전역연도에 수련을 받고자 하는 경우
2. 농어촌등보건의료를위한특별조치법에 의한 공중보건의사의 의무를 이행한 자가 의무이행 완료연도에 수련을 받고자 하는 경우
②∼④ 생략
치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정(2010. 3. 15. 대통령령 제22075호로 개정된 것) 제18조(치과의사전문의 자격의 인정) ① 치과의사전문의 자격을 인정받을 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사람으로서 보건복지부장관이 실시하는 치과의사전문의 자격시험에 합격한 사람으로 한다.
1. 치과의사로서 이 영에 따른 수련과정을 마친 사람
2.제4조제3항에 따라 치과의사로서 보건복지부장관이 수련을 마친 사람으로 인정한 사람
②∼③ 생략
치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 시행규칙(2010. 3. 19. 보건복지부령 제1호로 개정된 것) 제13조(시험 과목 및 방법) ① 치과의사전문의 자격시험의 과목은 각 전문과목에 해당하는 과목으로 한다.
② 치과의사전문의 자격시험은 1차시험과 2차시험으로 구분하되, 1차시험은 필기시험으로 하고 2차시험은 실기시험 또는 구술시험으로 한다. 다만, 영 제18조제1항제2호에 해당하는 사람으로서 국내의 치과대학이나 치의학전문대학원에서 4년 이상의 교육 경력이 있는 사람 또는 수련치과병원이나 수련기관에서 4년 이상의 치과의사전공의 수련지도 경력이 있는 사람은 해당 전문과목의 치과의사전문의 자격시험에 응시할 때에는 1차시험을 면제
한다.
③ 1차시험에 합격하지 아니하면 2차시험에 응시할 수 없다.
④ 1차시험에 합격하고 2차시험에 불합격한 경우에는 다음 1회에만 1차시험을 면제한다.
⑤ 치과의사전문의 자격시험의 합격자 결정은 1차시험과 2차시험에서 각각 총점의 60퍼센트 이상을 득점한 사람으로 한다.
2. 헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8 , 판례집 14-1, 1, 8
3. 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988 등, 판례집 21-1상, 689, 701
당사자
청 구 인[별지 1] 청구인 명단과 같음청구인들의 대리인 변호사 오승철
이유
1. 사건개요
청구인들은 치과의사전문의(이하 ‘치과전문의’라 한다)로서 치과의원을 운영하거나(청구인 1 내지 6), 치과전문의로서 치과병원에서 전임의 또는 봉직의로서 근무하거나(청구인 7 내지 17), 치과전문의로서 공중보건의사로 근무하거나(청구인 18 내지 20), 치과의사전공의(이하 ‘치과전공의’라 한다)로서 2014년 1월 실시된 제7회 치과전문의 자격시험의 응시를 준비하고 있던(청구인 21 내지 29) 사람들이다.
청구인들은 의료법 제77조 제3항이 전문과목을 표시한 치과의원으로 하여금 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하도록 함으로써, 치과의원을 개설ㆍ운영하였거나 개설ㆍ운영하고자 하는 청구인들의 직업의 자유와 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2013. 11. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구
하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 의료법(2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 것) 제77조 제3항(이하, ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
제77조(전문의) ③ 제2항에 따라 전문과목을 표시한 치과의원은 제15조 제1항에도 불구하고 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하여야 한다. 다만, 응급환자인 경우에는 그러하지 아니하다.
[관련조항]
[별지 2]의 기재와 같다.
3. 청구인들의 주장
가. 심판대상조항은 치과 전문과목의 개념 및 전문과목 간 진료영역의 경계, 치과에서의 응급환자를 명확하게 정하고 있지 않으므로 명확성원칙에 위배된다.
나. 심판대상조항은 치과전문의 제도의 시행으로 치과전문의 자격이 없는 치과의사(이하 ‘치과일반의’라 한다)들의 영업수입이 감소하는 것을 막기 위해 신설된 조항이므로 입법목적의 정당성이 없다. 설령 입법목적이 정당하다고 보더라도, 치과전문의 자격을 가진 자에게 치과 진료영역의 9/10에 해당하는 영역에서 진료를 하지 못하도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 될 수 없고 최소침해성의 원칙에 부합하지도 않는다. 심판대상조항을 통해 달성되는 공익이 있다고 볼 수 없는 반면, 심판대상조항은 전문의제도 자체를 왜곡하고 치과전문의와 환자들 모두에게 중대한 권리침해를 가져와 법익형량의 원칙도 충족하지 못한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다.
다. 의료법은 2013. 12. 31.까지 한시적으로 치과의원의 전문과목 표시를 금지하였으므로, 치과전문의들은 2014. 1. 1.부터 치과의원이 전문과목을 표시할 수 있게 되면 모든 전문과목의 치과진료를 할 수 있을 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 갖게 되었다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 치과의원이 전문과목을 표시한 경우 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하도록 하여 위와 같은 신뢰를 침해하였으므로, 신뢰보호원칙에 위반된다.
라. 심판대상조항은 진료범위의 제한이 없는 다른 의료분야의 전문의에 비하여 치과전문의를 차별하여 평등권을 침해한다. 또한 치과일반의, 전문과목을 표시하지 않고 치과의원을 개설ㆍ운영하는 치과전문의, 전문과목을 표시한 치과병원에 고용된 치과전문의는 모든 전문과목을 진료할 수 있으므로, 심판대상조항은 이들에 비하여 전문과목을 표시하고 치과의원을 개설ㆍ운영하는 치과전문의를 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다.
마. 심판대상조항은 환자에게 불필요하게 복잡한 의료과정을 강제하고 환자가 원하는 의사를 선택하여 진료받는 것을 방해함으로써 의료과정에서 환자가 갖는 자기결정권을 침해한다.
4. 판 단
가. 치과전문의 제도의 변천경위 및 치과전문의 배출현황
1951. 9. 25. 법률 제221호로 제정된 국민의료법은 제41조에서 “의료업자는 명령으로 정한 바에 의하여 주무부장관의 허가없이 그 전문과목을 표방할 수 없다”고 하여 이른바 ‘전문과목표방 허가제’를 규정하였다. 위 법은 1962. 3. 20. 법률 제1035호(‘의료법’으로 명칭변경) 및 1973. 2. 16. 법률 제2533호로 각 전부개정 되었다가 1975. 12. 31. 법률 제2862호로 개정되었는바, 동 개정법 제55조는 치과의사로서 전문의가 되고자 하는 자는 보건사회부장관의 자격인정을 받아야 하고, 그 자격인정을 받은 자가 아니면 전문과목을 표시하지 못하도록 하면서, 치과전문의의 전문과목을 구강외과, 보철과, 교정과, 소아치과 및 치주위병과 등 5개 과목으로 규정하였다. 위 규정이 전문의의 수련기관ㆍ수련방법 기타 자격의 인정과 자격증의 교부 및 전문과목의 표시 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정함에 따라, 1976. 4. 15. 대통령령 제8088호로 ‘전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정’(이하 ‘전문의규정’이라 한다)이 제정되었고, 1979. 3. 2.에는 보건사회부령 제622호로 ‘전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 시행규칙’(이하 ‘시행규칙’이라 한다)이 제정되었다.
그 후 1981. 12. 31. 법률 제3504호로 개정된 의료법 제55조는 치과의사로서 전문의가 되고자 하는 자는 대통령령이 정하는 수련을 거쳐 보건사회부장관의 자격인정을 받아야 한다고 규정하고, 그 자격인정을 받은 자가 아니면 전문과목을 표시하지 못한다고 하면서, 전문의의 자격인정 및 전문과목에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하였다. 이에 1982. 7. 23. 대통령령 제10874호로 개정된 전문의규정이 앞서 본 바와 같은 5개의 전문과목을 두자(동 규정 제2조의2 제2호), 보건복지부장관은 치과전문의의 수련 및 자격인정
등을 위하여 1989. 12. 30. 시행규칙 개정안을 마련하여 관련기관에 의견을 조회하였으나, 치과의료계(주로 개업의)의 반대로 시행규칙 개정작업의 추진이 보류되었다. 한편, 전문의규정은 1995. 1. 28. 대통령령 제14516호로 다시 개정되어 치과 전문과목을 5개에서 10개(구강악안면외과, 치과보철과, 치과교정과, 소아치과, 치주과, 치과보존과, 구강내과, 구강악안면방사선과, 구강병리과 및 예방치과)로 세분화하였고(동 규정 제2조의2 제2호), 이에 따라 보건복지부장관은 1996. 1. 13. 시행규칙 개정안을 입법예고하였으나 역시 치과의료계가 반대한다는 이유로 추진을 보류하였다.
그 후 헌법재판소가 1998. 7. 16. 보건복지부장관이 의료법과 전문의규정의 위임에 따라 치과전문의자격시험제도를 실시할 수 있는 절차를 마련하지 아니하는 입법부작위가 위헌이라는 결정을 선고함에 따라( 96헌마246 ), 2003. 6. 30. 대통령령 제18040호로 ‘치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정’이, 2003. 9. 18. 보건복지부령 제258호로 ‘치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 시행규칙’이 각각 제정되었고, 위 시행규칙에 따라 2008년 처음으로 치과전문의 자격시험이 실시되었다.
2008년 220명의 치과전문의가 처음 배출된 이래, 2013년까지 총 1,571명의 치과전문의가 배출되어 2013년 말 현재 전체 치과의사 27,398명 중 약 5.73%의 비율을 차지하고 있다. 매년 배출되는 신규 치과의사 중에서 치과전문의는 대략 35% 내외의 비중을 차지하고 있다.
나. 심판대상조항의 입법연혁
2002. 3. 30. 법률 제6686호로 개정된 의료법은 제55조 제2항 단서를 신설하여, 치과전문의에 대하여는 종합병원ㆍ치과병원 중 보건복지부령이 정하는 의료기관에 한하여 전문과목을 표시하도록 할 수 있다고 규정하였다. 그 결과 치과의원은 전문과목을 표시하는 것이 금지되었는데, 다만 위 규정의 유효기간은 2008. 12. 31.까지로 규정되어 있었다(동법 부칙 제2조). 2009. 1. 30. 법률 제9386호로 개정된 의료법에서는 위 규정과 거의 동일한 내용으로 조문의 위치만 옮겨서 규정된 의료법 제77조 제2항의 유효기간을 2013. 12. 31.까지로 연장하였다(동법 부칙 제2조). 그 후로는 위규정의 유효기간이 연장된 바 없으므로, 2014. 1. 1.부터는 치과의원에서도 전문과목을 표시할 수 있게 되었다.
그런데 2011. 4. 28. 법률 제10609호로 개정된 의료법에서는 심판대상조항을 신설하여, 치과의원에서 전문과목을 표시하는 경우에는 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하여야 한다고 규정하고, 같은 법 부칙 제1조에서 그 시
행일을 2014. 1. 1.로 하였다. 그 결과 2014. 1. 1.부터 치과의원은 전문과목을 표시할 수는 있되, 전문과목을 표시하는 경우 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료할 수 있게 되었다.
다. 제한되는 기본권
(1) 심판대상조항에 따라 치과의원이 전문과목을 표시하는 경우에는 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하여야 하므로, 심판대상조항은 치과의원을 개설ㆍ운영하거나 치과의원에 고용된 치과전문의(이하 ‘치과의원의 치과전문의’라 한다)의 직업수행의 자유를 제한하는 것이다.
(2)심판대상조항은 전문과목을 표시하더라도 진료범위에 대하여 제한을 받지 않는 의과의 전문의(이하 ‘의사전문의’라 한다)나 한의사전문의에 비하여 치과전문의를 달리 취급하고 있고, 진료범위의 제한 없이 진료행위를 할 수 있는, 치과병원을 개설ㆍ운영하거나 치과병원에 고용된 치과전문의(이하 ‘치과병원의 치과전문의’라 한다)나 치과일반의에 비하여 치과의원의 치과전문의를 달리 취급하고 있으므로, 평등권의 침해 여부도 문제된다.
(3)청구인들은 심판대상조항이 환자의 자기결정권을 침해한다고 주장한다. 청구인들이 의료인(치과전문의)의 지위와 의료소비자(환자)의 지위를 동시에 갖고 있기는 하나, 이 사건에서는 심판대상조항이 치과전문의의 직업수행의 자유 및 평등권을 침해하는지 여부가 주된 쟁점이고, 의료소비자의 선택권이 제한되는 것은 치과전문의의 진료영역을 제한함에 따라 발생하는 효과이므로, 치과전문의의 직업수행의 자유 및 평등권의 침해 여부를 판단하는 과정에서 이를 함께 고려하는 것으로 충분하다. 따라서 환자의 자기결정권 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다.
(4)따라서 심판대상조항이 청구인들의 직업수행의 자유 및 평등권을 침해하는지 여부에 대하여 본다.
라. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 신뢰보호원칙 위반 여부
청구인들은 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장한다. 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가의 원칙으로부터 도출되는데, 그 내용은 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새로운 입법은 신뢰보호원칙상 허용될 수 없다는 것이다. 이러
한 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45 참조).
청구인들이 침해당하였다고 주장하는 신뢰는 2014. 1. 1.부터 치과의원에서 전문과목을 표시할 수 있게 되면 모든 전문과목의 진료를 할 수 있을 것이라는 신뢰이다. 그런데 국민들이 국가의 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 절대적인 권리로서 보호되는 것은 아니며, 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 ‘실망’을 하지 않도록 하여 주는 데까지 미칠 수는 없다(헌재 2003. 3. 27. 2002헌바35 ). 그 동안 구 의료법 제55조 제2항 단서 및 의료법 제77조 제2항에 따라 치과의원의 전문과목 표시 자체가 금지되어 왔으므로, 청구인들이 주장하는 신뢰는 장래에 위 의료법 제77조 제2항의 유효기간이 종료되어 치과의원의 전문과목 표시가 가능하게 되는 경우의 법적 상황을 청구인들이 미리 일정한 방향으로(즉, 전문과목을 표시한 치과의원이 모든 전문과목의 진료를 할 수 있을 것으로) 예측 내지 기대한 것에 불과하다. 나아가 심판대상조항이 2011. 4. 28. 신설되어 그 시행까지 2년 6개월이 넘는 유예기간을 두었던 점 등을 고려할 때, 청구인들의 신뢰이익에 대한 침해 정도가 그다지 중하다고 볼 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 명확성원칙 위반 여부
법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이기 때문이다(헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8 참조).
청구인들은 심판대상조항이 치과 전문과목의 개념 및 전문과목 간 진료영역의 경계, 치과에서의 응급환자를 명확하게 정하고 있지 않아서 명확성원칙에 위반된다고 주장한다. 의료법 제77조 제4항은 전문과목에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 ‘치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정’ 제3조는 치과전문의의 전문과목을 구강악안면외과, 치과보철과, 치과교정과, 소아치과, 치주과, 치과보존과, 구강내과, 구강악안면방사선과, 구강병리과 및 예방치과의 10과목으로 규정하고 있다. 위 규정을 비
롯하여 의료법 및 관련 법령에서 각 전문과목의 진료내용을 규정하고 있지는 않으나, 치과전문의가 되기 위해서는 치과의사 면허를 받은 자가 치과전공의 수련과정을 거쳐 각 전문과목별 필기시험(1차 시험) 및 실기시험 또는 구술시험(2차 시험)으로 이루어진 치과전문의 자격시험에 합격해야 하므로(치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 제4조 제1항, 제5조 제1항, 제18조 제1항, 치과의사전문의의 수련 및 자격 인정 등에 관한 규정 시행규칙 제13조 제1항, 제2항), 심판대상조항의 수범자인 치과전문의는 각 전문과목의 진료내용과 진료영역 및 전문과목 간의 차이점 등을 알 수 있다.
심판대상조항의 단서에 따라 진료범위 제한의 예외에 해당하는 ‘응급환자’의 경우에도, ‘응급의료에 관한 법률’ 제2조 제1호는 ‘응급환자’를 ‘질병, 분만, 각종 사고 및 재해로 인한 부상이나 그 밖의 위급한 상태로 인하여 즉시 필요한 응급처치를 받지 아니하면 생명을 보존할 수 없거나 심신에 중대한 위해(危害)가 발생할 가능성이 있는 환자 또는 이에 준하는 사람으로서 보건복지부령으로 정하는 사람’이라고 정의하고 있고, 동법 시행규칙 제2조 및 별표 1에서 응급환자를 구체적으로 규정하고 있는바, 수범자인 치과전문의는 위 규정들의 내용을 그대로 적용하거나 치과의 특성에 맞게 유추 적용하여 치과에서의 응급환자를 판단할 수 있다.
따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능한 것이지만, 그렇다고 하더라도 그 수단은 목적달성에 적절한 것이어야 하고 또한 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988 등).
(가) 목적의 정당성
심판대상조항은 치과의원이 전문과목을 표시하는 경우 그 진료범위를 제한함으로써, 치과전문의가 자신의 전문과목을표시하면서치과의원을 개설ㆍ운영하거나치과의원에고용되어 근무할 유인을 감소시키고 있다. 이를 통하여 심판대상조항은 치과전문의가 1차 의료기관인 치과의원에서 진료하는 것을 가급적 억제하고 그들이 2차 의료기관인 치과병원이나 종합병원에서 진료하는 것을 유도함으로써, 치과일반의가 할 수 있는 간단하고 일반적인 진료는 1차 의료기관에서 담당하고, 치과전문의의 진료를 필요로 하는 복잡하고 전문
적인 진료는 2차 의료기관에서 담당하도록 하여 적정한 치과 의료전달체계를 정립하고자 하는 것이다.또한심판대상조항은소위 인기 전문과목을 표시한 치과의원으로 환자가 몰리고 그로 인하여 특정 전문과목에만 치과전문의가 편중되는 현상을 방지함으로써 치과 전문과목 간의 균형 있는 발전을 도모하고자 하는 목적도 갖고 있다. 이와 같은 심판대상조항의 입법목적은 정당하다.
(나) 수단의 적절성 및 침해의 최소성
1)치과전문의 제도는 치과의료의 분야별 전문화를 통한 치의학의 발전이 이루어지도록 하는 한편, 치과의 질병별 진료영역을 특화함으로써 의료서비스의 질적 향상을 도모하고 국민의 치과의료 이용의 편익을 증진시키는 것을 그 목적으로 한다. 이를 위하여 치과의사 면허를 받은 자 중에서 치과전공의의 수련과정을 마치고 치과전문의 자격시험에 합격한 자에게 치과전문의 자격을 부여하여, 자신의 전문과목에 있어서 일반의와는 차별화된 전문성을 가지고 환자를 진료할 수 있도록 하는 것이다.
위와 같이 전문가의 자격을 갖춘 치과전문의에게는 그러한 전문 자격이 있다는 사실을 대외적으로 ‘표시’할 수 있다는 점이 매우 중요하다. 왜냐하면 그러한 표시를 통하여 치과일반의와 구별되는 자신의 차별성과 희소성을 의료소비자들에게 널리 알려 높은 부가가치를 창출함으로써, 그 전문 자격을 얻기 위하여 투자한 많은 시간과 노력, 비용에 대한 보상을 받을 수 있기 때문이다. 그런데 심판대상조항은 치과의원의 치과전문의가 자신의 전문과목을 표시하는 경우 그 진료범위를 제한하여 커다란 영업적 불이익을 가함으로써 현실적으로 전문과목의 표시를 매우 어렵게 하고 있는바, 이는 치과전문의 자격 자체의 의미를 현저히 감소시켜 치과전문의 제도를 유명무실하게 만들 위험이 있다.
또한 심판대상조항으로 인하여 치과의원의 치과전문의들이 대부분 전문과목을 표시하지 않음에 따라, 환자들은 어느 치과의원에 어떠한 전문과목의 치과전문의가 있는지 알기가 매우 어려워, 치과전문의 제도가 시행되었음에도 환자들이 자신에게 필요한 치과전문의의 전문적 진료를 제대로 받기 어려운 기형적인 상황이 이어지고 있다. 나아가 심판대상조항으로 인하여 치과전문의들이 자신의 전문과목을 표시하고 해당 전문과목에서의 자신의 진료실적과 의료기술 등의 장점을 내세워 다른 치과전문의들과 자유롭게 경쟁할 수도 없게 되는 결과, 치과 의료기술의 발전이 저해되고 의료서비스의 질적 향상을 기대하기 어렵게 되어 치과전문의 제도의 도입취지를 퇴색시킬 우려가 있다.
2) 치과전문의는 치과의사 면허를 취득한 후 오랜기간의 수련과정을 추가로
이수하고 치과전문의 자격시험까지 합격하였으므로, 치과일반의가 할 수 있는 모든 진료는 치과전문의도 당연히 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 심판대상조항에 따라 치과의원의 치과전문의는 표시한 전문과목 이외의 다른 모든 전문과목(전체 전문과목 10과목 중 자신의 전문과목을 제외한 9과목)에 해당하는 환자를 진료할 수 없게 된다. 이는 전문가인 치과전문의에게 치과일반의도 할 수 있는 진료행위를 대부분 금지하는 것으로서 기본권 제한의 정도가 매우 클 뿐만 아니라, 치과전문의의 치과 진료에 관한 지식과 경험을 대부분의 진료 영역에서 사장시키는 것으로서, 사회 전체적인 효용의 관점에서 보더라도 결코 바람직하다고 보기 어렵다.
치과전문의가 치과의원에서 전문과목을 표시하지 않은 채 모든 전문과목을 진료하는 방안을 선택할 수도 있다는 사실이 위와 같은 기본권 침해를 완화시킨다고 볼 수 없다. 앞서 보았듯이 치과전문의가 전문과목을 표시할 수 없다면 치과일반의와 다를 바가 없으므로 구태여 많은 시간과 노력, 비용을 들여 치과전문의 자격을 취득할 이유가 없을 것이기 때문이다. 한편 치과전문의가 치과병원을 설립ㆍ운영하거나 치과병원에 고용되어 근무하는 경우에는 전문과목을 표시하더라도 모든 전문과목을 진료할 수 있기는 하나, 치과병원은 치과의원에 비하여 그 수가 매우 적고 설립요건과 근무형태 등에서 많은 차이가 있으며, 의료인인 치과전문의는 치과의원에 근무할지 아니면 치과병원에 근무할지 여부, 의료기관을 자신이 직접 설립ㆍ운영할지 아니면 의료기관에 고용되어 근무할지 여부 등을 자유롭게 선택할 수 있어야 하므로, 치과전문의가 치과병원에서 진료범위의 제한 없이 전문과목을 표시하여 진료할 수 있다고 하더라도 앞서 살펴본 기본권침해의 정도가 완화된다고 볼 수 없다.
3) 심판대상조항은 적정한 치과 의료전달체계를 정립하고자 하는 것인바, 이를 위해서는 치과 일반진료와 전문진료의 진료영역을 합리적으로 설정하고, 이를 토대로 1차 의료기관과 2차 의료기관, 치과일반의와 치과전문의 간의 역할 분담과 상호 협력을 적절하게 구축할 수 있는 근본적인 제도적 해결책을 마련하는 것이 필요하며, 심판대상조항과 같이 1차 의료기관의 전문과목 표시에 대한 불이익을 주어 치과전문의들의 2차 의료기관 종사를 억지로 유도하는 것은 바람직한 해결방안이 될 수 없다.
또한 심판대상조항은 치과전문의가 특정 전문과목에 편중되는 현상을 방지하려는 목적도 가지고 있다. 그러나 심판대상조항에 따라 자신의 전문과목의 환자만 진료해도 충분한 수익을 보장받을 수 있는 치과교정과 등 일부 인기
전문과목의 치과전문의들만 치과의원에서 전문과목을 표시하게 될 것이므로, 심판대상조항은 오히려 인기 전문과목에의 편중 현상을 더 악화시킬 수도 있다. 실제로 2015. 5. 13. 현재 전문과목을 표시한 치과의원 총 32개소 가운데 치과교정과를 전문과목으로 표시한 치과의원이 27개소(84.4%)로서 압도적 다수를 차지하고 있다. 비인기 전문과목들의 경우 해당 전문과목에 해당하는 환자만을 진료하여서는 치과의원을 정상적으로 유지하기가 매우 어려우므로, 이들 전문과목의 치과전문의들은 사실상 치과병원에서만 근무하거나, 아니면 전문과목을 표시하지 않고 치과의원을 개설ㆍ운영하는 방법을 택할 수밖에 없고, 이에 따라 해당 전문과목들에 대한 지원자가 갈수록 줄어들어 결국 그 전문과목들의 고사(枯死)를 가져올 수 있다. 치과 전문과목 중 특정과목에의 편중을 막기 위해서는, 각 전문과목별로 치과전문의에 대한 수요를 정확하게 파악하여 이를 토대로 치과전공의 정원을 책정하고, 인기과목과 비인기과목을 적절히 조정하여 치과 전문과목을 재분류하는 등 보다 근본적인 대책이 필요하다.
따라서 심판대상조항은 적정한 치과 의료전달체계를 정립하고 특정 전문과목에 대한 치과전문의 편중 현상을 막고자 하는 입법목적의 달성을 위한 적절한 수단이라고 볼 수 없다.
4) 주로 장기(臟器)별로 진료를 하는 의과의 경우에는 증세에 따라 환자 자신이 쉽게 전문의를 찾아 진료를 받을 수 있으나, 치과의 경우에는 전문의의 전문과목이 주로 진료행위별로 분류되어 있어, 환자의 입장에서는 위 개별 전문과목의 진료영역이나 각 전문과목 간의 차이를 정확히 알기 어렵다. 따라서 전문과목을 표시한 치과의원이 그 표시한 전문과목에 해당하는 환자만을 진료할 경우, 환자가 자신의 질환을 진료할 수 있는 치과의원을 정확히 찾지 못하여 여러 군데의 치과의원을 헤매는 상황이 발생할 수 있다. 또한 환자의 거주지와 가까운 곳에 있는 치과의원이 진료범위 제한으로 인하여 해당 환자의 질환을 진료하지 못하는 경우 환자가 먼 곳에 있는 치과의원을 찾아가야 하는 불편함도 발생하게 된다.
뿐만 아니라 치과진료의 특성상 초기 일반진료와 전문영역의 진료가 일괄적으로 혹은 연속하여 이루어지는 것이 통상적이고, 여러 전문과목의 진료가 복합적으로 이루어져야 하는 경우도 상당수 있는바, 심판대상조항에 따르면 그러한 경우에도 치과전문의가 자신의 전문과목 이외의 다른 전문과목의 진료를 행할 수 없으므로 환자는 수 개의 치과의원을 전전하여야 하고 그에 따라 진료비용도 증가하게 된다. 이는 치과전문의의 진료를 받기 원하는 의료소비자
들에게 커다란 불편을 초래하는 것이고, 치과 진료의 효율성의 측면에서도 바람직하다고 볼 수 없다.
5) 치과의원이 전문과목을 병원 간판 등에 직접 표시하지 않더라도, 치과의원 건물 로비 등에 치과전문의 면허증을 게시하거나 치과전문의 경력을 게시하는 등의 방식으로 치과전문의가 환자들에게 자신의 전문과목을 간접적으로 알리는 것까지 차단하는 것은 어려운바, 위와 같은 경우에는 치과전문의가 사실상 자신의 전문과목을 표시하는 것과 유사한 효과를 거두면서도 심판대상조항의 적용을 피하여 모든 전문과목을 진료할 수 있게 되므로, 심판대상조항이 현실적으로 얼마나 실효성이 있는지도 의문이다.
6) 따라서 심판대상조항은 수단의 적절성 요건과 침해의 최소성 요건을 갖추지 못하였다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항이 달성하고자 하는 적정한 치과 의료전달체계의 정립 및 치과전문의의 특정 전문과목에의 편중 방지라는 공익은 중요하나, 앞서 보았듯이 전문과목을 표시한 치과의원의 진료범위를 제한하는 것으로 그러한 공익이 얼마나 달성될 수 있을 것인지 의문이다. 반면 치과의원의 치과전문의가 표시한 전문과목 이외의 영역에서 치과일반의로서의 진료도 전혀 하지 못하는 데서 오는 사적인 불이익은 매우 크므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족하지 못하였다.
(라) 소결
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
마. 평등권 침해 여부
심판대상조항은 전문과목을 표시하더라도 진료범위에 대하여 제한을 받지 않는 의사전문의나 한의사전문의에 비하여 치과전문의를 차별취급하고 있다. 또한 심판대상조항은 진료범위의 제한 없이 진료행위를 할 수 있는 치과병원의 치과전문의, 치과일반의에 비하여 치과의원의 치과전문의를 차별취급하고 있다. 한편, 청구인들은 전문과목을 표시하지 않은 치과의원의 치과전문의와 전문과목을 표시한 치과의원의 치과전문의 간의 차별도 주장하나, 이는 동일한 집단(치과의원의 치과전문의)을 전문과목을 표시하였는지 여부에 따라 달리 본 것에 불과하여 비교의 대상으로 삼기에 적절하지 않으므로, 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
우선 의사, 한의사, 치과의사는 모두 의료법이 정하는 의료인이며(동법 제2조 제1항), 의료법 제77조는 전문의 제도의 기본적인 사항에 관하여 의사전문의, 한의사전문의, 치과전문의를 함께 규율하고 있다. 적정한 의료전달체계의 수립이나 특정 전문과목에 대한 전문의의 편중 방지라는 심판대상조항의 입법목적은 의사전문의나 한의사전문의의 경우에도 마찬가지로 요구되는 것이다. 따라서 1차 의료기관에 종사하는 전문의의 전문과목 표시와 관련하여 의사전문의, 한의사전문의와 치과전문의 사이에 본질적인 차이가 있다고 볼 수 없으므로, 의사전문의, 한의사전문의와 달리 치과전문의의 경우에만 전문과목의 표시를 이유로 진료범위를 제한하는 것은 합리적인 근거를 찾기 어렵다.
또한 전문과목을 표시한 치과병원의 경우에는 진료범위에 아무런 제한을 두지 않으면서 전문과목을 표시한 치과의원의 경우에만 진료범위의 제한을 두는 것은, 전문적인 진료가 요구되는 2차 의료기관에 대해서는 모든 전문과목의 진료를 허용하면서 오히려 일반적인 진료가 요구되는 1차 의료기관인 치과의원에 대해서는 표시한 전문과목에 대한 진료만을 하도록 강제하는 것으로서 그 차별취급의 합리성을 인정하기 어렵다.
나아가 심판대상조항에 따라 치과일반의는 전문과목을 불문하고 모든 치과 환자를 진료할 수 있음에 반하여, 치과일반의보다 더 오랜기간의 수련과정을 거치고 치과전문의 자격시험까지 추가로 합격한 치과전문의는 치과의원에서 전문과목을 표시하였다는 이유로 자신의 전문과목 이외의 다른 모든 전문과목의 환자를 진료할 수 없게 되는바, 이는 보다 상위의 자격을 갖춘 치과의사에게 오히려 훨씬 더 좁은 범위의 진료행위만을 허용하는 것으로서 합리적인 이유를 찾기 어렵다.
따라서 심판대상조항은 치과전문의를 의사전문의와 한의사전문의에 비하여 합리적 이유 없이 차별하고, 치과의원의 치과전문의를 치과병원의 치과전문의 및 치과일반의에 비하여 합리적 이유 없이 차별함으로써 평등권을 침해한다.
5. 결 론
심판대상조항은 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지 1] 청구인 명단
1.∼6. 김○현 외 5인
7.∼17. 김○아 외 10인
18.∼20. 장○국 외 2인
21.∼29. 노○기 외 8인
[별지 2] 관련조항
제2조(의료인) ① 이 법에서 “의료인”이란 보건복지부장관의 면허를 받은 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사ㆍ조산사 및 간호사를 말한다.
제15조(진료거부 금지 등) ① 의료인은 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못한다.
제77조(전문의)①의사ㆍ치과의사 또는 한의사로서 전문의가 되려는 자는 대통령령으로 정하는 수련을 거쳐 보건복지부장관에게 자격 인정을 받아야 한다.
②제1항에 따라 전문의 자격을 인정받은 자가 아니면 전문과목을 표시하지 못한다. 다만, 보건복지부장관은 의료체계를 효율적으로 운영하기 위하여 전문의 자격을 인정받은 치과의사와 한의사에 대하여 종합병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 중 보건복지부령으로 정하는 의료기관에 한하여 전문과목을 표시하도록 할 수 있다.
제77조(전문의) ④ 전문의 자격 인정과 전문과목에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
의료법 부칙(2009. 1. 30. 법률 제9386호)
제2조(유효기간) 제43조 제5항 단서의 개정규정과 제77조 제2항 단서의 개정규정 중 치과의사에 대한 부분은 2013년 12월 31일까지, 제77조 제2항 단서의 개정규정 중 한의사에 대한 부분은 2009년 12월 31일까지 효력을 가진다.
의료법 부칙 (2011. 4. 28. 법률 제10609호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제63조 및 제77조 제3항의 개정규정은 2014년 1월 1일부터 시행한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “응급환자”란 질병, 분만, 각종 사고 및 재해로 인한 부상이나 그 밖
의 위급한 상태로 인하여 즉시 필요한 응급처치를 받지 아니하면 생명을 보존할 수 없거나 심신에 중대한 위해(危害)가 발생할 가능성이 있는 환자 또는 이에 준하는 사람으로서 보건복지부령으로 정하는 사람을 말한다.
제3조 (전문과목) 치과의사전문의의 전문과목은 구강악안면외과·치과보철과·치과교정과·소아치과·치주과·치과보존과·구강내과·구강악안면방사선과·구강병리과 및 예방치과로 한다.
제4조(수련) ① 치과의사로서 치과의사전문의가 되려는 사람 중 인턴은 수련치과병원에서, 레지던트는 수련치과병원 또는 수련기관에서 이 영에 따른 수련을 받아야 한다.
제5조(수련기간) ① 치과의사전공의의 수련기간은 인턴은 1년, 레지던트는 3년으로 한다. (단서 생략)
제18조(치과의사전문의 자격의 인정) ① 치과의사전문의 자격을 인정받을 수 있는 사람은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사람으로서 보건복지부장관이 실시하는 치과의사전문의 자격시험에 합격한 사람으로 한다.
1.치과의사로서 이 영에 따른 수련과정을 마친 사람
2.제4조 제3항에 따라 치과의사로서 보건복지부장관이 수련을 마친 사람으로 인정한 사람
제13조(시험 과목 및 방법) ① 치과의사전문의 자격시험의 과목은 각 전문과목에 해당하는 과목으로 한다.
②치과의사전문의 자격시험은 1차 시험과 2차 시험으로 구분하되, 1차 시험은 필기시험으로 하고 2차 시험은 실기시험 또는 구술시험으로 한다. (단서 생략)