나. 헌법재판소(憲法裁判所) 발족(發足) 이전의 공권력행사(公權力行使)에 대한 헌법소원(憲法所願)에서 청구기간(請求期間)의 기산점(起算點)

나. 헌법재판소(憲法裁判所)가 발족(發足)하기 전에 있었던 공권력행사(公權力行使)에 기한 기본권(基本權)의 침해(侵害)에 대한 헌법소원(憲法所願)의 청구기간(請求期間)은 헌법재판소(憲法裁判所)의 재판부(裁判部) 구성시점(構成時點)인 1988.9.19.부터 기산(起算)해야

한다.

나. 1991.9.16. 선고, 89헌마151 결정

광주 서구○○동 632의 4, 대주아파트 101동 606호

대리인 변호사 권진욱, 김용균

피 청 구 인전라남도지사

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 1974.12. 초순경 녹동단위농업협동조합(당시 명칭은 “남부단위농업협동조합”)과 사이에, 위 조합은 전남 고흥군 도양읍 ○○리 북촌지선의 공유수면에 관한 매립면허를 그 명의로 받기로 하고 청구인은 자기의 자금으로 그 매립공사를 완공한 후 금100만원을 조합의 육성기금으로 증여하고 공사준공인가시에 조합이 취득하게 될 매립지의 소유권을 전부 이전받기로 하는 약정을 하였다.

이에 따라 위 조합은 같은 해 12.21. 피청구인으로부터 위 ○○리 북촌지선에 대한 공유수면매립면허(매립 총면적 41,628평, 위 조합에 대하여 소유권을 부여할 면적 29,175평, 국가에 귀속될 면적 12,453평, 준공기한 1976. 12. 31)를 받았으나 그 준공기한을 넘기게 되자 전라남도의 지시에 따라 1977. 2. 22. 위 공유수면매립공사의 계획변경인가신청을 하고 같은 해 3.10. 그 변경인가(매립 총면적 41,628평, 위 조합에 대하여 소유권을 부여할 면적 32,139평, 국가에 귀속될 면적 9,489평, 준공기한은 같은 해 5. 31.로 각 변경되었음)를 받아 같은 해 3.말경 청구인이 위 매립공사를 958평이나 초과매립하여 완공하였다.

이에 피청구인은 1977.4.9. 위 조합에 대하여 매립준공면적 42,586평(매립면허면적 41,628평+초과매립면적 958평)중 위 변경인가된 32,139평보다 477평이 적은 31,662평에 대한 소유권만을 부여하고 위 ○○리 2,761의 1 대 957평(3,162평방미터)과 같은 리 2,761 대 793평(2,622평방미터)은 이를 모두 공용 또는 공공용에 사용하기 위하여 필요하다는 이유로 도로 8,943평 구거 231평과 함께 공유수면매립법 제14조에 의하여 국가에 귀속시키는 내용의 공사준공인가처분(따라서 국가귀속면적은 총 10,924평)을 하고 1978. 2. 14.위 2필지에 관하여 국가명의로 소유권보존등기를 마쳤으며, 한편 청구인은 1981.12.20. 이 2필지를 청구외 전○률에게 매도

하였다.

(2) 위 전○률은 “국가”를 상대로 위 2필지에 관한 소유권보존등기의 말소등기청구소송을 제기하여 1983.1.12. 1심인 광주지방법원에서 원고의 청구가 일부 인용되었으나(82가합493) 항소심인 광주고등법원에서 같은 해 4.14. 원고의 청구가 모두 기각되었고(83나 80) 같은 해 7.26. 대법원에서 원고의 상고허가신청이 기각됨으로써(83다카934) 원고패소로 확정된 후, 같은 해 11. 11. 전○률과 청구인간의 위 매매계약은 합의해제되었다.

그후 청구인은 “피청구인(전라남도지사)”을 상대로 한 행정소송으로 위 2필지에 관한 소유권국가귀속처분 무효확인청구의 소를 제기하였으나 1984.7.10. 광주고등법원에서 소각하의 판결이 선고되었고(83구 121) 1985.6.25. 대법원에서 원고의 상고가 기각됨으로써(84누 579) 그 소송도 원고패소로 확정되었다.

청구인은 다시 “국가와 위 조합”을 상대로 위 2필지에 관한 소유권이전등기 청구의 소를 제기하여 1989.5.10. 1심인 광주지방법원에서 위 조합에 대한 청구는 의제자백으로 인용되었으나 국가에 대한 청구는 기각되었고(88가합 9949) 1990.2.1. 항소심인 광주고등법원에서 원고의 항소가 기각되었으며(89나 3358) 같은 해 6.26. 대법원에서 원고의 상고허가신청이 기각됨으로써 (90다카 6702) 그 소송도 원고패소로 확정되었다.

(3) 청구인은 대법원의 위 상고허가신청기각결정(90다카6702 결정)을 1990. 7.5. 송달받고 같은 해 7.24. 위 2필지에 관한 피청구인의 국가귀속처분의 취소를 구하여 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 피청구인이 1977. 4. 9. 전남 고흥군 도양읍 ○○리 북촌지선의 공유수면매립공사에 관하여 준공인가를 함에 있어 ○○리 2,761의 1 대 957평과 같은 리 2,761 대 793평을 국가에 귀속시킨 처분이다.

2. 당사자의 주장등

가. 청구인의 주장

(1) 공유수면매립법 제14조 제1항에 의하면 매립의 면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 그 매립지중 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 부분을 제외한 나머지 부분의 소유권을 취득하도록 되어 있고, 같은 조 제3항에 의하면 매립지의 귀속에

관하여는 면허관청이 면허조건으로 지정하도록 규정되어 있는 바, 위 규정들의 취지는 면허조건에 따라 준공인가시에 매립자와 국가가 매립조건에 따라 각자 당연히 소유권을 취득하는 것이고 준공인가시에는 면허조건에 반하는 새로운 조건을 붙일 수 없다는 것이므로, 그와 같은 조건을 붙였다 하더라도 이는 당연무효이다.

그런데 이 사건 매립지 중 위 2필지(○○리 2,761의 1 대 957평 및 같은 리 2,761 대 793평)는 위 면허구역 범위내의 것이고 국가에 귀속시키기로 면허조건에 정한 바 없으며 또 실제로도 공용 또는 공공의 용에 사용될 토지가 아님에도 불구하고 피청구인이 이를 모두 국가에 귀속시키는 내용의 공사준공인가처분을 하였으므로, 그 처분으로 인하여 헌법상 보장된 청구인의 재산권이 침해된 것이다.

(2) 피청구인이 이 사건 매립지에 대한 준공인가처분을 하면서 필지별 소유권귀속명세를 첨부하여 면허권자에게 통보하였는데, 위와 같은 소유권귀속명세 통고는 준공인가처분의 법률효과를 일부 재제하는 부관으로 볼 수는 없고 오히려 준공인가처분 자체를 구성하는 요소로 보아야할 것이므로 위 통고행위가 무효인 이상 준공인가처분도 무효라고 할 것이고, 나아가 준공인가처분은 행정관청의 기속재량행위이므로 공유수면매립법 또는 항만법의 규정을 준수해야 할 것인데, 피청구인은 공유수면매립지의 일부를 공용 또는 공공용으로 판단하여 국가에 귀속시켰으면 이를 어떠한 공익적 목적에 이용할 것인가를 면허권자에게 설명하는 한편 실제로 그 목적이나 용도에 사용하여야 할 것인데도 그러한 조치를 취하지 아니하였으므로, 위 각 법규정에 위배된 이 사건 준공인가처분은 무효이고, 청구인은 무효인 위 준공인가처분(공권력 행사)에 의하여 소유권을 침해받았다.

(3) 청구인은 이 사건 심판청구에 앞서 사전구제절차로서 민사 및 행정소송을 제기하였으나, 법원이 청구인의 재산권의 침해에 관하여 실질적인 판단없이 형식적인 판단만으로 청구인의 주장을 모두 배척하였으므로 그 권리구제를 받고자 이 사건 심판청구에 이르렀다.

나. 피청구인의 답변

(1) 본안전의 주장

① 이 사건 공유수면 매립면허의 수면허자는 청구인이 아닌 청구외 남부단위농업협동조합이며 준공인가처분에 따른 일부 매립지의 소유권도 위 조합에게

귀속되었던 것이므로 청구인에게는 위 준공인가처분의 기본권 침해여부를 다투어 헌법소원을 제기할 “자기관련성”이 없다. ② 이 사건 준공인가처분에 대하여는 우선 그 당시에 시행중이던 소원법에 의한 소원을 제기하여 그 권리구제청구를 할 수 있었음에도 불구하고 청구인은 이러한 사전구제절차를 거치지 아니하였다.③ 또 이 사건 헌법소원은 피청구인의 위 준공인가처분일(1977. 4. 9.) 또는 위 2필지에 관하여 국가명의로 소유권보존등기가 경료된 날(1978. 2.14.)로부터 180일이 도과되었을 뿐만 아니라 위 행정처분(소유권 국가귀속처분)의 효력을 다투었던 행정소송이 확정된 1985. 6.25.로부터도 30일이 경과된 이후에 제기되었음이 명백하므로 헌법재판소법 제69조 제1항에 의한 청구기간을 모두 도과하였다.

따라서 이 사건 헌법소원은 어느모로 보더라도 부적법하여 각하되어야 한다.

(2) 본안에 관한 답변

이 사건 계쟁토지중 ○○리 2,761의 1 대 957평은 매립면허구역에 포함되지 아니하였던 부분이므로 피청구인이 공유수면매립법 제26조 제3항, 제2항의 규정에 의하여 이를 국가소유로 귀속시킨 조치는 정당하고(이에 반하여 1977. 4. 9.자 준공인가 처분에 의하여 위 대지가 합법적인 매립지로 추인되었다고 하는 청구인의 주장은 아무런 근거없는 독자적 견해에 불과하다.) ○○리 2,761 대 793평에 관하여는 구체적으로 국가귀속의 면허조건을 붙이지 아니하였던 것은 사실이나 1974.12.21. 피청구인의 공유수면매립면허시 부가하였던 조건 제9항에 “매립준공인가와 동시에 공유수면매립법 제14조 및 동법시행령 제19조의 규정에 의하여 매립지중 도로·호안·안벽·물양장·방파제·유지수로 등 및 기타 공공 또는 공공용에 사용할 토지와 공공에 기할 일체의 공작물과 상기 시설물의 부지일체는 국유로 귀속함.”이라고 명시되어 있고, 같은 제10항에 “관에서 필요하다고 인정할 때에는 공유수면매립법 및 항만법의 규정에 의거 발하는 명령과 이에 의한 처분조건을 증감할 수 있으며 피면허자는 위의 처분조건과 기타 필요에 의한 관의 처분이나 지시를 준수하여야 함.”이라고 각 명시되어 있으므로 피청구인으로서는 국가귀속에 관한 위 매립면허조건을 그 필요에 따라 변경할 수 있다 할 것이고, 또 공유수면매립의 준공인가처분은 그 성질상 공유수면매립에 관한 단순한 확인행위가 아니라 행정관청의 재량행위라고 볼 것이므로, 피청

구인이 위 2필지를 공공 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 매립지로 보아 국가에 귀속시키는 준공인가처분을 하였음은 정당하고 따라서 청구인의 주장은 이유없어 기각되어야 한다.

다. 법무부장관의 의견

이 사건 헌법소원은 법원의 재판을 대상으로 하고 있으므로 부적법하다는 주장을 추가한 것 이외에는 피청구인의 답변과 대체로 같다.

3. 판 단

먼저 청구기간의 준수여부에 관하여 본다.

헌법재판소법 제69조 제1항은 “제68조 제1항의 규정에 의한 헌법소원의 심판은 그 사유가 있음을 안 날로부터 60일이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일이내에 청구하여야 한다. 다만, 다른 법률에 의한 구제절차를 거친 헌법소원의 심판은 그 최종결정을 통지받은 날로부터 30일이내에 청구하여야 한다”라고 규정하고 있다.

청구인은, 자기가 국가를 상대로 이 사건 계쟁토지(위 2필지)에 관한 소유권이전등기청구의 소를 제기하여 제1,2심에서 패소판결을 선고받고 상고하였다가 대법원의 상고허가신청기각결정을 송달받은 1990.7.5.로부터 30일이내인 같은 달 24.이 사건 심판청구를 하였으므로 위 법조 단서 소정의 청구기간을 준수한 것이라는 취지로 주장한다.

그러나 청구인이 국가를 상대로 소유권이전등기청구를 한 위 민사소송은 이 사건 심판대상처분과의 관계에서 볼 때 위 법조 단서규정에서 말하는 “다른 법률에 의한 구제절차”에는 포함되지 아니한다 할 것이므로(당 재판소 1989. 4.17.선고 88헌마3 결정등 참조) 위 상고허가신청기각결정을 송달받은 날을 위 단서규정이 정한 청구기간의 기산일로 볼 수는 없고, 이 사건과 같이 헌법재판소가 발족하기 전에 있었던 공권력의 행사에 의한 기본권의 침해에 대한 헌법소원의 청구기간은 헌법재판소의 구성시점인 1988.9.19.부터 기산해야 한다는 것이 당 재판소의 확립된 판례(당 재판소 1991. 9. 16.선고 89헌마151 결정등 참조)인 바, 이때로부터 기산하면 1990. 7.24.제기된 이 사건 헌법소원은 헌법재판소법 제69조 제1항 본문 소정의 180일의 청구기간을 도과하였음이 명백하다(가사 청구인이 피청구인을 상대로 제기한 위 소유권국가귀속처분 무효확인청구의 행정소송을 위 법조 단서 소정의 “다른 법률에 의한 구제절차로 본다 하더라도, 위 소송은 1985. 6. 25. 대법원에서 상고기각의 판결이 선고되어 그 무렵 그 판결

정본이 청구인에게 송달되었다고 보여지므로 당 재판소의 구성시점인 위 1988. 9. 19.로부터 기산하여 30일을 도과한 후에 제기된 이 사건 헌법소원은 위 판례에 비추어 역시 청구기간을 도과하였음이 명백하다)

그렇다면 이 사건 심판청구는 청구기간의 도과로서 이미 부적법하므로 다른 적법요건이나 본안에 관하여 더 나아가 살펴볼 것도 없이 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재 판 관 김 문 희

주심 재 판 관 황 도 연

재 판 관 이 재 화

재 판 관 조 승 형

재 판 관 정 경 식

재 판 관 고 중 석

재 판 관 신 창 언

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