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판시사항
1. 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회 또는시위를 금지하고 이를 위반한 자를 형사처벌하는 구‘집회 및 시위에 관한 법률’(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1989. 3. 29. 법률 제4095호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이‘집회 및 시위에 관한 법률’은‘집시법’으로 약칭한다) 제3조 제1항 제2호 및 구 집시법(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문 중 제3조 제1항 제2호 부분(이하 위 두 조항을 합하여‘이 사건 제2호 부분’이라 한다)이 집회의 자유를 침해하는지 여부(적극)
2. 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 집회 또는 시위를 금지하고이에 위반한 자를 형사처벌하는 구 집시법(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호 및 구 집시법(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문중 제3조 제1항 제3호 부분(이하 위 두 조항을 합하여‘이 사건 제3호부분’이라 한다)이 집회의 자유를 침해하는지 여부(적극)
결정요지
1. 이 사건 제2호 부분은 법관의 직무상 독립을 보호하여 사법작용의 공정성과 독립성을 확보하기 위한 것으로 입법목적의 정당성은 인정되나, 국가의 사법권한 역시 국민의 의사에 정당성의 기초를 두고 행사되어야 한다는 점과 재판에 대한 정당한 비판은 오히려 사법작용의 공정성 제고에 기여할 수도 있는 점을 고려하면 사법의 독립성을 확보하기 위한 적합한 수단이라 보기 어렵다. 또한 구 집시법
의 옥외집회·시위에 관한 일반규정 및 형법에 의한 규제 및 처벌에 의하여 사법의 독립성을 확보할 수 있음에도 불구하고, 이 사건 제2호 부분은 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위를 사전적·전면적으로 금지하고 있을 뿐 아니라, 어떠한 집회·시위가 규제대상에 해당하는지를 판단할 수 있는 아무런 기준도 제시하지 아니함으로써 사실상 재판과 관련된 집단적 의견표명 일체가 불가능하게 되어 집회의 자유를 실질적으로 박탈하는 결과를 초래하므로 최소침해성 원칙에 반한다. 더욱이 이 사건 제2호 부분으로 인하여 달성하고자 하는 공익 실현 효과는 가정적이고 추상적인반면, 이 사건 제2호 부분으로 인하여 침해되는 집회의 자유에 대한 제한 정도는 중대하므로 법익균형성도 상실하였다. 따라서 이 사건 제2호 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.
2. 이 사건 제3호 부분은 6. 25. 전쟁 및 4. 19. 혁명 이후 남북한의 군사적 긴장 상태와 사회적 혼란이 계속되던 상황에서 우리 헌법의 지배원리인 민주적 기본질서를 수호하기 위한 방어적 장치로서 도입된 것으로 정당한 목적 달성을 위한 적합한 수단이 된다. 그러나 이 사건 제3호 부분은 규제대상인 집회·시위의 목적이나 내용을 구체적으로 적시하지 않은 채 헌법의 지배원리인‘민주적 기본질서’를 구성요건으로 규정하였을 뿐 기본권 제한의 한계를 설정할 수 있는 구체적 기준을 전혀 제시한 바 없다. 이와 같은 규율의 광범성으로 인하여 헌법이 규정한 민주주의의 세부적 내용과 상이한 주장을 하거나 집회·시위 과정에서 우발적으로 발생한 일이 민주적 기본질서에 조금이라도 위배되는 경우 처벌이 가능할 뿐 아니라 사실상 사회현실이나 정부정책에 비판적인 사람들의 집단적 의견표명 일체를 봉쇄하는 결과를 초래함으로써 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 상실하였으므로, 이 사건 제3호 부분은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다.
심판대상조문
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1989. 3. 29. 법률 제4095호로 전부개정되기 전의 것) 제3조(집회 및 시위금지) ① 누구든지 다음 각 호의 1에 해당하는 집회 또는 시위를 주관하거나 개최하여서는 아니된다.
1. 생략
2. 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회 또는 시위
3. 생략
② 생략
구 집회 및 시위에 관한 법률(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조(벌칙) ① 제2조 제1항 및 제2항, 제3조 제1항 또는 제4조 제1항의 규정에 위반하거나 제4조의2 또는 제5조 제2항의 규정에 의하여 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 5년 이하의 징역 또는 10만원 이하의 벌금에 처한다. 단 군인, 검사, 경찰관으로서 제2조 제1항 또는 제2항의 규정에 위반한 때에는 7년 이하의 징역에 처한다.
참조조문
헌법 제21조 제1항, 제2항, 제37조 제2항, 제103조
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조(집회 및 시위금지) ① 누구든지 다음 각 호의 1에 해당하는 집회 또는 시위를 주관하거나 개최하여서는 아니된다.
1.∼2. 생략
3. 전 각 호 이외에 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 집회 또는 시위
② 생략
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제4조(옥외집회 및 시위의 신고등) ① 옥외에서 집회 또는 시위를 주최하고자 하는 그 목적, 일시(所要時間을 包含한다. 以下 같다), 장소, 참가예정인원과 주최자의 주소, 성명 및 시위방법을 기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 48시간전에 관할경찰서장에게 제출하여야 한다. 단, 2이상 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 경찰국장에게 제출하여야 한다.
② 전항의 규정에 의한 신고를 접수한 때에는 관할경찰서장 또는 경찰국장은 접수일시를 기재한 접수증표를 신고자에게 교부하여야 한다.
③ 전조의 규정에 의하여 금지된 집회와 시위 또는 본법의 규정에 의하여 금지된 시간 또는 장소에서 집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자에 대하여서는 관할경찰서장 또는 경찰국장은 신고를 접수한 때로부터 24시간이내에 집회 또는 시위의 금지를 통고할 수 있다. 집회 또는 시위의 금지의 통고는 서면으로 하여야 한다.
④ 집회 또는 시위의 시간과 장소가 경합되는 2이상의 신고가 있는 때에는 뒤에 접수된 집회 또는 시위에 대하여도 전항의 규정을 준용한다.
⑤ 전2항의 규정에 의한 금지의 통고에 대하여는 72시간이내에 서울특별시장, 부산시장, 도지사에게 이의를 신립할 수 있다.
⑥ 서울특별시장, 부산시장, 도지사는 전항의 규정에 의한 이의의 신립을 받았을 때에는
접수일시를 기재한 접수증표를 이의신립자에게 교부하고 24시간이내에 재결을 하여야 한다. 24시간이내에 재결이 없을 때에는 관할경찰서장 또는 경찰국장의 금지통고는 이를 무효로 한다.
⑦ 전항의 규정에 의하여 금지통고가 부당하다고 결정되거나 무효로 된 경우에는 이의신립자는 집회 또는 시위의 일시를 새로이 정하여 24시간이전에 관할경찰서장 또는 경찰국장에게 신고함으로써 집회 또는 시위를 주최할 수 있다.
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제6조(옥외집회 또는 시위의 금지시간) 누구든지 일출전, 일몰후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다.
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제7조(옥외집회 및 시위의 금지장소등) 누구든지 다음각호에서 규정하는 청사 또는 저댁의 경계지점으로부터 주위2백미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다
1. 국회의사당, 각급법원, 국내주재외국의 외교기관
2.∼3. 생략
구 집회 및 시위에 관한 법률(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제10조(집회 또는 시위의 주최자의 준수사항) ①∼② 생략
③ 집회 또는 시위의 주최자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
1. 총포, 폭발물, 도검, 철봉, 곤봉, 기타 타인의 생명신체에 해를 가하는데 사용할 수 있는 기구를 휴대하거나 휴대하게 하는 행위
2. 폭행, 난동 기타 질서를 문란하게 하는 행위
② 집회 또는 시위에 참가하는 자는 전조제3항 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
구 집회 및 시위에 관한 법률(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제15조(동전) 제6조ㆍ제7조ㆍ제9조 단서의 규정에 위반한 자와 제8조의 규정에 의한 금지 또는 제한에 위반한 자는 다음 구분에 의하여 처벌한다.
1. 주최자는 3년이하의 징역 또는 6만원이하의 벌금
2.그 정을 알면서 참가한 자는 1년이하의 징역 또는 2만원이하의 벌금, 구류 또는 과료
구 집회 및 시위에 관한 법률(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제16조(동전) 제3조제2항, 제10조제3항, 제11조제2항 또는 제13조제2항의 규정에 위반한 자는 1년이하의 징역 또는 2만원이하의 벌금, 구류 또는 과료에 처한다.
하여 폭행, 협박 또는 손괴의 행위를 한 자는 1년 이상 10년 이하의 징역이나 금고 또는 5만환 이하의 벌금에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제144조(특수공무방해) ① 단체 또는 다중의 위력을 보이거나 위험한 물건을 휴대하여 제136조, 제138조와 제140조 내지 전조의 죄를 범한 때에는 각조에 정한 형의 2분의 1까지 가중한다.
② 전항의 죄를 범하여 공무원을 사상에 이르게 한 자는 무기 또는 3년 이상의 징역에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제261조(특수폭행) 단체 또는다중의 위력을 보이거나 위험한 물건을 휴대하여 전조의 죄를 범한 때에는 5년 이하의 징역 또는 2만5천환 이하의 벌금에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제284조(특수협박) 단체 또는다중의 위력을 보이거나 위험한 물건을 휴대하여 전조제1항, 제2항의 죄를 범한 때에는 7년이하의 징역 또는 5만환 이하의 벌금에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제307조(명예훼손) ① 공연히사실을 적시하여 사람의 명예를 훼손한 자는 2년 이하의 징역이나 금고 또는 1만5천환 이하의 벌금에 처한다.
② 공연히 허위의 사실을 적시하여 사람의 명예를 훼손한 자는 5년 이하의 징역 또는 10년이하의 자격정지에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제311조(모욕) 공연히 사람을모욕한 자는 1년 이하의 징역이나 금고 또는 1만5천환 이하의 벌금에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제314조(업무방해) 전조의방법 또는 위력으로써 사람의 업무를 방해한 자는 5년 이하의 징역 또는 2만5천환 이하의벌금에 처한다.
구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것) 제369조(특수손괴) ① 단체 또는 다중의 위력을 보이거나 위험한 물건을 휴대하여 제366조의 죄를 범한 때에는 5년 이하의 징역 또는 2만5천환 이하의 벌금에 처한다.
② 전항의 방법으로 제367조의 죄를 범한 때에는 1년 이상의 유기징역 또는 15만환 이하의벌금에 처한다.
2. 헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1 , 판례집 26-2하, 3, 22-23
당사자
제청법원1. 전주지방법원(2014헌가3)
2. 서울고등법원( 2014헌가12 )
제청신청인1. 이○우(2014헌가3)대리인 변호사 이상현
2. 유○권( 2014헌가12 )
3. 박○배( 2014헌가12 )
4. 원○영( 2014헌가12 )
청구인 2, 3, 4의 대리인 변호사 염형국, 장서연
당해사건1. 전주지방법원 2013재고합3 대통령긴급조치제9호위반 (2014헌가3)
2.서울고등법원 2011재노38 대통령긴급조치제9호위반 등 (2014헌가12)
주문
구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1989. 3. 29. 법률 제4095호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제2호 및 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문 중 제3조 제1항 제2호 부분, 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호 및 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문 중 제3조 제1항 제3호 부분은 모두 헌법에 위반된다.
이유
1. 사건개요
가. 2014헌가3 사건
제청신청인 이○우는, 강○현, 김○민과 전주시 ○○동 소재 ○○교회에 집합하여 가두시위를 하기로 공모하여, 1978. 8. 16. 위 ○○교회에서 전주시청 앞 팔달로까지 약 200명이 구호를 외치며 시위할 때 군중을 독려하고 구호를
외치는 등 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 시위를 주최하고, “유신헌법 철폐하라. 박정권 타도하라. 노동3권 보장하라.”라고 외쳐 시위의 방법으로 헌법 폐지를 주장하였다는 등의 범죄사실로 기소되어, ‘국가안전과 공공질서의 수호를 위한 대통령긴급조치’(1975. 5. 13. 대통령긴급조치 제9호로 제정되고, 1979. 12. 7. 대통령공고 제67호로 해제된 것, 이하 ‘대통령긴급조치 제9호’라 한다) 위반죄 및 집회 및 시위에 관한 법률 위반죄 등으로 1979. 2. 12. 징역 3년, 자격정지 3년을 선고받았고(전주지방법원 78고합113, 이하 ‘제1 재심대상판결’이라 한다), 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다.
위 제청신청인은 2013. 4. 25. 전주지방법원에 제1 재심대상판결에 대하여재심을 청구하였고(2013재고합3), 위 법원은 2013. 5. 20. 재심개시결정을 하였다.
위 제청신청인은 재심 계속 중인 2013. 12. 10. 전주지방법원에 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(2013초기664), 위 법원은 위 법률조항에 대하여 2014. 1. 9. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
나. 2014헌가12 사건
(1) 제청신청인 유○권, 박○배, 원○영은, 신○태, 김○환과 공모하여 헌법 또는 대통령긴급조치 제9호를 부정·비방하는 집회·시위와 의례적·비정치적 활동을 제외한 학생의 집회·시위를 예비하였다는 범죄사실로 기소되어, 대통령긴급조치 제9호 위반죄 등으로 1976. 2. 28. 각 징역 1년 6월 및 자격정지 1년 6월을 선고받았다[서울지방법원 영등포지원 75고합444, 76고합16(병합), 이하 ‘제1 원심판결’이라 한다)].
(2) 제청신청인 박○배, 원○영은 김○목, 권○기 등과 공모하여, 1975. 4. 3. ○○대학교 ○○캠퍼스 내에서 약 800명의 학생들을 모아 본부 건물을 2회 돌고, 약 2,000명의 학생들이 모이자 미리 인쇄한 선언문을 배부하고, 학생들로 하여금 “구속학생 석방하라. 유신헌법 철폐하라. 박대통령 하야하라.” 등의 구호를 외치며 위 대학교 정문까지 나아가게 하는 등 금지된 집회·시위를 주최하였다는 범죄사실로 기소되어, 구 집회 및 시위에 관한 법률 위반죄로 1975. 9. 12. 각 징역 1년, 집행유예 2년을 선고받았다(서울민·형사지방법원 영등포지원 75고단1719, 이하 ‘제2 원심판결’이라 한다).
(3) 제청신청인 유○권은, 1975. 4. 7. ○○대학교 ○○캠퍼스 내에서 약 400명의 학생들을 모아 “구속학생 석방하라. 중정 해체하라. 박정권 물러가라.” 등
의 구호를 외치며 본부 건물을 1회 돌고, 약 1,000명의 학생들이 모이자 미리 제작한 선언문을 배포·낭독하고, 학생들을 선동하여 구호를 외치며 위 대학교 정문까지 진출하는 등 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회 및 시위 또는 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 집회 및 시위를 하였다는 등의 범죄사실로 기소되어, 구 집회 및 시위에 관한 법률 위반죄로 1975. 9. 25. 징역 1년, 집행유예 2년을 선고받았다(서울민·형사지방법원 영등포지원 75고단3301, 이하 ‘제3 원심판결’이라 한다).
(4) 위 제청신청인들은 제1, 2, 3 원심판결에 대하여 각각 항소하였고, 제1 원심판결에 대한 항소사건에 제2, 3 원심판결에 대한 각 항소사건이 병합된 항소심에서, 서울고등법원은 1976. 9. 2. 제1, 2, 3 원심판결을 모두 파기하고 위 제청신청인들에 대하여 각 징역 1년, 자격정지 1년을 선고하였으며[서울고등법원 76노591, 1593(병합), 1613(병합), 이하 ‘제2 재심대상판결’이라 한다], 위 판결은 그대로 확정되었다.
(5) 위 제청신청인들은 2011. 3. 24. 서울고등법원에 제2 재심대상판결에 대하여 재심을 청구하였고(2011재노38), 위 법원은 2014. 1. 8. 위 제청신청인들에 대한 공소사실 중 대통령긴급조치제9호위반 부분에 관하여 재심사유가 있다는 이유로 재심개시결정을 하였다.
(6) 위 제청신청인들은 재심 계속 중인 2014. 6. 12. 서울고등법원에 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호, 제14조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(2014초기254), 위 법원은 2014. 7. 1. 위 법률조항들 및 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ (1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제2호에 대하여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1989. 3. 29. 법률 제4095호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘집회 및 시위에 관한 법률’은 ‘집시법’으로 약칭한다) 제3조 제1항 제2호 및 구 집시법(1973. 3. 12. 법률 제2592호로 개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문 중 제3조 제1항 제2호 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 제2호 부분’이라 한다), 구 집시법(1962. 12. 31. 법률 제1245호로 제정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제3호 및 구 집시법(1973. 3. 12. 법률 제2592호로
개정되고, 1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 본문 중 제3조 제1항 제3호 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 제3호 부분’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제3조(집회 및 시위금지) ① 누구든지 다음 각 호의 1에 해당하는 집회 또는 시위를 주관하거나 개최하여서는 아니된다.
2.재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회 또는 시위
제3조(집회 및 시위금지) ① 누구든지 다음 각 호의 1에 해당하는 집회 또는 시위를 주관하거나 개최하여서는 아니된다.
3.전 각 호 이외에 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 집회 또는 시위
제14조(벌칙) ① 제2조 제1항 및 제2항, 제3조 제1항 또는 제4조 제1항의 규정에 위반하거나 제4조의2 또는 제5조 제2항의 규정에 의하여 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 5년 이하의 징역 또는 10만원 이하의 벌금에 처한다. 단 군인, 검사, 경찰관으로서 제2조 제1항 또는 제2항의 규정에 위반한 때에는 7년 이하의 징역에 처한다.
3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유
가. 2014헌가3 사건
이 사건 제3호 부분은 그 적용범위가 넓고 불명확할 뿐 아니라, 위 조항에 해당하는 집회를 전면적으로 금지함으로써 공공의 안녕과 질서유지에 현존하는 위협이 없는 경우에도 집단적 의사표현에 수반하는 행동에 대한 제한을 넘어 집단적 의사표현 자체에 대한 제한까지 이루어질 수 있도록 하여 집회·시위의 자유의 본질적 내용을 침해한다.
나. 2014헌가12 사건
(1) 이 사건 제2호 부분은 ‘재판에 영향을 미칠’, ‘염려’ 등 그 의미와 적용범위가 막연한 용어로 구성요건을 규정함으로써 법집행기관의 자의적 법집행을 가능하게 하고, 진행 중인 재판에 대하여 부당한 간섭이나 압력을 가할 목적이
아닌 경우에도 집단적 의사표명의 기회 일체를 봉쇄할 여지가 있으므로 집회·시위의 자유의 본질적 내용을 침해한다.
(2) 이 사건 제3호 부분은 ‘헌법의 민주적 기본질서에 위배되는’ 집회·시위를 금지하고 있는데, 이는 구체성과 명확성을 결여한 규정일 뿐만 아니라, 집회·시위 자유를 지나치게 포괄적으로 제한하므로 과잉금지원칙에 위배된다.
4. 판 단
가. 심판대상조항의 입법연혁
적법한 집회·시위를 보호하고 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위한 목적으로, 기존의 집회에관한법률(법률 제554호)과 집회에관한임시조치법(법률 제713호)을 통합한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(법률 제1245호)이 1962. 12. 31. 제정되었다. 위 법은 제3조 제1항에서 집회·시위의 절대적 금지사유를 규정하여, 판결에 의하여 해산된 정당 또는 예속단체의 목적을 달성하기 위한 집회·시위(제1호), 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위(제2호), 그 외에 헌법의 민주적 기본질서에 위배되는 집회·시위(제3호)를 주관하거나 개최하는 것을 금지하고, 이를 위반한 경우 5년 이하의 징역 또는 10만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제14조 제1항).
1989. 3. 29. 집시법 전부 개정시(법률 제4095호) 집회·시위의 절대적 금지사유를 합리적으로 조정한다는 입법취지에 따라 심판대상조항은 모두 삭제되었고, 제5조 제1항에서 집회·시위의 절대적 금지사유로 헌법재판소의 결정에 의하여 해산된 정당의 목적을 달성하기 위한 집회·시위(제1호)와 집단적인 폭행·협박·손괴·방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회·시위(제2호)만을 규정하였으며, 이를 위반한 경우 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처하도록 법정형도 개정되어(제19조 제2항, 현행 집시법 제22조 제2항) 현재에 이르고 있다.
나. 집회의 자유
(1) 집회의 자유의 헌법적 의미와 기능
헌법 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.”라고 규정하여, 타인과의 의견교환을 위한 기본권인 표현의 자유, 집회의 자유, 결사의 자유를 함께 국민의 기본권으로 보장하고 있다.
우리 헌법상 집회의 자유는 국가에 대한 방어권으로서 집회의 주체, 주관, 진행, 참가 등에 관하여 국가권력의 간섭이나 방해를 배제할 수 있는 주관적 권리로서의 성격을 가지는 동시에, 자유민주주의를 실현하려는 사회공동체에
인간으로서의 존엄과 가치를 보장하기 위하여 자유로운 인격발현을 최고 가치 중의 하나로 삼는 우리 헌법질서 내에서, 집회의 자유는 국민들이 타인과 접촉하고 정보와 의견을 교환하며 공동의 목적을 위하여 집단적으로 의사표현을 할 수 있게 함으로써 개성신장과 아울러 여론형성에 영향을 미칠 수 있게 하여 동화적 통합을 촉진하고, 정치·사회현상에 대한 불만과 비판을 공개적으로 표출하게 함으로써 사회통합과 정치적 안정에 기여한다. 또한, 집회의 자유는 선거와 선거 사이의 기간에 유권자와 그 대표 사이의 의사를 연결하고, 대의기능이 약화된 경우에는 그에 갈음하는 직접민주주의의 수단으로서 기능하며, 현대사회에서 의사표현의 통로가 봉쇄되거나 제한된 소수집단에게 의사표현의 수단을 제공한다는 점에서 언론·출판의 자유와 더불어 대의민주주의의 필수적 구성요소가 된다(헌재 2009. 9. 24. 2008헌가25 참조). 이러한 의미에서 헌법이 집회의 자유를 보장하는 것은 관용과 다양한 견해가 공존하는 다원적인 ‘열린 사회’에 대한 헌법적 결단이다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌바67 등).
(2) 집회의 자유의 내용
집회의 자유는 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 보장한다. 집회의 자유에 의하여 구체적으로 보호되는 주요행위는 집회의 준비 및 조직, 지휘, 참가, 집회장소·시간의 선택이다. 따라서 집회의 자유는 개인이 집회에 참가하는 것을 방해하거나 집회에 참가할 것을 강요하는 국가행위를 금지할 뿐만 아니라, 예컨대 집회장소로 여행하는 것을 방해하거나, 집회장소로부터 귀가하는 것을 방해하거나, 집회 참가자에 대한 검문의 방법으로 시간을 지연시킴으로써 집회 장소에 접근하는 것을 방해하는 등 집회의 자유 행사에 영향을 미치는 모든 조치를 금지한다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌바67 등 참조).
한편, 집회의 자유는 집회를 통하여 형성된 의사를 집단적으로 표현하고 이를 통하여 불특정 다수인의 의사에 영향을 줄 자유를 포함한다. 따라서 이를
내용으로 하는 시위의 자유 또한 집회의 자유를 규정한 헌법 제21조 제1항에 의하여 보호되는 기본권이다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가17 참조).
(3) 집회의 자유에 대한 제한의 한계
헌법 제21조 제2항은 “언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.”라고 규정함으로써 언론·출판에 대한 허가나 검열의 금지와 더불어 집회에 대한 허가금지를 명시하고 있다. 이는 집회의 자유에 있어서는 ‘집회의 일반적 금지, 행정권이 주체가 되는 예외적 허가’의 방식에 의한 제한을 허용하지 아니하겠다는 헌법적 결단을 분명히 밝힌 것이다(헌재 2009. 9. 24. 2008헌가25 참조).
한편, 집회의 자유도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에는 법률로써 제한될 수 있으나, 앞서 본 바와 같은 집회의 자유의 헌법적 의미와 기능의 중대성에 비추어 집회의 자유를 제한하는 입법은 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에 한하여 정당화될 수 있고, 그 경우에도 집회의 자유의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.
다. 이 사건 제2호 부분이 집회의 자유를 침해하는지 여부
(1) 이 사건 제2호 부분은 ‘재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위’를 금지하고 위반 시 처벌하는 규정인바, 위 조항의 규율대상은 법관의 직무상 독립에 영향을 미쳐 재판의 내용이나 절차를 달라지게 할 위험이 있는 집회·시위 또는 그러한 목적을 가진 집회·시위를 의미하는 것으로 해석된다.
즉, 위 조항은 집회·시위의 목적이나 내용이 법관의 직무상 독립에 영향을 미쳐 재판의 관할 법원, 결론, 이유, 절차, 시기 등을 달라지게 할 위험이 있기만 하면, 그 위험이 어느 정도로 구체적이고 실질적인 것인지 여부를 불문하고 그 집회·시위를 예외 없이 일률적으로 금지하는 집회·시위의 절대적 금지사유를 규정하고 있다.
심판한다.”라고 규정하고 있다. 위 헌법규정은 법관이 헌법과 법률 그리고 법관으로서의 양심에 따를 뿐 다른 국가기관이나 법원내부기관은 물론 소송당사자나 그 밖의 사회적·정치적 세력으로부터도 영향을 받지 않고 독립하여 심판한다는 법관의 직무상 독립을 헌법적으로 보장함으로써 사법작용의 공정성과 독립성이 헌법적 요청임을 밝히고 있다. 또한, 헌법 제27조 제1항의 재판청구권은 사법절차에의 접근뿐만 아니라 공정한 재판을 받을 권리를 포함하므로, 재판의 공정성과 재판의 독립성은 재판청구권을 보장한 헌법규정에 의하여서도 요청된다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가17 참조).
이 사건 제2호 부분의 입법목적은 법관의 직무상 독립을 보호하여 사법작용의 공정성과 독립성을 확보하기 위한 것으로 볼 수 있는바, 이는 위와 같은 헌법적 요청에 입각한 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다.
한편, 사법작용이 외부의 영향이나 통제를 받지 않도록 하기 위하여 필요하고 적절한 보호 장치를 마련하는 것은 위와 같은 헌법적 요청에 입각한 국가의 권한이자 의무이므로, 이 사건 제2호 부분이 ‘재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위’를 금지하는 것은 적대적이든 우호적이든 불문하고 군중의 영향이나 통제가능성을 배제함으로써 위와 같은 입법목적을 달성하는 하나의 방법이 될 수는 있다. 그러나 다른 국가권한과 마찬가지로 국가의 사법권한 역시 직·간접적으로 국민의 의사에 정당성의 기초를 두고 행사되어야 하는 점과 재판에 대한 정당한 비판은 오히려 사법작용의 공정성제고에 기여할 수도 있는 점을 고려하면, 이 사건 제2호 부분이 ‘재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위’를 금지하는 것이 사법작용의 독립성과 공정성을 확보하기 위하여 필요하고 적절한 수단인지 의문이다.
(3) 나아가, 이 사건 제2호 부분이 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위를 전면적으로 금지하는 것은 다음과 같이 침해의 최소성을 갖추지 못하였다.
(가) 다원주의 사회에서는 다양한 가치관과 이해관계의 존재로 인하여 의견의 대립이 불가피한바, 자유로운 의견 표명은 상호 검증 및 의사소통을 가능하게 함으로써 사회발전과 통합의 토대가 된다. 그러므로 법원의 재판도 비판 그 자체로부터 자유로울 수는 없으며, 법관에게는 군중의 여론에 귀를 기울이면서도 헌법과 법률, 그리고 법관으로서의 양심에만 기초하여 공정한 재판을 할 수 있도록 전문성 및 독립성을 갖추어야 할 책무가 있다. 따라서 집회·시위로
인하여 재판에 관여하는 법관, 법원 직원 및 일반 국민의 생명·신체에 위해가 발생할 우려가 있거나, 폭력이나 협박 등으로 법관 등 재판관계자가 특정한 의사결정을 강요당할 구체적 위험이 있거나, 법원에의 출입이 제한되거나 지나친 소음이 발생하는 등 재판업무의 수행 자체에 지장을 주는 경우가 아니라면 재판에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있다고 보기 어렵다.
그런데 구 집시법(1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것)은 옥외집회·시위를 주최하고자 하는 자에 대한 사전신고의무 부과(제4조), 옥외집회·시위의 시간·장소를 규제하는 집시법 규정을 위반하거나 공공의 안녕질서 유지에 관한 단속법규에 위반되거나 위반할 우려가 있는 집회 또는 시위 등에 대한 금지통고(제4조의2), 일출 전이나 일몰 후의 옥외집회·시위 금지(제6조), 각급법원 청사의 경계지점으로부터 주위 2백 미터 이내 장소에서의 옥외집회·시위 금지(제7조 제1호), 관공서의 평상업무 수행에 지장을 주는 정도의 소란 또는 위압을 가하는 행위, 총포·폭발물 등 타인의 생명·신체에 해를 가하는 데 사용할 수 있는 기구의 휴대, 폭행·난동 기타 질서를 문란하게 하는 행위 등의 금지(제10조 제3항, 제11조 제2항) 및 처벌(제14조 내지 제16조) 등의 규정을 두어 옥외집회·시위에 대한 사전신고의무 부과와 함께 집회·시위의 시간, 장소 및 특정한 행위를 규제함으로써 집회·시위에서 일어날 수 있는 폭력이나 질서위반, 업무방해 등을 방지할 수 있는 법적 장치를 마련하고 있었다. 또한, 구 형법(1988. 12. 31. 법률 제4040호로 개정되기 전의 것)은 다중이 집합하거나 단체 또는 다중의 위력을 보여 행하는 범죄행위인 소요(제115조), 특수공무방해(제144조), 특수협박(제284조), 특수폭행(제261조), 특수손괴(제369조) 등과 함께 명예훼손(제307조), 모욕(제311조), 업무방해(제314조) 등 집회·시위의 과정에서 타인의 생명·신체에 위해를 발생시킬 우려가 있거나, 위력에 의한 의사결정을 강요하거나 정상적인 업무수행을 방해할 구체적 위험이 있는 행위들을 처벌하는 규정을 두고 있었다.
(나) 이 사건 제2호 부분은 재판에 영향을 미치게 하는 집회·시위뿐만 아니라 그러한 염려가 있는 집회·시위를 일률적으로 금지함으로써 보호법익에 대한 구체적, 실질적 위험이 있다고 보기 어려운 경우에도 예외를 규정하지 아
니하고 있다.
어떠한 집회·시위가 재판에 영향을 미칠 수 있는지 여부 및 그 영향의 정도는 집회·시위의 주최자 및 일시·장소, 집회·시위가 표방하고 있는 목적, 집회·시위에 실제로 참가한 인원의 규모와 성격 및 행태, 집회·시위에서 실제로 주장된 내용과 의견 표명의 방식, 관련 재판의 종류·당사자·관할법원, 재판의 진행 경과, 재판에 적용되는 법령 및 관련 분야의 확립된 판례 유무 등 여러 개별적인 요소에 따라 다르게 판단될 수 있다.
그럼에도 불구하고 이 사건 제2호 부분이 ‘재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위’를 사전적·전면적으로 금지하고 위반 시 처벌하는 것은, 결국 그러한 집회·시위로 인한 실체적, 구체적 위험성이 있다고 보기 어려운 경우에도 재판에 대한 비판 자체를 문제 삼아 집단적 의견표명을 막는 것과 다름없다. 이는 특정한 사실이나 견해를 표명하는 것을 금지하고 억압하는 것으로서 다원주의적 가치관을 전제로 하는 민주주의에 정면으로 배치되고, 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어 과도하게 집회의 자유를 제한하는 것이다.
(다) 또한, 위 조항은 ‘재판에 영향을 미칠 염려’라는 포괄적이고 막연한 용어를 사용하여 구성요건을 규정하였을 뿐 어떠한 집회·시위가 규제대상인 집회·시위에 해당하는지를 판단할 수 있는 아무런 기준도 제시하지 아니함으로써 행위자의 의도·인식과 무관하게 수사기관과 법원이 자의적으로 처벌대상을 정할 수 있는 여지를 열어 두었다. 따라서 여러 사람이 모인 자리에서의 평화적이고 학술적인 비판도 ‘재판에 영향’을 준다는 이유를 내세워 규제가 가능할 수 있고, 재판에 영향을 미칠 명백한 경우가 아닌 경우에도 발생의 가능성 내지 간접적 염려만으로도 규제의 대상이 되는 집회·시위가 될 수 있다. 이는 헌법 제21조 제2항이 명시적으로 금지하는 집회·시위에 대한 허가제를 잠탈할 우려가 있을 뿐 아니라, 사실상 재판과 관련된 모든 집회·시위를 위축시킴으로써 헌법이 모든 국민에게 보장하는 집회의 자유를 실질적으로 박탈하거나 명목상의 것으로 만드는 결과를 초래한다.
여 사실상 재판과 관련된 집단적 의견표명 일체가 불가능하게 됨으로써 초래되는 집회의 자유에 대한 제한 정도는 매우 중대하다. 그럼에도 불구하고 위 조항은 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익간의 조화를 이루려는 어떠한 노력도 기울이지 아니하여 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
(5) 따라서 이 사건 제2호 부분은 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해한다.
라. 이 사건 제3호 부분이 집회의 자유를 침해하는지 여부
(1) 구 집시법(1980. 12. 18. 법률 제3278호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호는 판결에 의하여 해산된 정당 또는 예속단체의 목적을 달성하기 위한 집회·시위를, 같은 항 제2호는 재판에 영향을 미칠 염려가 있거나 미치게 하기 위한 집회·시위를 각각 금지하고 있었다. 이 사건 제3호 부분은 구 집시법 제3조 제1항 제1호, 제2호에 규정된 것 이외에 헌법의 ‘민주적 기본질서’에 위배되는 집회·시위를 절대적으로 금지하고 이를 위반한 경우 처벌하는 규정이다.
(2) 이 사건 제3호 부분이 규정하고 있는 ‘민주적 기본질서’는, 오늘날의 입헌적 민주주의 체제의 구성 및 운영에 필요한 가장 핵심적인 내용이나 요소를 의미하는 것으로, 민주적이고 자율적인 정치적 절차를 통해 국민적 의사를 형성·실현하기 위한 요소, 즉 민주주의 원리에 입각한 요소들과, 이러한 정치적 절차를 운영하고 보호하는 데 필요한 기본적인 요소, 즉 법치주의 원리에 입각한 요소들 중에서 필요불가결한 부분을 의미한다. 그러므로 ‘민주적 기본질서’는 개인의 자율적 이성을 신뢰하고 모든 정치적 견해들이 각각 상대적 진리성과 합리성을 지닌다고 전제하는 다원적 세계관에 입각하여, 모든 폭력적·자의적 지배를 배제하고, 다수를 존중하면서도 소수를 배려하는 민주적 의사결정과 자유·평등을 기본원리로 하여 구성되고 운영되는 정치적 질서를 의미하며, 구체적으로는 국민주권의 원리, 기본적 인권의 존중, 권력분립제도, 복수정당제도 등이 현행 헌법상 민주적 기본질서의 주요한 요소라고 볼 수 있다(헌재 2014. 12. 19. 2013헌다1 참조).
(3) 이 사건 제3호 부분은 6.25 전쟁 및 4.19혁명 이후 남북한의 군사적 긴장 상태와 사회적 혼란이 계속되던 상황에서 우리 헌법을 관류하는 지배원리인 민주적 기본질서를 수호하기 위한 방어적 장치의 하나로 도입된 것으로 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다.
한편, 민주적 기본질서에 위배되는 집회·시위를 금지하고 위반 시 처벌하
는 것은 민주적 기본질서에 실질적, 구체적인 위험을 초래할 수 있는 다수인의 결집과 집단적 의사표명을 사전에 배제한다는 범위 내에서는 위와 같은 입법목적 달성을 위하여 필요하고 적절한 수단이 될 수 있다.
그러나 이 사건 제3호 부분은 규제대상인 집회시위의 목적이나 내용을 구체적으로 적시하지 아니한 채 헌법의 지배원리인 ‘민주적 기본질서’를 곧바로 구성요건으로 규정함으로써, 문언 해석상 그 적용범위가 넓고 불명확하므로 헌법상 보장된 집회의 자유를 위축시킬 수 있고, 법운영 당국에 의한 자의적 집행의 소지도 생길 수 있다. 따라서 헌법이 규정한 민주주의 제도의 세부적 내용에 관해서 상이한 주장을 하거나 또는 집회·시위 과정에서 우발적으로 발생한 일이 헌법의 민주적 기본질서에 조금이라도 위배되는 측면이 있다면 이 사건 제3호 부분에 의하여 처벌이 가능하게 될 수 있는바, 이와 같이 집회·시위를 광범위하게 규제하는 것은 집회의 자유에 대한 필요최소한의 제한을 넘는 것이다. 나아가 ‘위배되는’의 해석 여하에 따라서는 집회·시위의 내용이나 목적이 민주적 기본질서와 부합하지 않는 부분이 경미하게라도 존재하기만 하면 처벌을 면할 수 없다는 결론도 가능하다.
또한, 이 사건 제3호 부분은 민주적 기본질서에 위배되는 집회·시위를 예외 없이 사전적으로 금지하고 위반 시 처벌하고 있다. 그 결과 수사기관과 법원의 법집행 과정에서 사실상 헌법 제21조 제2항이 명시적으로 금지하는 집회에 대한 허가제에 준하는 운용을 가능하게 할 여지가 있고, 실제로도 위 조항이 이념이나 사상을 이유로 한 자의적인 차별취급의 수단 내지 사회현실이나 정부정책을 비판하는 사람들에 대한 억압의 수단으로 일부 오·남용된 사례가 있음은 부인할 수 없는 역사적 사실이다.
이 사건 제3호 부분이 달성하고자 하는 민주적 기본질서는 우리 헌법의 근간을 이루는 지배원리에 해당하는바, 보호하고자 하는 공익의 가치가 대단히 크고 중요한 것임은 분명하다. 그러나 위 조항은 대의민주주의와 다원적인 열린 사회를 위한 필수적 구성요소인 집회의 자유를 사전적, 전면적으로 제한하면서 헌법상의 원리인 민주적 기본질서라는 개념을 그대로 사용하였을 뿐 그로 인한 기본권 제한의 한계를 설정할 수 있는 구체적 기준을 제시하지 않았다. 그 결과 그 규율범위의 광범성으로 인하여 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한의 한계를 넘게 되고, 제한의 준칙을 어겨 국민의 기본권을 침해하는 결과를 피할 수 없게 됨으로써, 대의제 민주주의국가에서 집회의 자유가 가지는 헌법적 의미와 기능을 간과한 채 사실상 사회현실이나 정부정책에 비판적인 사람
들의 집단적 의견표명 일체를 봉쇄할 정도로 공익에 일방적인 우위를 부여함으로써 법익의 균형성을 갖추지 못하였다.
따라서 이 사건 제3호 부분은 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해한다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 제2호 부분 및 이 사건 제3호 부분은 모두 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호