청 구 인　○○ 주식회사

대표이사　김○철

대리인 법무법인　화우

담당변호사　임승순 외 1인

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 구 ○○백화점의 부지였던 서울 서초구 ○○동 1685의 3 대 15,397.3㎡와 같은 동 1685의 5 대 7,316.1㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 1999. 7. 22. 소유권이전등기를 경료한 소유자이다.

(2) 청구외 서울특별시 서초구청장은 이 사건 토지가 구 지방세법 제234조의15 소정의 분리과세 대상토지에 해당함을 들어 청구인에게 종합토지세 등을 부과하였다가 그 후 과세표준의 구분적용을 달리하여 2003. 11. 11. 이 사건 토지가, 2000년도 귀속 종합토지세에 관하여는 이 사건 토지의 현황이 나대지임을 기초로 구 지방세법 제234조의15 제1항․제2항 및 구 지방세법시행령 제194조의14 제1항, 제194조의17에 의거하여 종합합산 대상토지에, 2001년도 내지 2003년도 귀속 종합토지세에 관하여는 일반건축물의 부속토지임을 기초로 구 지방세법 제234의15 제2항, 구 지방세법시행령 제194조의14 제1항 등에 의거하여 각 별도합산 대상토지에 해당함을 전제로 하여 청구인에게 추가로 2000년도 내지 2003년도분의 종합토지세 등을 부과하는 처분을 하였다.

(3) 이에 청구인은 서울행정법원에 위 부과처분의 취소를 구하는 행정소송(2004구합4048)을 제기하면서 그 소송계속 중 주상복합건물의 부속토지를 분리과세표준에서 제외한 구 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호가 헌법에 위반된다며 위 법원에 위헌제청을 신청하였다. 그러나 위 법원은 2004. 9. 16. 청구인의 위 청구를 기각하면서 아울러 청구인의 위 위헌법률심판제청신청을 기각하였고(위 법원 2004아787), 청구인은 같은 해 10. 20. 위 법률조항자체가 헌법에 위반된다는 것을 주위적 청구로, 위 법률조항이 정하는 분리과세표준이 적용되는 토지에 주상복합건물의 부속토지를 제외되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 것을 예비적 청구로 하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인이 제출한 헌법소원심판청구서의 청구취지에는 ‘구 지방세법 제234조의15 제2항 단서 제6호’ 전체에 대한 심판청구를 하는 것으로 기재되어 있다. 그러나, 위 청구서의 청구이유와 당해 사건을 종합하여 살펴보면, 이 사건 심판의 대상은 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되고 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제234조의15 제2항 단서 제6호 중 당해 사건에서 청구인의 토지에 적용되지 않을 것이 명백한 “제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지” 부분을 제외한 “종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부인바, 그 조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.

〔심판대상조문〕

구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되고 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15(과세표준) ② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.

6.제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액

〔관련규정〕

구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되고 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의9(납세의무자) ① 종합토지세 과세기준일 현재 제234조의8의 규정에 의한 토지를 사실상으로 소유하고 있는 자는 종합토지세를 납부할 의무가 있다. 다만, 공유토지인 경우에는 그 지분에 해당하는 면적(지분의 표시가 없는 경우에는 지분이 균등한 것으로 본다)에 대하여 그 지분권자를 납세의무자로 본다.

②～③ 생략

제234조의15(과세표준) ① 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준ㆍ별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다.

② 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다.

1.이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 종합토지세가 비과세 또는 면제되는 토지의 가액

2.이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 종합토지세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지가액

3.공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액

4.산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령으로 정하는 임야의 가액

5.제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조 동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용

토지의 가액과 동조 동항의 규정에 의한 별장ㆍ고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 및 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적을 초과하는 토지의 가액

6. 생략

③～④ 생략

구 지방세법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 개정되어 2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 개정되기 전의 것) 제194조의14(건축물 부속토지의 범위) ① 법 제234조의15 제2항 본문에서 “대통령령이 정하는 건축물의 부속토지”라 함은 건축물(법 제104조 제4호의 규정에 의한 건축물과 행정자치부령으로 정하는 지상정착물을 말하며, 건축중인 경우와 과세기준일 현재 건물멸실등기를 한 날부터 6월이 경과하지 아니한 경우를 포함하되, 과세기준일 현재 건축기간이 경과하였거나 정당한 사유없이 6월 이상 공사가 중단된 경우를 제외한다. 이하 이 절에서 같다) 중 다음 각 호의 1에 해당하는 건축물을 제외한 건축물의 부속토지로서 건축물의 바닥면적(건물 외의 시설물의 경우에는 그 수평투영면적을 말한다)에 제2항의 규정에 의한 용도지역별 적용배율을 곱하여 산정한 면적을 초과하지 아니하는 토지를 말한다.

②～③ 생략

제194조의15(분리과세대상토지) ④ 법 제234조의15 제2항 제6호에서 “대통령령으로 정하는 토지”라 함은 다음 각 호에 정하는 토지(법 제234조의15 제2항 제5호의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 단서 생략

8.주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자등록을 한 주택건설사업자(주택건설촉진법 제44조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 도시재개발법 제8조 내지 제10조의 규정에 의한 재개발사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 사업계획의 승인을 받은 날부터 분양이 완료될 때(매수자의 취득일을 말한다)까지 그 사업에 공여되고 있는 토지

2.청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견

가. 청구인의 주장 요지

(1) 구 법은 과세대상토지의 활용정도나 용도, 보유동기의 차이, 기준면적초과 여부에 따라 종합토지세의 과세표준을 종합합산과세표준, 별도합산과세표준, 분리과세표준으로 구분하여 차등과세하고 있고, 이에 따라 구 법 제234조의15 제2항 본문은 종합합산과세표준이 적용되는 토지에 관하여 규정하고 있으므로 법상 분리과세표준이나 별도합산과세표준이 적용되지 않는 토지는 모두 종합합산과세표준이 적용될 것이어서 세법상 먼저 분리 또는 분리합산과세표준이 적용되는 토지를 확정된 후에야 종합합산과세표준이 적용되는 토지를 정할 수 있다. 그런데 이 사건 법률조항의 위임에 따라 분리과세표준이 적용되는 토지를 규정한 구 지방세법시행령 제194조의15 제4항 제8호는 주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 사업계획의 승인을 받은 토지로서 사업계획을 승인받은 날로부터 분양이 완료될 때까지 그 사업에 공여하고 있는 토지는 분리과세 대상토지로 규정하고 있는 반면, 건축법상 건축허가를 받은 주상복합건축물에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 아니한데, 위 양 법률(주택건설촉진법과 건축법)이 정하는 사업승인과 건축허가는 법적으로 동일한 지위에 있고, 사업자가 사업승인과 건축허가를 얻기까지의 일련의 업무에도 아무런 차이가 없다.

(2) 즉, 구 법 제234조의15 제2항 제6호의 입법취지가 주택건설사업자가 공동주택 등을 공급하여 국민의 쾌적한 주거환경을 조성함에 있어 세제상의 부담을 줄여주고자 하는 점에 있다면 건축법상의 건축허가를 받아 주상복합아파트를 공급한 사업자를 구 주택건설촉진법에 의한 사업승인을 얻어 조합아파트 등을 공급한 사업자와 지방세법상 달리 취급하여야 할 합리적인 이유가 없다. 나아가 개정된 주택법은 주상복합건물의 건축도 주택법상의 사업승인을 받도록 규정하여 완전히 동일한 법적 취급을 하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 주상복합건물의 부속토지를 분리과세의 대상에서 제외하고 있는 것은 공평과세의 원칙 등 조세법률주의에 위배된다.

(3) 이 사건 법률조항은 ‘제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지의 가액’이라고 규정하고 있는데, 위 규정내용 중 ‘유사한 토지’라든가, ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유있는 것’이라는 내용은 종합토지세를 부과함에 있어 가장 중요한 과세대상에 관한 규정임에도 불구하고, 그 규정내용만으로는 대통령령으로 정하여야 할 분리과세대상토지의 대강조차도 알 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 과세물건이나 과세표준 등 과세요건을 시행령 등 하위법령에 포괄적으로 위임하여 조세

법률주의뿐 아니라 포괄위임금지원칙에도 위배된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각이유

(1) 종합토지세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이고, 주택건설사업촉진법은 국민의 주거생활안정과 주거수준의 향상을 위하여 주택의 건설과 공급 및 이를 위한 자금의 조달, 운용 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고, 그러한 입법취지를 참작하여 구 지방세법과 구 지방세법시행령에서는 주택건설촉진법상의 사업계획의 승인을 얻은 토지에 대하여 종합합산과세가 아니라 납세의무자에게 좀 더 유리한 분리과세의 대상으로 규정하는 한편, 건축법은 건축물의 안전과 기능, 그리고 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 것으로서 주택건설촉진법의 제정목적과 상이하다는 점을 종합하여 보면 이 사건 법률조항이 건축법상의 건축허가를 받은 주상복합건물의 부속토지를 분리과세의 대상에서 제외하고 있다고 하더라도 과세형평의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(2) 종합토지세제도의 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있고, 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천 등에 대응하여 탄력적으로 규율할 필요가 있으므로 국회제정법률로 이를 개별․구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하며 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세표준 대상토지를 예시하고 있는 구 지방세법 제234조의15 제2항 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세 대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로 이 사건법률조항이 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙을위배하였다고 단정할 수 없다.

다. 행정자치부장관의 의견

법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 유사하나 이 사건의 당해 사건에 직접 적용될 법령은 지방세법 제234조의15 제2항 본문이므로 이 사건 법률조항이 당해 사건의 재판에 적용되지 아니하고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 할 수 없으므로 재판의 전제성이 결여되어 각하되어야 한다는 주장을 추가하였다.

라. 서초구청장의 의견

법원의 위헌제청사건 기각이유와 대체로 같다.

3. 적법요건에 관한 판단

가. 재판의 전제성

(1) 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원에 있어서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 하고, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면, 우선 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 , 판례집 4, 853, 864-865; 1995. 7. 21. 93헌바46 , 판례집 7-2, 48, 58 등 참조).

(2) 먼저, 이 사건 법률조항이 당해 소송사건에 적용될 법률인지를 보면 종합토지세의 납세의무 성립시기는 종합토지세의 과세기준일인 매년 6월 1일이며 이 사건에서 종합토지세의 납세의무가 성립한 시기는 2000년부터 2003년까지로 1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되어 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전에 시행중이던 이 사건 법률조항이 적용된다. 또한, 이 사건 법률조항이 청구인이 주장하는 대로 주상복합건물의 부속토지를 분리과세에서 제외한 것이 공평과세원칙 등에 위반되어 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되고, 그에 따라 청구인의 토지에도 분리과세를 인정하는 방향으로 이 사건 법률조항이 개정될 경우 당해 사건의 재판의 결론 또는 내용과 효력에 관한 법률적 의미에 영향을 미칠 가능성이 있으므로 재판의 전제성을 인정할 수 있다(헌재 2000. 8. 31. 98헌바100 , 판례집 12-2, 211, 219 등 참조).

나. 한정위헌청구의 적법 여부

청구인은 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다는 것을 주위적 청구로, 이 사건 법률조항이 정하는 분리과세표준이 적용되는 토지에 주상복합건물의 부속토지를 제외되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 것을 예비적 청구로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 헌법재판소법 제 68조 제2항의 헌법소원을 제기하면서 법률의 해석에 관한 청구, 즉 법률조항에 대한 ‘한정위헌’의 판단을 구하는 청구에 대하여 헌법재판소는 헌법재판소법 제68조 제2항이 ‘법률의 위헌여부심판의 제청신청이 기각된 때에는’이라고 규정함으로써 심판의 대상을 ‘법률’에 한정하고 있으므로, 일반적으로 법률조항 자체의 위헌판단을 구하는 것이 아니라 법률조항을 ‘ …… 하는 것으로 해석하는 한 위헌’이라는 판단을 구하는 청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로 적

절치 아니하지만, 청구인의 주장이 단순히 법률조항의 해석을 다투는 것이 아니라, 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 경우로 이해되는 경우에는 헌법재판소법 제 68조 제2항의 청구로 받아들여진다고 하였다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27 , 판례집 9-1, 156, 161-162; 1995. 7. 21. 92헌바40 , 판레집 7-2, 34, 37 참조). 따라서 이 사건의 예비적 청구는 원칙적으로 받아들여질 수 없으나 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 경우로 선해할 수 있고 이럴 경우 결국 주위적 청구와 동일하게 되므로 예비적 청구에 대한 독립된 판단 없이 주위적 청구에 대한 판단에서 함께 판단하기로 한다.

4. 본안에 관한 판단

가. 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙 위반여부

(1) 헌법재판소는 2001. 2. 22. 선고한 99헌바3 등 결정에서 종합토지세 분리과세 대상토지를 대통령령에 위임하고 있는 이 사건 법률조항이 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다고 판시하였으며 이 결정은 이 사건 법률조항 중 ‘대통령령으로 정하는 토지의 가액’ 부분을 심판한 2001헌바6 결정에서 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 없다는 이유로 다시 한번 그 합헌성이 확인되었다. 이 사건 법률조항과 동일한 조항을 심판대상으로 삼았던 99헌바3 등 결정의 요지는 아래 (2)와 같다.

(2) 이 사건 법률조항은 “제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액”을 분리과세표준의 대상으로 삼고 있다. 여기에서 ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’이라는 부분은 다소 추상적․포괄적이기는 하다. 그러나 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세 대상토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적․유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률로 개별적․구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하다. 이와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정하고서 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라, 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세 대상토지를 예시하고 있는 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세 대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로 이 사건 법률조항은 조세법률주의나 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

(3) 이 사건의 경우에 위 사건에서의 판시와 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 있다고 볼 수 없으므로 위 판시를 그대로 유지함이 상당하다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 청구인의 조세평등주의 위반 주장은 이 사건 법률조항의 위임에 따라 분리과세표준이 적용되는 토지를 규정한 구 지방세법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16751호로 개정되어 2003. 6. 30. 대통령령 제18044호로 개정되기 전의 것) 제194조의15 제4항이 주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 사업계획승인을 받은 토지에 대하여 일정 기간 동안 분리과세 대상토지로 규정(제8호)하여 세제상 혜택을 주고 있는 반면, 청구인과 같이 건축법상 건축허가를 받은 주상복합건축물에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 아니하여 청구인을 차별한다는 것으로 실질적으로 시행령의 위헌성을 다투고 있는 것이다.

(2) 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 분리과세대상이 되는 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임으로서 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니며, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다. 즉, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 법률조항까지도 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18 등, 판례집 9-2, 357, 373; 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 537 참조), 청구인의 위 주장은 이유 없다.

5. 결　론

따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 권　성 김효종(주심) 김경일

송인준 주선회 전효숙 이공현

심판대상조문

참조판례

피인용판례

참조조문

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