1. 토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의4 제2항 단서 중‘자신이 소유 중인 토지의 사용을 허용한 경우’에관한 부분이 재산권을 침해하는지 여부(소극)

2. 심판대상조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

1. 심판대상조항은 면책사유에 해당하지 않는 한 신속하고 확실하게 토양오염에 대한 책임자를 특정하고 그에 따른 책임이행을 확보할 수 있도록 정화책임자의 범위를 오염토지의 소유자로 확장하여 이들에게 공법상 무과실의 책임을 부담시키고 있는데, 자력이 있는 것으로 추정되는 토지소유자에게 정화책임 등을 부과하는 것은 입법목적 달성에 적합한 수단이 된다. 토지소유자가 토양오염발생자 등에게 토지의 사용을 허용한 경우에는 해당 토지를 환경적 위험과 결부된 토지이용에 제공함으로써 토양오염의 발생에 관여하거나 위험을 인수한 것이므로, 이 경우의 토지소유자에게 토양오염에 대하여 상태책임을 지우는 것은 정당한 근거가 있고, 토지소유자는 토양오염의 발생이라는 상태에 가장 근접해 있는 자로서 토양오염을 효과적으로 제거할 수 있는 법적·사실적 지위에 있다. 또한, 개정된 토양환경보전법은 토지소유자의 면책범위를 대폭 확대하고 책임을 완화하는 수단을 마련하고 있다. 토양오염의 문제점을 인식하고 토양의 보전과 관리를 종합적·체계적·본격적으로 하기 위하여 구 토양환경보전법이 1995. 1. 5. 제정되고 1996. 1. 6. 시행되었는바, 이러한 법률의 제정과 시행으로 토지소유자 자신이 토양오염 발생에 직접 관여하지 않은 경우에도 공법상의 무과실책임을 부담할 수 있다는

예측이 가능하였다. 심판대상조항이 달성하려고 하는 원활하고 신속한 토양오염정화라는 목적은 일반 공중의 건강, 쾌적한 생활환경의 확보라는 중요한 공익에 직결되어 있는 반면, 1996. 1. 6. 이후에 토양오염발생자 등에게 토지사용을 허용한 토지소유자는 공법상의 무과실책임을 일정한 범위 내에서 부담하지만, 구상권의 행사를 비롯하여 국가의 비용지원 등의 방법으로 사익의 침해를 최소화하기 위한 장치가 마련되어 있다는 점에서, 심판대상조항으로 인하여 얻게 될 공익이 토지소유자가 입게 되는 불이익보다 크다고 할 것이다. 따라서 심판대상조항은 재산권을 침해하지 아니한다.

2. 심판대상조항이 토지소유자 중 1996. 1. 5. 이전까지 자신의 토지사용을 허용한 경우와 구별하여 1996. 1. 6. 이후에 토양오염발생자 등에게 토지사용을 허용한 경우에는 정화책임자에서 제외되지 않도록 규정하고 있다 하더라도, 여기에는 토양환경보전법의 제정과 시행으로 인한 예측가능성의 측면에서 명백한 차이가 있으므로 이를두고 자의적인 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의4(오염토양의 정화책임 등) ① 생략

② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 항 제4호에 따른 정화책임자로 보지 아니한다.다만, 1996년 1월 6일 이후에 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 자에게 자신이 소유또는 점유중인 토지의 사용을 허용한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 1996년 1월 5일 이전에 양도 또는 그 밖의 사유로 해당 토지를 소유하지 아니하게 된 경우

2. 해당 토지를 1996년 1월 5일 이전에 양수한 경우

3.토양오염이 발생한 토지를 양수할 당시 토양오염 사실에 대하여 선의이며 과실이 없는경우

4.해당 토지를 소유 또는 점유하고 있는 중에 토양오염이 발생한 경우로서 자신이 해당토양오염 발생에 대하여 귀책사유가 없는 경우

③∼⑤ 생략

헌법 제11조 제1항, 제37조 제2항

구 토양환경보전법(1995. 1. 5. 법률 제4906호로 제정되고, 2001. 3. 28. 법률 제6452호로 개정되기 전의 것) 제23조(토양오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하여야 한다.

② 생략

구 토양환경보전법(1995. 1. 5. 법률 제4906호로 제정되고, 2001. 3. 28. 법률 제6452호로 개정되기 전의 것) 제24조(대집행) 시·도지사는 제15조 제1항의 규정에 의한 토양오염방지조치명령, 제19조 제1항의 규정에 의한 오염토양개선사업 실시명령 또는 제21조 제3항의 규정에 의한 토양오염물질의 제거·시설의 철거 등의 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 행정대집행법이 정하는 바에 의하여 대집행을 하고 그 비용을 대통령령이 정하는 바에 따라 그 명령위반자로부터 징수할 수 있다.

구 토양환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7291호로 개정되고, 2011. 4. 5. 법률 제10551호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

1.∼2. 생략

3. “토양오염관리대상시설”이라 함은 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 장소 등을 말한다.

4.∼7. 생략

구 토양환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7291호로 개정되고, 2011. 4. 5. 법률 제10551호로 개정되기 전의 것) 제10조의2(토양환경평가) ① 토양오염관리대상시설이 설치되어 있거나 설치되어 있었던 부지를 양도·양수하거나 임대·임차하는 경우에 양도인·양수인·임대인 또는 임차인은 당해 시설이 설치된 부지 및 그 주변지역(토양오염의 우려가 있다고 인정되어 환경부령이 정하는 지역을 말한다. 이하 같다)에 대하여 토양관련전문기관으로부터 토양오염에 관한 평가(이하 “토양환경평가”라 한다)를 받을 수 있다.

② 토양환경평가의 결과는 그 평가 당시의 토양오염의 정도를 나타내고 있는 것으로 추정한다.

③ 토양환경평가의 항목·방법 및 절차 그 밖에 필요한 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다.

구 토양환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7291호로 개정되고, 2011. 4. 5. 법률 제10551호로 개정되기 전의 것) 제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다. 다만, 토양오염이 천재·지변 또는 전쟁으로 인하여 발생한 경우에는 그러하지 아니하다.

② 오염원인자가 2인 이상 있는 경우에 어느 오염원인자에 의하여 제1항의 피해가 발생

한 것인지를 알 수 없을 때에는 각 오염원인자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다.

③ 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제1항의 규정에 의한 오염원인자로 본다. 다만, 제3호(토양오염관리대상시설을 양수한 자에 한한다) 및 제4호의 경우에 토양오염관리대상시설을 인수한 자가 선의이며 과실이 없는 때에는 그러하지 아니하다.

1. 토양오염물질을 토양에 누출·유출시키거나 투기·방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자

2.토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는운영하고 있는 자

3.토양오염관리대상시설을 양수한 자 및 합병·상속 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자

4. 민사집행법에 의한 경매, ｢채무자 회생 및 파산에 관한 법률｣에 의한 환가, 국세징수법·관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 토양오염관리대상시설을 인수한 자

토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의4(오염토양의 정화책임 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 정화책임자로서 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정밀조사, 오염토양의 정화 또는 오염토양 개선사업의 실시(이하 이 조에서 “토양정화 등”이라 한다)를 하여야 한다.

1. 토양오염물질의 누출·유출·투기·방치 또는 그 밖의 행위로 토양오염을 발생시킨 자

2. 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설의 소유자·점유자 또는 운영자

3. 합병·상속이나 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자

4. 토양오염이 발생한 토지를 소유하고 있었거나 현재 소유 또는 점유하고 있는 자

② 생략

③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정화 등을 명할 수 있는 정화책임자가 둘 이상인 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토양오염에 대한 각 정화책임자의 귀책정도, 신속하고 원활한 토양정화의 가능성 등을 고려하여 토양정화 등을 명하여야 하며, 필요한 경우에는 제10조의9에 따른 토양정화자문위원회에 자문할 수 있다.

④ 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정화 등의 명령을 받은 정화책임자가 자신의 비용으로 토양정화 등을 한 경우에는 다른 정화책임자의 부담부분에 관하여 구상권을 행사할 수 있다.

⑤ 국가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정화 등을 하는 데 드는 비용(제10조

의4 제4항에 따른 구상권 행사를 통하여 상환받을 수 있는 비용 및 토양정화 등으로 인한해당 토지 가액의 상승분에 상당하는 금액은 제외한다. 이하 같다)의 전부 또는 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원할 수 있다.

1. 제1항 제1호·제2호 또는 제3호의 정화책임자가 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 자신의 부담부분을 현저히 초과하거나 해당 토양오염관리대상시설의 소유·점유 또는 운영을 통하여 얻었거나 향후 얻을 수 있을 것으로 기대되는 이익을 현저히 초과하는 경우

2. 2001년 12월 31일 이전에 해당 토지를 양수하였거나 양도 또는 그 밖의 사유로 소유하지 아니하게 된 자가 제1항 제4호의 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액을 초과하는 경우

3. 2002년 1월 1일 이후에 해당 토지를 양수한 자가 제1항 제4호의 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액 및 토지의 소유 또는 점유를 통하여 얻었거나 향후 얻을 수 있을 것으로 기대되는 이익을 현저히 초과하는 경우

4. 그 밖에 토양정화 등의 비용 지원이 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우

헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167 , 판례집 24-2상, 438, 454

청 구 인1. 정○임2. 박○석3. 박○관4. 박○극5. 박○준청구인들 대리인 법무법인 청목담당변호사 오동렬 외 1인

당해사건부산고등법원(창원) 2015누38 토양오염에따른정밀조사및정화조치명령처분취소

토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의4 제2항 단서 중 ‘자신이 소유 중인 토지의 사용을 허용한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

가. 박○호는 1989. 9. 23. 마산시 ○○동 ○○ 대 131.01㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. 정○임은 2004. 10. 16. 박○호로부터 이 사건 토지 외 2필지를 임차하여 주유소를 운영하였는데, 2005. 6. 21. 토양오염도 누출검사결과 이 사건 토지의 지하에 설치된 유류저장탱크에 연결된 배관에 이상이 발견되었고, 2005. 7.경 토양오염 정밀조사결과 이 사건 토지에서 토양오염물질이 우려기준 이상 검출되었다. 마산시장은 2005. 7. 18. 정○임에게 시설개선 또는 오염토양의 정화조치를 명하였으나, 정○임은 이를 이행하지 않았다. 이에 마산시장은 2008. 5. 21. 이 사건 토지의 소유자인 박○호에게 이 사건 토지 및 주변의 오염범위 파악을 위한 오염정밀조사의 실시 및 정밀조사 결과 확인된 오염토양의 정화를 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

나. 박○호는 창원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2009. 6. 4. 기각되었고(창원지방법원 2008구합2734), 항소 역시 2009. 10. 9. 기각되었다(부산고등법원 2009누3897). 이에 박○호는 상고하여 상고심(대법원 2009두20908) 계속 중 구 토양환경보전법 제2조 제3호, 제10조의3 제3항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 거쳐 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다. 헌법재판소는 2012. 8. 23. 구 토양환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7291호로 개정되고, 2011. 4. 5. 법률 제10551호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라고 한다) 제10조의3 제3항 제2호에 대하여 토양오염관리대상시설 소유자·점유자·운영자의 재산권 및 평등권을 침해한다는 이유로 헌법불합치결정을 선고하였다( 2010헌바167 ).

다. 한편, 박○호는 2011. 5.경 사망하여 그 상속인인 청구인들이 재심원고가 되어 대법원에 재심을 청구하였고(대법원 2012재두329), 대법원에서는 2015. 3. 26. 위 2009두20908 판결을 취소하고 원심판결(부산고등법원 2009누3897)을 파기하여 부산고등법원(창원)으로 환송하였다[부산고등법원(창원) 2015누38]. 청구인들은 소송 계속 중 개정된 토양환경보전법 제10조의4 제2항 단서에 의하여 여전히 토양오염의 정화책임자가 됨으로써 청구인들의 재산권 등이 침해된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2015. 12. 1. 기각되자[부산고등법원(창원) 2015아37], 2016. 1. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하

였다.

2. 심판대상

청구인들은 토양환경보전법 제10조의4 제2항 단서 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들은 토양오염이 발생한 이 사건 토지를 상속한 소유자들이므로, 이 사건 심판대상을 토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의4 제2항 단서 중 ‘자신이 소유 중인 토지의 사용을 허용한 경우’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정한다.

심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.

[심판대상조항]

토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것)

제10조의4(오염토양의 정화책임 등) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 항 제4호에 따른 정화책임자로 보지 아니한다.다만, 1996년 1월 6일 이후에 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 자에게 자신이 소유또는 점유중인 토지의 사용을 허용한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 1996년 1월 5일 이전에 양도 또는 그 밖의 사유로 해당 토지를 소유하지 아니하게 된 경우

2. 해당 토지를 1996년 1월 5일 이전에 양수한 경우

3.토양오염이 발생한 토지를 양수할 당시 토양오염 사실에 대하여 선의이며 과실이 없는 경우

4. 해당 토지를 소유 또는 점유하고 있는 중에 토양오염이 발생한 경우로서 자신이 해당 토양오염 발생에 대하여 귀책사유가 없는 경우

3. 청구인들의 주장

심판대상조항은 토양오염이 발생한 토지를 소유 중인 사람이 1996. 1. 6. 이후에 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제1호 및 제2호의 토양오염발생자 및 토양오염관리대상시설의 운영자 등(이하 ‘토양오염발생자 등’이라 한다)에게 토지의 사용을 허용한 경우에는 다른 귀책사유가 없음에도 불구하고 정화책임을 부담하도록 함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다.

또한, 심판대상조항은 1996. 1. 5. 이전에 토양오염발생자 등에게 토지의 사용을 허용한 토지소유자와 그 후에 토지의 사용을 허용한 토지소유자를 정화책임을 부담하는 데에 있어서 합리적인 이유 없이 차별하여 취급함으로써 청

구인들의 평등권을 침해할 뿐만 아니라, 청구인들이 민법상 불법행위책임을 부담할 뿐 공법상 무과실의 상태책임을 부담하지 아니한다는 정당한 신뢰를 침해하므로 신뢰보호원칙에도 위배된다.

그리고 심판대상조항은 토양환경보전법이 제정되어 시행되기 전인 1996. 1. 5. 이전의 토지소유자에게까지 공법상 무과실의 상태책임을 부과하는 내용의 입법으로 소급입법금지원칙에 위배된다.

4. 판 단

가. 헌법재판소의 결정과 토양환경보전법의 개정

헌법재판소는 2012. 8. 23. 2010헌바167 사건에서, 다른 책임 완화수단을 마련하지 아니한 채 토양오염관리대상시설(오염토지 포함)의 소유자·점유자·운영자를 오염원인자로 보아 손해배상 및 토양정화책임 등을 부담하도록 한 구법 제10조의3 제3항 제2호가 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하며, 토양오염사실에 대한 선의·무과실을 입증하여 면책이 가능한 토양오염관리대상시설의 양수자·인수자와 달리 토양오염관리대상시설의 소유자·점유자·운영자에게 천재·지변, 전쟁으로 인한 면책만을 허용하고(구법 제10조의3 제1항 단서), 다른 면책사유 또는 책임 제한수단을 전혀 인정하지 않은 것은 합리적인 이유가 있다고 할 수 없어 평등권을 침해한다고 판시하였다.

위 결정에 따라 2014. 3. 24. 법률 제12522호로 토양환경보전법이 개정되어 정화책임의 면책범위를 확대하고 정화비용을 감면받을 수 있도록 하는 등 정화책임을 완화하는 방향으로 법률을 개선·보완하였다.

나. 재산권 침해 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

토양오염은 그 피해가 장기간에 걸쳐 누적적으로 발생하므로 다른 환경영역에 비하여 책임 있는 자를 특정하거나 고의·과실을 입증하기 더 곤란하고, 중금속 등 유해물질로 인한 피해의 지속성·광범성·중대성의 측면에서 신속한 오염토양의 정화가 강조된다.

심판대상조항은 이러한 토양오염의 특징을 고려함과 아울러 직접적인 오염발생자뿐만 아니라 단순히 오염토지를 소유하는 자에 대하여 토지의 취득시기 및 선의·무과실과 관계없이 과중한 책임을 부과한다는 헌법재판소의 지적을 받아들여 면책사유를 추가하면서 그 예외를 규정한 것이다. 즉 심판대상조항은 면책사유에 해당하지 않는 한 신속하고 확실하게 토양오염에 대한 책임자를 특정하고 그에 따른 책임이행을 확보할 수 있도록 정화책임자의 범위를 오

염토지의 소유자로 확장하여 이들에게 공법상 무과실의 책임을 부담시키고 있는데, 이러한 입법목적은 토양오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 오염된 토양을 정화하는 등 토양을 적정하게 관리·보전함으로써 토양생태계를 보전하고, 자원으로서의 토양가치를 높이며, 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있게 하려는 토양환경보전법의 목적(제1조)에 비추어 정당하다. 한편, 위와 같은 목적을 달성하기 위하여 자력이 있는 것으로 추정되는 토지소유자에게 정화책임 등을 부과하는 것은 입법목적 달성에 적합한 수단이 된다.

(2) 침해의 최소성

(가) 토지소유자는 재산권의 사회적 기속성에 근거하여 자신이 지배하는 물건으로부터 위험이나 장해를 발생시켜서는 안 될 의무를 부담한다. 토양오염물질을 누출·유출·투기·방치 또는 그 밖의 행위로 토양오염을 발생시킨 자와 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설의 소유자·점유자·운영자는 토양오염에 대한 직접적인 오염유발자로서 행위책임의 원칙에 따라 정화책임을 부담하게 되는 것이고, 이들에게 자신이 소유 중인 토지의 사용을 허용한 경우에는 해당 토지를 환경적 위험과 결부된 토지이용에 제공함으로써 토양오염의 발생에 관여하거나 위험을 인수한 것이므로, 이 경우의 토지소유자에게 토양오염에 대하여 상태책임을 지우는 것은 정당한 근거가 있다.

그리고 신속하고 확실한 토양정화를 위해서는 행위책임자가 존재하는지 여부 및 토지소유자의 과실 유무를 따지지 않고 사실적 지배를 기준으로 정화책임자를 확정하여 정화책임을 수행할 능력이 있는 자에게 정화책임을 부과할 필요성이 있다. 통상 구체적으로 누구의 행위에 의하여 오염이 발생했는지, 토지소유자에게 과실이 있는지 여부를 확정하는 데에는 많은 시간이 소요되고 사실상 불가능한 경우도 많다. 토지소유자는 토양오염의 발생이라는 상태에 가장 근접해 있는 자로서 토양오염을 효과적으로 제거할 수 있는 법적·사실적 지위에 있다.

(나) 개정된 토양환경보전법은 토지소유자의 면책범위를 확대하고 책임을 완화하는 수단을 마련하고 있다.

토양환경보전법은 토양오염이 발생한 토지를 소유하고 있었거나 현재 소유 또는 점유하고 있는 자를 정화책임자로 보지만(제10조의4 제1항 제4호), 1996. 1. 5. 이전에 해당 토지를 양수하였거나 양도 또는 그 밖의 사유로 해당 토지를

소유하지 아니하게 된 경우 면책된다(제10조의4 제2항 제1호, 제2호). 또한, 토양오염이 발생한 토지를 양수할 당시 토양오염 사실에 대하여 선의이며 과실이 없는 경우와 해당 토지를 소유하고 있는 중에 토양오염이 발생한 경우로서 자신이 해당 토양오염 발생에 대하여 귀책사유가 없는 경우에도 면책된다(제10조의4 제2항 제3호, 제4호).

그리고 토지소유자 가운데 2001. 12. 31. 이전에 해당 토지를 양수하였거나 양도 또는 그 밖의 사유로 소유하지 아니하게 된 자가 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액을 초과하는 경우(제10조의4 제5항 제2호), 2002. 1. 1. 이후에 해당 토지를 양수한 자가 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액 및 토지의 소유를 통하여 얻었거나 향후 얻을 수 있을 것으로 기대되는 이익을 현저히 초과하는 경우(제10조의4 제5항 제3호) 등에는 국가가 토양정화비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있게 함으로써 책임 완화수단을 마련하고 있다.

아울러 정화책임자가 복수 존재하는 경우 정화책임자의 귀책정도, 신속하고 원활한 토양정화의 가능성 등을 고려하여 정화책임을 부과하도록 하고, 정화조치명령 대상자의 선택에 관한 사항을 별도의 토양정화자문위원회의 자문을 거쳐 정할 수 있도록 함으로써 원인자 규명이나 그 선택에 관한 전문성을 제고하고 있다(제10조의4 제3항). 한편, 토지소유자는 토양정화를 통해 해당 토지의 가치가 상승하는 이익을 얻으며, 우선적으로 토양정화를 행한 토지소유자는 추후 다른 정화책임자에 대하여 책임 비율에 따른 구상권을 행사할 수 있다(제10조의4 제4항).

(다) 심판대상조항은 일정한 요건의 토지소유자를 원칙적으로 정화책임자로 보지 아니하도록 하되 상태책임을 인정할 충분한 근거가 있는 경우에 면책에서 제외하는 형태를 취하고 있다. 개정된 토양환경보전법에서 토양오염이 발생한 토지를 1996. 1. 5. 이전에 양수한 경우 정화책임자로 간주하지 않으면서도 심판대상조항이 토지소유자 중 1996. 1. 6. 이후에 토양오염발생자 등에게 토지사용을 허용한 경우에는 정화책임자에서 제외되지 않도록 규정한 것은, 토양오염의 문제점을 인식하고 토양의 보전과 관리를 종합적·체계적·본격적으로 하기 위하여 구 토양환경보전법이 1995. 1. 5. 제정되고 1996. 1. 6. 시행되었는바, 이러한 법률의 제정과 시행으로 토지소유자 자신이 토양오염 발생에 직접 관여하지 않은 경우에도 공법상의 무과실책임을 부담할 수 있다는 예측이 어느 정도 가능하였기 때문이다. 즉 위 구 토양환경보전법 제23조와 제

24조는 오염원인자에게 토양오염의 피해에 대하여 무과실책임을 부과하면서 행정청이 각종 토양오염방지조치 등을 명할 수 있고, 오염원인자가 이를 이행하지 아니한 경우 행정대집행이 가능하도록 규정하고 있다.

위와 같은 점들을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항이 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항이 달성하려고 하는 원활하고 신속한 토양오염정화라는 목적은 일반 공중의 건강, 쾌적한 생활환경의 확보라는 중요한 공익에 직결되어 있다. 반면, 1996. 1. 6. 이후에 토양오염발생자 등에게 토지사용을 허용한 토지소유자는 공법상의 무과실책임을 일정한 범위 내에서 부담하지만, 구상권의 행사를 비롯하여 국가의 비용지원, 정화책임의 정도와 순서의 차등화 등의 방법으로 사익의 침해를 최소화하기 위한 장치가 마련되어 있다는 점에서, 심판대상조항으로 인하여 얻게 될 공익이 토지소유자가 입게 되는 불이익보다 크다고 할 것이다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.

다. 평등권 침해 여부

앞서 본 바와 같이 토양오염의 문제점을 인식하고 토양의 보전과 관리를 종합적·체계적·본격적으로 하기 위하여 1995. 1. 5. 토양환경보전법이 제정되었는바, 토양오염이 발생한 토지의 소유자가 위 법이 시행되기 전인 1996. 1. 5. 이전에 해당 토지를 양수하였거나 양수 당시 토양오염 사실에 대하여 선의이며 무과실이었다고 하더라도, 그 후(1996. 1. 6. 이후) 토양오염발생자 등에게 토지의 사용을 허용하였고 그 결과 토양오염이 발생하였다면, 위 법의 제정과 시행으로 토지소유자 자신이 토양오염 발생에 직접 관여하지 않은 경우에 대하여도 공법상의 무과실책임을 부담할 수 있다는 예측이 가능하였다.

따라서 심판대상조항이 토지소유자 중 1996. 1. 5. 이전까지 자신의 토지사용을 허용한 경우와 구별하여 1996. 1. 6. 이후에 토양오염발생자 등에게 토지사용을 허용한 경우에는 정화책임자에서 제외되지 않도록 규정하고 있다 하더라도, 여기에는 예측가능성의 측면에서 명백한 차이가 있으므로 이를 두고 자의적인 차별로서 청구인들의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

라. 청구인들의 나머지 주장에 대한 판단

신뢰보호원칙은 법치국가의 원칙상 법률이 개정되는 경우에는 구법질서에

대하여 가지고 있던 당사자의 신뢰는 보호되어야 함을 의미하는바(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 참조), 이 사건에서는 구법에 의하더라도 청구인들에게 정화책임 면책에 대한 신뢰이익이 인정되지 아니할 뿐더러 더 유리하게 개정된 경우이므로, 심판대상조항으로 인한 청구인들의 신뢰보호는 특별히 문제되지 아니한다.

그리고 누군가의 행위 또는 물건에 대한 지배에 의하여 토양오염이 과거에 시작되어 현재까지 계속되고 있는 상태라면 이는 종료되지 않고 진행과정에 있는 사실에 해당한다고 할 것이므로, 심판대상조항은 헌법 제13조 제2항이 규정하는 소급입법금지원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결 론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

[별지] 관련조항

토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.

1. “토양오염”이란 사업활동이나 그 밖의 사람의 활동에 의하여 토양이 오염되는 것으로서 사람의 건강·재산이나 환경에 피해를 주는 상태를 말한다.

2. “토양오염물질”이란 토양오염의 원인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.

3. “토양오염관리대상시설”이란 토양오염물질의 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리 등으로 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물(構築物) 및 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다.

제10조의4(오염토양의 정화책임 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 정화책임자로서 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정밀조사, 오염토양의 정화 또는 오염토양 개선사업

의 실시(이하 이 조에서 “토양정화 등”이라 한다)를 하여야 한다.

1. 토양오염물질의 누출·유출·투기·방치 또는 그 밖의 행위로 토양오염을 발생시킨 자

2.토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설의소유자·점유자 또는 운영자

3. 합병·상속이나 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자

4. 토양오염이 발생한 토지를 소유하고 있었거나 현재 소유 또는 점유하고 있는 자

③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정화 등을 명할 수 있는 정화책임자가 둘 이상인 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토양오염에 대한 각 정화책임자의 귀책정도, 신속하고 원활한 토양정화의 가능성 등을 고려하여 토양정화 등을 명하여야 하며, 필요한 경우에는 제10조의9에 따른 토양정화자문위원회에 자문할 수 있다.

④ 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에따라 토양정화 등의 명령을 받은 정화책임자가 자신의 비용으로 토양정화 등을 한 경우에는 다른 정화책임자의 부담부분에 관하여 구상권을 행사할 수 있다.

⑤ 국가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제3항, 제14조 제1항, 제15조 제1항·제3항 또는 제19조 제1항에 따라 토양정화 등을 하는 데 드는 비용(제10조의4 제4항에 따른 구상권 행사를 통하여 상환받을 수 있는 비용 및 토양정화 등으로 인한 해당 토지 가액의 상승분에 상당하는 금액은 제외한다. 이하 같다)의 전부 또는 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원할 수 있다.

1. 제1항 제1호·제2호 또는 제3호의 정화책임자가 토양정화 등을 하는데 드는 비용이 자신의 부담부분을 현저히 초과하거나 해당 토양오염관리대상시설의 소유·점유 또는 운영을 통하여 얻었거나 향후 얻을 수 있을 것으로 기대되는 이익을 현저히 초과하는 경우

2. 2001년 12월 31일 이전에 해당 토지를 양수하였거나 양도 또는 그 밖의 사유로 소유하지 아니하게 된 자가 제1항 제4호의 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액을 초과

하는 경우

3.2002년 1월 1일 이후에 해당 토지를 양수한 자가 제1항 제4호의 정화책임자로서 토양정화 등을 하는 데 드는 비용이 해당 토지의 가액 및 토지의 소유 또는 점유를 통하여 얻었거나 향후 얻을 수 있을 것으로 기대되는 이익을 현저히 초과하는 경우

4. 그 밖에 토양정화 등의 비용 지원이 필요한 경우로서 대통령령으로정하는 경우 구 토양환경보전법(1995. 1. 5. 법률 제4906호로 제정되고, 2001. 3. 28. 법률 제6452호로 개정되기 전의 것)

제23조(토양오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 토양오염으로 인하여 피해가발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하여야 한다.

제24조(대집행) 시·도지사는 제15조 제1항의 규정에 의한 토양오염방지조치명령, 제19조 제1항의 규정에 의한 오염토양개선사업 실시명령 또는 제21조 제3항의 규정에 의한 토양오염물질의 제거·시설의 철거 등의 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 행정대집행법이 정하는 바에 의하여 대집행을 하고 그 비용을 대통령령이 정하는 바에 따라 그 명령위반자로부터 징수할 수 있다.

구 토양환경보전법(2004. 12. 31. 법률 제7291호로 개정되고, 2011. 4. 5. 법률 제10551호로 개정되기 전의 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

3. “토양오염관리대상시설”이라 함은 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리함으로써 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설·장치·건물·구축물 및 장소 등을 말한다.

제10조의2(토양환경평가) ① 토양오염관리대상시설이 설치되어 있거나 설치되어 있었던 부지를 양도·양수하거나 임대·임차하는 경우에 양도인·양수인·임대인 또는 임차인은 당해 시설이 설치된 부지 및 그 주변지역(토양오염의 우려가 있다고 인정되어 환경부령이 정하는 지역을 말한다. 이하 같다)에 대하여 토양관련전문기관으로부터 토양오염에 관한 평가(이하 “토양환경평가”라 한다)를 받을 수 있다.

② 토양환경평가의 결과는 그 평가 당시의 토양오염의 정도를 나타내고 있는것으로 추정한다.

③ 토양환경평가의 항목·방법 및 절차 그 밖에 필요한 사항은 환경부장관이정하여 고시한다.

제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임) ① 토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다. 다만, 토양오염이 천재·지변 또는 전쟁으로 인하여 발생한 경우에는 그러하지 아니하다.

② 오염원인자가 2인 이상 있는 경우에 어느 오염원인자에 의하여 제1항의 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각 오염원인자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하여야 한다.

③ 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제1항의 규정에 의한 오염원인자로 본다. 다만, 제3호(토양오염관리대상시설을 양수한 자에 한한다) 및 제4호의 경우에 토양오염관리대상시설을 인수한 자가 선의이며 과실이 없는 때에는 그러하지 아니하다.

1. 토양오염물질을 토양에 누출·유출시키거나 투기·방치함으로써 토양오염을 유발시킨 자

2.토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하고 있는 자

3. 토양오염관리대상시설을 양수한 자 및 합병·상속 그 밖의 사유로제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한 자

4.민사집행법에 의한 경매, ｢채무자 회생 및 파산에 관한 법률｣에 의한환가, 국세징수법·관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 토양오염관리대상시설을 인수한 자