청 구 인　전○배

대리인 변호사　박형준 외 1인

가. 사건의 개요

청구인 소유의 서울 양천구 신정동 739의 1 답 1669㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 서울특별시장이 시행하는 신정지구택지개발사업 구역에 편입되었는데, 토지보상에 관한 협의가 불성립하자

- 933 -

서울특별시장은 중앙토지수용위원회에 재결신청을 하였고, 동 위원회는 1998. 5. 26. 이 사건 토지에 대하여 손실보상금을 1,010, 412,600원으로 하는 수용재결을 하였으며, 같은 해 8. 25. 청구인의 이의신청을 기각하였다.

이에 청구인은 서울행정법원에, 이의재결 중 이의신청을 기각한 부분 가운데 금 742,037,000원 부분의 취소 및 금 742,037,000원과 이에 대한 이자의 지급을 구하는 소송을 제기한 뒤, 손실보상액

산정의 근거가 된 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나(2000아34) 2000. 3. 22. 기각되자, 같은 해 4. 10. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 ‘지가공시법’이라 한다) 제10조 제1항 제1호(1989. 4. 1. 법률 제4120호로 제정된 것. 이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.

제10조(공시지가의 적용) ① 국가ㆍ지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.

1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상

- 934 -

2. 주장과 의견

가. 청구인의 주장

이 사건 조항은 토지 수용에 대한 보상을 함에 있어 표준지의 공시지가를 기준으로 피수용토지의 가격을 산정하도록 가격산정의 방법을 한정하고 있어 피수용토지의 객관적인 가치를 평가하기 어렵도록 제한을 두고 있다. 전국의 표준지가 30만 필지에 불과함에도 불구하고 모든 토지를 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지를 골라 이를 품등비교하여 당해 토지의 가격을 산정하도록 하는 것은 마치 그리이스 신화에 나오는 프로크루스테스의 침대처럼 사람을 침대 길이에 맞추는 것과 같이 토지의 객관적인 평가를 어렵게 하는 불합리한 제한이다.

또한 지가공시법 제10조의2는 같은 법 제10조 제1항의 경우를 제외한 경우, 예를 들어 개발이익환수에관한법률에 의한 개발부담금의 부과, 기타 다른 법령(예：지방세법의 재산세, 취득세 부과)이 정하는 목적을 위한 지가산정에 사용하기 위하여는 자치단체장이 고시하는 개별공시지가에 의하도록 하고 있는바, 이는 국가가 하나의 토지의 가치를 평가함에 있어 이중의 잣대를 가지고 있음에 다름이 아니다.

국민들은 자신이 소유한 토지에 대하여 개별공시지가에 의하여 산정된 재산세 등을 성실히 납부하면서, 자신의 토지가 적어도 개별공시지가 이상의 가치를 가지고 있다고 믿고 토지가 수용당하더라도 개별공시지가 상당의 보상을 받을 수 있으리라고 기대하고 있는데(일반 국민들은 표준지에 대하여는 전혀 알지 못하고 개별 토지에 대한 개별공시지가만을 알고 있다), 난데없이 이 사건 조항에

- 935 -

의하여 전혀 유사하지도 않은 표준지를 비교대상으로 삼아 감정인의 믿을 수 없는 품등비교에 의하여 보상가격이 정하여진다는 것은 납득할 수 없는 것으로서 헌법 제23조 제3항에 위배되는 것이다.

나. 서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유

이 사건 조항이 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되, 개발이익을 배제하고, 공시기준일로부터 재결시까지의 시점보상을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정한 정당보상의 원리에 위배되는 것이 아니다{헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 93헌바20 ㆍ66, 94헌바4 ㆍ9, 95헌바6 (병합) 결정 참조}.

또한, 개별공시지가는 국가가 직접 적정가격을 조사ㆍ감정하여 결정ㆍ고시하는 표준지 공시지가와 달리, 관계 행정기관이 지가형성요인에 관한 표준적인 비준표를 적용하여 산정하는 것으로서, 당해 토지의 시가나 실제 거래가격과 직접적인 관련이 있는 것은 아닌데다가, 개별공시지가는 공시기준일 현재의 적정가액을 표시하므로 개발이익이 포함된 가격이어서, 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정의 기준으로 합당하다고 볼 수 없고, 따라서 토지수용에 따른 보상에 있어 개별공시지가에 의하지 아니하고 표준지의 공시지가를 기준으로 감정인의 품등비교에 의하여 산정한 가격에 의하도록 하고 있다 하여 이 사건 조항이 헌법 제23조 제3항에 위배된다고 볼 수도 없다.

다. 건설교통부장관의 의견

- 936 -

표준지 공시지가는 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 적정가격을 조사ㆍ평가하는 것으로 지가공시법에 의하여 인근 유사토지의 거래가격ㆍ임료 등을 종합적으로 참작하도록 하고 있으며, 개별적이고 특수한 사정이나 투기적 요소는 배제된다. 토지의 개별성, 다양성 등으로 인한 토지시장의 불완전성을 감안할 때 여러 가지 법정절차를 거쳐 결정된 표준지 공시지가는 객관적이고 적정한 토지가격이라 할 수 있다.

또한 정당보상을 위하여 토지수용법 제46조 제2항에서는 수용하여야 할 토지에 대한 보상액의 산정은 공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동율, 도매물가상승율 기타 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 산정하도록 그 방법을 규정하고 있다.

헌법재판소나 대법원 판례에서도 이 사건 조항이 위헌이 아니라는 판결을 여러차례 한 바 있고, 판결 이후에 특별한 사정변경이 있는 것도 아니다.

그러므로 이 사건 조항이 헌법 제23조 제3항을 위배하였다고 할 수 없다.

한편 표준지 공시지가와 개별공시지가는 목적, 산정주체, 산정방법상에 근본적인 차이가 있다. 개별공시지가 산정에 사용되는 토지가격비준표는 표준지의 평가와 개별토지가격의 산정을 연계하는 일종의 계량적 전국의 모든 토지를 평가하기 위하여 고안된

- 937 -

것이기 때문에 청구인의 주장과 같이 개별공시지가에 의한 보상액의 산정은 헌법에서 정하고 있는 정당보상의 원칙에 위배될 소지가 있다.

3. 판　단

헌법재판소는 1995. 4. 20. 선고 93헌바20 등(판례집 7-1, 519) 결정과 1999. 12. 23. 98헌바13 등(판례집 11-2, 721) 결정에서 이 사건 조항이 헌법에 위반되지 않는다고 선고하였는바, 그 판시 이유의 요지는 아래와 같다.

「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 토지의 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없는데 이 때, 소유자가 갖는 주관적인 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리우는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 안되며, 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되지 아니한다.

지가공시법 및 동법 시행령 등의 관련 규정을 볼 때, 지가공시법에 의한 공시지가는 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 적정성을 갖고 있으며, 표준지와 지가선정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지 선정의 적정성이 보장된다고 할 것이다.

- 938 -

그러므로 지가공시법 제10조 제1항 제1호는 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」

한편 98헌바13 등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 개별공시지가에 따라 토지수용 보상액을 산정하지 아니하였다 하여 위헌인 것은 아니라고 아래와 같이 판단하였다.

「청구인들이 주장하는 개별공시지가의 결정은 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 행정소송의 대상이 되므로, 행정심판이나 행정소송을 통하여 그 지가를 다투고 시정을 구할 수 있다. 손실보상액의 산정을 공시지가로 하는 것이 헌법 위반이 아니라는 것은 위 …… 에서 본 바가 있으므로, 토지수용시 개별공시지가에 따라 손실보상액을 산정하지 아니하였다고 하여 위헌이 되는 것은 아니다.」(판례집 11-2, 730.)

이 사건에서는 위 각 견해를 변경하여야 할 특별한 사정변경이 없으므로 이를 그대로 유지하기로 한다.

다만, 국가가 국민에 대한 재산권을 ‘수용’할 때 적용하는 기준과 ‘과세’할 때 적용하는 기준을 현격히 달리 하는 것은 바람직 하지 않으며, 해당 토지의 소유자로부터 국가가 이중적 잣대로써 소유자에게 불리한 처우를 한다는 불신을 초래할 수 있으므로, 국가는 이를 개선할 수 있는(불법적 형질변경이 이루어진 경우를 포함한) 정책적 노력을 기울여야 할 것이다.

4. 결　론

그러므로 이 사건 조항은 헌법에 위반된다고 할 수 없으므로

- 939 -

관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 권　성

김효종 김경일 송인준 주선회

- 940 -

심판대상조문

참조판례

피인용판례

참조조문

본문참조조문

판례관련자료