소송비용은 원고가 부담한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1~6(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다), 을1~3의 각 기재, 변론 전체의 취지

가. 원고 등의 지위

원고, 주식회사 천인, 주식회사 천인이엠, 현대중공업 주식회사, 현대기전 주식회사(이하 상호 중 '주식회사' 기재는 생략하고, 이상의 5개 건설사를 합하여 '원고 등 5개사'라고 한다)는 원자력발전소 전용 전동기(이하 '원전용 전동기'라고 한다)를 제조 ·판매하는 사업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 2조 1호에서 정한 사업자에 해당한다.

나. 원전용 전동기의 시장구조

1) 원전용 전동기 개관

가) 전동기는 전류가 흐르는 도체가 자기장 속에서 받는 힘을 이용하여 전기에너지를 역학에너지로 바꾸는 장치로, 일반적으로 모터(motor)라고 부르고 전기에너지를 회전운동의 형태로 변환시키는 경우가 대부분이다. 원전용 전동기는 원자력발전소의 급수 펌프, 냉각수 펌프 등 각종 펌프의 주요 부품으로 사용되는 전동기를 의미하는데, 방사능에 노출될 위험이 크고, 지진이 발생하더라도 정상적으로 작동하여야 하므로 일반 산업용 전동기와 달리 높은 수준의 내진, 내환경 설계를 요구한다.

나) 원전용 전동기는 안전성 정도에 따라 Q, A, S등급의 전동기로, 사용용도에 따라 신규용과 예비용 전동기로, 전동기 출력에 따라 고마력, 저마력 전동기로 분류된다.

2) 원전용 전동기 시장 현황

가) 원전용 전동기 시장은 당초 외국업체들이 장악하고 있었으나, 1997년 현대중공업이 국내 최초로 Q등급 고마력 원전용 전동기 공급자격을 취득하였고, 1998년에는 천인이 Q등급 저마력 원전용 전동기 공급자격을, 원고가 Q등급 고마력 원전용 전동기 공급자격을 각 취득하였으며, 1999년에는 원고가 Q등급 저마력 원전용 전동기 공급자격을 취득하면서 본격적으로 국내업체들이 원전용 전동기 시장에 진출하였다. 현재는 가격경쟁력 등을 앞세운 국내업체들이 원전용 전동기 시장을 장악하고 있다.

나) 국내업체 중 원고는 고마력과 저마력의 원전용 전동기 시장 모두에 적극적으로 참여하였다가 점차 도급금액이 적고 수익성이 떨어지는 저마력 원전용 전동기 생산에 소극적으로 되면서, 현재는 주로 고마력 원전용 전동기 생산에 집중하고 있다.

다) 천인은 한국수력원자력(이하 '한수원'이라 한다)의 중소기업 지원을 바탕으로 저마력 원전용 전동기 시장에 진출하였고, 2003년에는 고마력 원전용 전동기를 공급할 수 있는 자격도 취득하였다. 그러나 회사 규모가 작아서 고마력 원전용 전동기 수요를 감당할 수 없기 때문에 사실상 저마력 원전용 전동기 생산에만 집중하게 되었다. 이후 천인은 2010년에 설립한 계열회사 천인이엠으로 원전용 전동기 업무를 이관하고, 주요 실무자들도 천인이엠으로 이직함에 따라 현재는 천인이엠만이 원전용 전동기 업무를 담당하고 있다.

라) 현대중공업은 신규 원전용 전동기 개발에 관심이 많았기 때문에, 국내 최초로 Q등급 원전용 전동기 공급자격을 취득하였음에도 불구하고 예비용 원전용 전동기 구매입찰에는 적극적으로 참여하지 않았다. 따라서 현대중공업은 자신이 생산한 원전용 전동기에 대한 예비용 구매입찰을 제외하고는 입찰에 적극적으로 참여하는 경우가 드물었다.

3) 원전용 전동기 구매계약 방법

한수원은 원전용 전동기의 수요가 있을 경우 최저가 입찰, 적격심사 등의 경쟁입찰이나 수의계약의 방법으로 구매계약을 체결한다. 최저가 입찰방식이란 입찰 또는 계약체결 전에 낙찰자와 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 작성 · 비치하여 두는 예정가격 이하로 입찰한 입찰자 중에서 최저가격 입찰자를 낙찰자로 선정하는 방법이다. 적격심사 방식이란 예정가격 이하로 입찰한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자 순으로 물품적격 여부를 심사하여 적격이 인정된 업체를 낙찰자로 선정하는 방식이다. 마지막으로, 수의계약 방식은 한 입체를 대상으로 가격 조건 등을 협의하여 계약을 체결하는 방식이다.

다. 원고 등 5개사의 합의(입찰담합) 및 실행

1) 합의의 배경

천인은 원고가 본격적으로 원전용 전동기 구매입찰에 참여하기 시작하면서 천인이 주력으로 삼고 있던 저마력 원전용 전동기의 수주실적 및 수익성이 악화되자 안정적으로 수주물량을 확보하기 위해 원고와 협조할 유인이 생겼고, 원고의 경우 저마력 원전용 전동기 구매입찰에서 불필요한 경쟁을 지양하는 동시에 고마력 원전용 전동기 구매입찰에서 현대중공업과 협조가 되지 않을 경우 유찰을 방지하기 위해 천인과 협조할 필요가 있었다. 현대중공업의 경우 적극적으로 입찰에 참여하지는 않았지만 자신이 생산한 원전용 전동기 구매입찰에서 유찰을 방지하기 위하여 원고와 협조할 유인이 있었고, 원고의 경우 고마려 원전용 전동기를 주력으로 삼았기 때문에 안정적인 수주물량 확보 및 유찰 방지를 위해 현대중공업과 협조할 필요가 있었다. 각자 공동행위에 대한 유인이 발생함에 따라 원고, 천인 및 현대중공업은 2005년 무렵부터 공동행위를 논의하게 되었다.

2) 입찰담합 개관

가) 원고 등 5개사는 2005. 4. 무렵부터 2013. 4. 무렵까지 한수원에서 발주한 원전용 전동기 구매입찰 128건에 참여하면서, 사전에 유선연락 등을 통해 낙찰자, 들러리입찰자 및 투찰가격 등을 합의하였다(이하 '이 사건 공동행위'라고 한다). 천인 · 천인이엠은 저마력 원전용 전동기를, 현대중공업 · 현대기전은 고마력 원전용 전동기를 주력으로 하고 있어 이들 상호 간에는 공동행위를 합의할 유인이 적었으므로, 주로 원고를 상대로 합의하였다.

나) 원고와 천인 · 천인이엠은 총 108건의 구매입찰에 대하여 합의하였고, 원고와 현대중공업 · 현대기전은 총 31건의 구매입찰에 대하여 합의하였는데, 이 중 공통된 11건은 원고가 천인 · 천인이엠, 현대중공업 · 현대기전과 순차로 합의한 건이다.

3) 원고와 천인·천인이엠의 입찰담합

가) 원고와 천인은 2005. 4. 무렵부터 2012. 9. 무렵까지 한수원에서 발주한 총 98건의 원전용 전동기 구매입찰에 참여하였는데, 각각의 입찰마다 입찰공고가 게시되면 원고의 직원 A와 천인 직원 B가 해당 입찰일 이전에 유선으로 연락을 취하여 양사 중 누가 낙찰받을 것인지 결정하였다. 통상 저마력 원전용 전동기 구매입찰에서는 기존의 납품실적과 납품기한 등 입찰상황에 따라서 양사가 협의하에 낙찰자와 들러리입찰자를 결정한 반면, 고마력 원전용 전동기 구매입찰의 경우에는 사실상 수주가 불가능한 천인이 원고의 들러리로 참여하여 유찰을 방지해 주고, 향후 다른 입찰에서 원고의 양보를 유도하는 방식으로 합의가 이루어졌다.

나) 천인은 2010. 12. 24. 계열회사인 천인이엠을 설립하여 천인의 원전용 전동기 관련 업무를 이관하였고, B 등 관련 임직원도 2011. 1. 천인이엠으로 이직하였다. 다만 천인이엠은 2012. 9. 6.에서야 한수원에 Q등급 원전용 전동기를 공급할 수 있는 자격을 취득하였기 때문에 그 이전까지는 천인의 명의로 원고와의 공동행위에 참여하였다가 2012. 9. 6. 이후부터 공동행위에 참여하였다. 원고와 천인이엠은 2012. 9. 6. 이후부터 2013. 4. 무렵까지 한수원에서 발주한 총 10건의 원전용 전동기 구매입찰에 참여하면서 각 입찰의 낙찰자와 투찰가격을 사전에 합의하였다. 합의 당사자는 천인에서 천인이엠으로 변경되었지만, 행위자(원고의 A와 천인이엠의 B)가 동일하였고, 기존의 원고와 천인 간 합의의 방법도 그대로 승계되었다.

4) 원고와 현대중공업 · 현대기전의 입찰담합

가) 원고와 현대중공업은 2005. 8. 무렵부터 2012. 4. 무렵까지 한수원에서 발주한 총 22건의 원전용 전동기 구매입찰에 참여하였는데, 각각의 입찰마다 입찰공고가 게시되면 원고의 직원 A와 현대중공업의 지역별 원전용 전동기 영업 담당자[영남권 원자력 발전소(한울, 월성, 고리)의 경우 본사의 C, 호남권 원자력발전소(한빛)의 경우 광주지사의 D, E, F]가 해당 입찰일 이전에 유선으로 연락을 취하여 양사 중 누가 낙찰받을 것인지 결정하였다.

나) 현대중공업의 대리점인 현대기전은 2009년 현대중공업으로부터 영남권 원자력발전소에 대한 영업업무를 이관받았으며, 이에 따라 영남권 원전용 전동기 구매입찰에서 공동행위 참가자는 원고와 현대기전으로 변경되었다. 이 과정에서 현대중공업의 C는 원고의 A와 현대기전의 G가 서로 연락할 수 있도록 조치하였다. 원고와 현대기전은 2009. 6. 무렵부터 2012. 4. 무렵까지 한수원에서 발주한 총 9건의 원전용 전동기 구매입찰에 참여하면서 각 입찰의 낙찰자와 투찰가격을 사전에 합의하였다. 합의 당사자는 현대중공업에서 현대기전으로 변경되었지만, 기존의 원고와 현대중공업 간 합의의 방법은 그대로 승계되었다.

5) 합의의 실행

원고 등 5개사는 각각의 입찰공고에 대한 합의에 이르게 되면 입찰일 이전에 한수원에 제출한 견적서를 교환하거나, 입찰 당일에 낙찰예정자가 들러리에게 직접 대략적인 투찰가격을 알려주는 방법으로 낙찰예정자의 투찰가격을 추정할 수 있도록 하였다. 들러리는 낙찰예정자보다 높은 금액으로 투찰하여 합의를 실행하였다.

라. 원고의 자진신고자 감면신청 및 피고의 자진신고자 지위 불인정 통보

1) 검찰의 피고에 대한 고발요청 및 피고의 인지

피고는 2013. 10. 2. 검찰로부터 이 사건 공동행위에 대한 고발요청을 받고 이 사건 공동행위를 인지하여 2013. 11. 2. 한수원에 2005년부터 2013. 10. 31.까지 원고 등 5개사 중 1개 이상의 업체가 참여한 입찰 내역을 요청하는 업무협조 요청을 보내는 등 조사에 착수하였다.

2) 원고의 자진신고 및 자료제출

가) 원고는 2013. 11. 14. 피고에게 공정거래법 22조의2,1) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 35조에 따라 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면신청서를 제출하였다.

나) 피고의 H과 소속 직원인 I는 구 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시(2015. 1. 2. 공정거래위원회 고시 제2014-19호로 개정되기 전의 것, 이하 '감면고시'라 한다) 10조 1항에 따라 위 감면신청서에 "접수일시 2013. 11. 14. 17:15, 접수순위 1위"라고 기재한 후 자신의 서명날인을 한 다음 원고에게 그 부본을 교부하였다.

다) 원고는 피고로부터 자진신고자 등에 대한 감면을 받기 위하여, 피고에게 2013. 11. 29. 부당한 공동행위의 개요 보충서, 2014. 1. 28. 개요 보충서(2차), 2014. 4. 9. 개요 추가 보정서를 각 제출하였고, 2014. 1. 무렵부터 2014. 4. 15.까지 원고 직원 A, J 작성의 각 진술서 등을 제출하였다.

3) 피고의 1순위 자진신고자 지위 불인정 통보

피고는 2014. 4. 16. 원고에게 다음과 같은 사유를 들어 자진신고자 지위를 인정하지 아니한다는 내용의 감면신청 검토 결과 통지를 하였다.

/>

마. 피고의 시정명령 및 과징금납부명령

1) 원고 등 5개사에 대한 시정명령 및 과징금납부명령의 내용

피고는 2015. 2. 9. 의결 제2015-038호로 원고 등 5개사의 이 사건 공동행위가 공정거래법 19조 1항 8호의 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로, 시정명령에 대하여는 공정거래법 21조를, 과징금에 대하여는 공정거래법 22조 및 55조의3, 공정거래법 시행령 9조 및 61조, 구 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2013. 6. 5. 공정거래위원회 고시 제2013-2호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시'라고 한다)를 각각 적용하여, 원고 등 5개사에 대하여 < 별지1 > 기재 시정명령과 이들에 대하여 합계 1,153,000,000원의 과징금납부명령을 하였다.

2) 원고에 대한 과징금 산정의 근거

피고는 원고에 대하여 < 별지1 > 기재와 같이 530,000,000원의 과징금납부명령을 하였는데, 과징금의 산정근거는 다음과 같다.

가) 관련매출액

원고가 담합한 총 128건의 입찰 중 낙찰되어 계약이 체결된 입찰은 그 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 입찰은 그 낙찰금액을 관련매출액으로 정하되, 원고가 입찰에 관하여 합의하였으나 제3자가 낙찰받은 2건의 입찰은 관련매출액 산정에서 제외한다.

/>

나) 부과기준율

원고의 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과를 고려할 때 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다. 또한 원전 부품은 국민의 안전과 직결되므로 이와 관련된 위법행위는 엄벌할 필요가 있음을 고려하여 과장금고시상의 10% 부과기준율을 적용한다.

다) 기본과징금의 산정

과징금 산정기준은 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 정하는데, 탈락한 입찰자의 경우 그 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 원고에 대한 기본과징금을 산정하면 아래 표와 같이 1,516,759,000원이 된다.

/>

라) 행위요소에 의한 1차 조정(의무적 조정과징금)

원고에 대한 의무적 조정사유는 없다.

마) 행위자요소 등에 의한 2차 조정(임의적 조정과징금)

원고는 조사 단계부터 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 적극 협력하였으므로 30%를 감경하여 임의적 조정과징금을 1,061,731,000원으로 정한다.

바) 부과과징금의 결정

원고의 직선 3개년도 당기순이익을 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 조정과징금의 50%를 감경하고, 백만 원 미만의 금액을 버려 530,000,000원을 부과과징금으로 정한다.

2. 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령은 위법하다고 주장한다.

1) 자진신고자 내지 조사협조자 지위를 불인정한 위법

피고가 원고의 자진신고 이전에 검찰로부터 고발요청을 받고 이에 대한 자료를 확보하였으나, 검찰제공자료는 포괄적인 인정진술에 불과하고 구체적인 행위가 정확히 특정되지 않아 공동행위 조사의 기초자료에 불과하므로 원고는 피고가 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조하였고, 더구나 검찰은 2008. 10. 이후의 행위에 대하여만 고발요청을 하였으므로, 원고는 최소한 2005. 4.부터 2008. 9.까지의 공동행위에 관하여는 입증에 필요한 증거를 최초로 제공한 자이다. 따라서 원고는 1순위 자진신고자 내지 조사협조자로서의 요건을 모두 충족하므로 과징금을 면제받고 시정조치를 감경 또는 면제받아야 함에도 피고가 이를 인정하지 않은 것은 위법하다.

2) 관련매출액 산정의 위법

① 이 사건 공동행위의 본질은 이 사건 사업자들이 이 사건 입찰의 유찰방지를 위해 상호간 들러리 입찰 참여를 하여 각자가 자신의 주력상품을 수주한 물량 배분이고, 들러리 참여는 단순히 이러한 물량의 배분을 실행하기 위한 수단에 불과하였으므로, 원고가 낙찰받은 입찰의 계약금액만을 관련매출액으로 산정하여야 함에도 들러리로 참여한 입찰의 계약금액을 관련매출액에 포함시킨 것은 위법하고, ② 피고는 이 사건 공동행위와 유사한 입찰담합 사례에서 낙찰금액만을 관련매출액으로 산정해온 행정관행이 있으므로, 계약금액을 관련매출액에 포함시키는 것은 행정의 자기구속원칙, 평등의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙에 위반되며, ③ 이 사건 공동행위 중 원고 등 5개사 이외의 다른 사업자(K, L 등)가 참여한 7개의 입찰은 '실패한 담합'이므로 이 사건 공동행위의 내역에서 제외되어야 하고, 특히 K, L가 낙찰받은 입찰은 원고의 관련매출액에서 당연히 공제되어야 함에도 이를 포함시킨 것은 위법하다.

3) 부과기준율 적용의 위법

이 사건 공동행위는 원전용 전동기라는 시장의 특성상 경쟁제한성이 부존재하거나 미미하고, 원고 등 5개사는 유찰을 방지해야 납기를 준수할 수 있기 때문에 이 사건 공동행위를 하게 된 것이므로 그 동기에 참작할 점이 있으며, 이 사건 공동행위로 인한 파급효과도 미미하고, 이 사건 공동행위로 원전용 전동기 국산화가 이루어짐에 따라 한수원이 예산을 절감한 효과도 있었으며, 원고가 이 사건 공동행위로 얻은 이득도 없거나 극히 미미한 정도이므로, 이 사건 공동행위는 '중대성이 약한 위반행위'에 해당한다고 할 것임에도, 피고가 이 사건 공동행위를 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다고 판단하여 10%의 과징금 부과기준율을 적용한 것은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈 · 남용한 것이다.

나. 관계 법령

< 별지2 > 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고를 1순위 자진신고자2) 내지 조사협조자3)로 인정할 수 있는지 여부

가) 쟁점

원고는 2013. 11. 14.자 감면신청서 제출로 공정거래법 시행령 35조 1항 1호에서 정한 1순위 자진신고자에 해당할 수 있다는 취지의 주장도 하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 피고는 2013. 10. 2. 검찰로부터 이 사건 공동행위에 대한 고발요청을 받고 이 사건 공동행위를 인지한 다음 2013. 11. 2. 한수원에 업무협조 요청을 보내는 등 이 사건 공동행위의 조사에 착수하였으므로, 원고가 공정거래법 시행령 35조 1항 1호의 1순위 자진신고자에 해당한다는 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

그렇다면 이 부분 남은 쟁점은 원고가 공정거래법 시행령 35조 1항 2호에서 정한 1순위 조사협조자에 해당하는지 여부인데, 위 조항의 내용에서 보듯이 원고가 1순위 조사협조자가 되기 위해서는 ① 피고가 조사를 시작한 후에 조사에 협조한 자일 것, ② 피고가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못하였거나 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조하였을 것, ③ 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 단독으로 제공한 첫 번째의 자일 것, ④ 부당한 공동행위와 관련된 사실을 모두 진술하고, 관련 자료를 제출하는 등 조사가 끝날 때까지(위원회 심의가 끝날 때까지) 성실하게 협조하였을 것, ⑤ 그 부당한 공동행위를 중단하였을 것'이라는 요건을 갖추어야 한다.

이 사건에서는 위 ①, ⑤의 요건에 대하여는 특별히 다툼이 없고, ②, ③, ④의 요건만이 문제되고 있으므로 다음에서는 위 요건을 중심으로 원고가 1순위 조사협조자에 해당하는지 여부에 관하여 본다.

나) 구체적 판단

(1) 관련 법리

조사협조자 감면제도는 부당한 공동행위의 참여사업자가 자발적으로 조사에 협조하여 입증자료를 제공한 데 혜택을 부여함으로써 참여 사업자들 간 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지 내지 예방하고자 하는데 그 취지가 있으므로(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두28915 판결 참조), 조사협조자로서 감면대상에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발가능성에 기여한 정도를 기준으로 삼아야 할 것이다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조). 한편 수회에 걸친 일련의 합의가 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 성립하는 경우 부당한 공동행위의 참여사업자들 가운데 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거를 최초로 제공한 참여사업자만이 그 참여시기와 관계없이 부당한 공동행위 전체에 대한 감면대상자의 지위를 취득한다고 볼 것이므로, 이후 다른 참여사업자가 최초 참여사업자가 참여하거나 신고하지 아니한 기간의 행위에 대하여 조사에 협력하였다고 하더라도 그 일부 기간에 대하여만 별도로 최초 조사협조자로서의 지위를 취득한다고 볼 수는 없다(대법원 2011. 6. 30. 선고 2010두28915 판결 참조).

따라서 수회에 걸친 일련의 합의가 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 성립하는 경우에 있어 해당 사업자가 자진신고를 하였다고 하더라도 당시 피고가 부당한 공동행위를 입증할 수 있는 객관적 자료를 충분히 확보하고 있거나 그러한 자료의 취득이 예정되어 있었던 경우라면, 비록 해당 사업자가 피고가 취득하지 못한 기간의 공동행위에 대한 증거자료를 최초로 제출하고 조사에 협조하였다고 하더라도 부당한 공동행위에 대한 적발가능성에 기여한 정도가 높다고 할 수 없어 '부당한 공동행위를 입증하는데 필요한 증거를 단독으로 제공한 자'라고 볼 수 없으므로, 공정거래법 시행령 35조 1항 2호에서 정한 조사협조자의 지위를 인정받을 수 없다고 할 것이다.

(2) 인정사실

갑1, 5, 을2~15, 35~39호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 검찰은 2013. 10. 2. 피고에게 고발요청을 하면서 2008. 10. 8.부터 2013. 4. 29.까지 71건의 입찰행위를 담합행위로 특정하였고, 이와 함께 그 목록, 입찰공고, 견적서 등을 제공하였을 뿐 아니라 개별 입찰을 구체적으로 특정하여 공동행위의 참가자 및 방식을 진술한 원고 등 5개 사의 임직원의 진술이 담긴 수사기록 등(이하 '검찰제공자료'라 한다)도 제공하였다.

(나) 검찰제공자료 중 M, A에 대한 각 피의자신문조서에는 원고 등이 2005년 무렵부터 이 사건 공동행위를 하였음을 인정하는 내용이 포함되어 있다.

(다) 피고는 원고가 자진신고하기 전인 2013. 11. 2. 한수원에 "2005년부터 2013. 10. 31.까지 원고 등 5개사 중 1개 이상의 업체가 참여한 입찰 내역"을 요청하여, 한수원으로부터 2013. 12. 2. 이에 해당하는 자료를 제공받았다.

(라) 한편 한수원이 보낸 위 자료에는 이 사건 공동행위에 해당하지 않는 입찰행위 41건이 포함되어 있고, 위 자료에 누락된 2건의 입찰(공고번호 U080889011, U090686010)이 검찰제공자료의 고발요청 목록에 포함되어 있다.

(3) 판단

위 인정사실을 위 법리에 비추어 보면, 피고는 2008. 10. 이후의 공동행위에 관하여는 원고의 자진신고가 있기 전에 이미 이를 입증할 '충분한 증거'인 검찰제공자료를 확보한 상태였고, 2008. 9. 이전의 공동행위에 관하여도 원고의 자진신고가 없었더라도 검찰제공자료와 (원고의 자진신고 전 이미 제공요청이 완료된) 한수원 제공 자료를 비교하여 공동행위를 충분히 입증할 수 있었다고 인정되므로,4) 원고는 '피고가 부당한 공동행위임을 입증하는 데 필요한 증거5)를 충분히 확보하지 못한 상태에서 필요한 증거를 제공한 첫 번째 자'에 해당한다고 보기 어렵다.

원고는 이에 대하여 검찰제공자료는 포괄적인 인정진술에 불과하고 구체적인 행위가 정확히 특정되지 않아 공동행위 조사의 기초자료에 불과하다고 주장하나, 검찰제공자료는 원고의 임직원 등의 형사책임을 증명하는 수사자료로 공동행위의 가담자, 공동행위의 방식, 구체적인 개별입찰내역 등이 특정되어 있어 그 증명력이 높다고 할 것이므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

설령 원고가 제출한 자료가 2005. 4. 무렵부터 2008. 9. 무렵까지 있었던 이 사건 공동행위를 증명하는데 필요한 증거에 해당한다고 하더라도 앞서 본 법리에 비추어 이를 이유로 이 사건 공동행위 전체에 대하여 원고가 1순위 조사협조자로서의 지위를 취득한다고 보기 어렵고, 여기에다가 과징금고시 Ⅳ.3.다.(3)(가)에서 2차 조정 사유로 '조사에 적극 협력한 점'을 별도의 감경 사유로 규정하고 있고, 실제 피고가 이 사건 과징금을 산정함에 있어 그러한 사정을 고려하여 원고에 대하여 30% 조사협력 감경을 한 점을 더하여 보면, 이로 인하여 원고에게 가혹한 결과가 초래된다고 보기도 어렵다.

따라서 원고가 공정거래법 시행령 35조 1항 2호에서 정한 조사협조자에 해당한다는 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 과징금 산정의 위법 여부

공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 공정거래법 및 그 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로, 얼마로 정할 것인지는 재량행위이고, 다만 이러한 재량의 행사와 관련하여 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 비례 · 평등의 원칙에 위반되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈 · 남용으로서 위법하다고 볼 수 있다(대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두4226 판결 참조). 이러한 기준에 비추어 피고의 관련매출액 산정, 부과기준율 산정, 부과과징금 결정에 관하여 원고가 주장하는 재량권의 일탈 · 남용의 위법이 있는지 살펴본다.

가) 관련매출액 산정의 적법 여부

(1) 관련매출액 산정의 일반 기준

공정거래법 시행령 9조 1항, 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1)(마)1)에 의하면, 입찰담합에서 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 되어 있다. 그리고 이때 '낙찰이 되어 계약이 체결된 경우'란 입찰담합에 의하여 낙찰을 받고 계약을 체결한 사업자가 있는 경우를 의미하고, 이러한 계약이 체결된 경우에는 계약을 체결한 당해 사업자뿐만 아니라 입찰담합에 가담한 다른 사업자에 대해서도 그 '계약금액'이 관련매출액이 되고, 담합이 수 개의 입찰을 대상으로 한 경우에는 담합에 가담한 모든 사업자에 대하여 각 입찰에서의 계약금액을 모두 합한 금액이 관련매출액이 된다(대법원 2004. 10. 27. 선고 2002두6842 판결 참조).

(2) 이 사건 공동행위의 실질이 물량배분이라는 주장에 관한 판단

입찰 방식의 거래에서 가격을 결정 · 유지 또는 변경하는 행위를 할 것을 합의(이하 '가격담합'이라 한다)하거나 상품의 거래 등이나 용역의 거래를 제한하는 행위를 할 것을 합의(이하 '거래제한 합의'라고 한다)한 경우 공정거래법 19조 1항 1호나 3호에서 정하는 공동행위가 성립하는 외에 같은 항 8호에서 정하는 공동행위 역시 함께 성립하는 점, 공정거래법 시행령 9조 1항 단서는 위반행위의 유형을 구분하지 아니한 채 위반행위가 '입찰담합 및 이와 유사한 행위'에 해당하면 계약금액을 관련매출액으로 산정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐인 점, 공정거래법 시행령 9조 1항 단서의 규정은 입찰담합의 위법성이 중한 것을 감안하여 그에 대한 제재의 실효성을 확보하기 위하여 정책적으로 도입된 규정이므로 공정거래법 19조 1항 8호의 입찰담합은 물론, 같은 항 1호나 3호가 적용되는 입찰방식 거래에서의 가격담합이나 거래제한 합의에 대하여 적용할 필요성이 다르지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 공정거래위원회가 입찰방식 거래에서의 가격담합이나 거래제한 합의에 대하여 공정거래법 19조 1항 8호를 적용하지 아니하고 같은 항 1호 또는 3호를 적용한 경우라도 그 실질이 입찰담합인 이상, 관련매출액의 산정에서 공정거래법 시행령 9조 1항 단서를 적용할 수 있다고 할 것이므로(대법원 2014.11.27. 선고 2013두24471 판결 참조), 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

(3) 행정의 자기구속원칙에 위반된다는 주장에 관한 판단

원고는 그 주장의 행정관행의 근거로 10개의 의결을 들고 있으나, 그러한 개별의결들의 존재만으로 자기구속력 있는 행정관행이 성립하였다고 인정하기 어려울 뿐 아니라, 위 사례들은 모두 앞서 인용한 대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두24471 판결 이 선고되기 전의 의결들이고, 위 판결 선고 이후의 입찰담합에 대한 의결(예를 들어 제2014-303호) 중에서는 응찰금액을 관련매출액으로 본 사안이 있는 등의 사정까지 더하여 보면, 원고의 위 주장 역시 이유 없다.

(4) 실패한 담합 제외 주장에 관한 판단

공정거래법 19조 1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니고, 위와 같은 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 부당한 공동행위가 성립하므로(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조), 원고 등 5개사가 아닌 다른 사업자가 참가한 입찰이 이 사건 부당공동행위에서 제외되어야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.

한편 앞서 본 바와 같이 피고는 원고에 대한 관련매출액을 산정하면서 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을 관련매출액으로 정하고, 한편 원고 등이 입찰에 관하여 합의하였으나 제3자가 낙찰받은 2건은 관련매출액을 산정하면서 제외하였으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장 역시 이유 없다.

나) 부과기준율 산정의 적법 여부

부당한 공동행위로 인한 위반행위의 중대성의 정도는 위반행위로 인하여 발생한 경쟁질서의 저해 정도, 시장에 미치는 영향 및 그 파급효과, 관련 소비자 및 사업자의 피해 정도, 부당이득의 취득 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조).

앞서 인정한 사실에 의하면, 원고 등 5개사가 사전에 낙찰자, 들러리입찰자 및 투찰률을 합의하고 입찰에 참여함으로써 해당 입찰에서의 가격경쟁이 완전히 사라지고 사실상 1개 업체만 입찰에 참가하여 낙찰받게 되는 효과가 발생하였는바, 이 사건 공동행위는 공정거래법 19조 1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 갖는다고 평가할 수 있고, 담합 대상인 입찰의 발주자인 한수원으로서는 이 사건 공동행위로 인하여 입찰 참가자들 사이의 가격경쟁을 통하어 보다 낮은 가격으로, 원전용 전동기를 구매할 수 있는 기회를 박탈당하였다 할 것이므로 한수원이 이 사건 공동행위로 인하여 아무런 손해도 입지 아니하였다고 할 수 없다. 여기에 실제 7년이 넘는 기간 동안 총 128건에 달하는 입찰에서 가격경쟁이 완전히 사라지거나 감소된 사정까지 더하여 보면, 이 사건 공동행위는 매우 중대한 위반행위에 해당한다고 보아야 한다.

원고는 이 사건 공동행위로 원전용 전동기의 국산화가 이루어짐으로써 한수원의 예산절감 효과가 발생하였고, 원고가 이 사건 공동행위로 적자를 보았다는 점 등을 들어 피고가 부과기준율 10%를 적용한 것은 부당하다는 취지의 주장도 하나, 이 사건 공동행위와 원전용 전동기의 국산화는 직접적인 인과관계가 없을 뿐 아니라 이 사건 공동행위가 없었다면 한수원이 보다 낮은 가격에 원전용 전동기를 구입할 수 있었다고 인정되므로, 원고가 주장하는 예산절감 효과는 이를 그대로 받아들이기 어려울 뿐 아니라, 설령 원고의 위 주장을 모두 수긍한다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 원고의 행위를 매우 중대한 위반행위로 보아 부과기준율을 10%로 정한 것이 비례의 원칙을 위반한 재량권의 일탈 · 남용에 해당한다고 볼 수도 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 시정명령 및 과징금납부명령은 적법하다. 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고 소송비용은 패소한 원고가 부담하기로 한다.

판사 서승렬

판사 성충용

2) 공정거래법 시행령 35조 1항 1호에 따라 피고가 조사를 시작하기 전에 자진신고한 자를 말한다.

3) 공정거래법 시행령 35조 1항 2호에 따라 조사를 시작한 후 조사에 협조한 자를 말한다.

4) 앞서 본 제도의 취지 등에 비추어 위 자료들에 의하여 이 사건 공동행위 전부가 빠짐없이 증명되어야만 감면배제요건인 '필요한 증거를 충분히 확보한 경우'에 해당한다고 할 수는 없으므로, 피고가 확보한 자료에 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위가 아닌 입찰행위가 일부 포함되어 있다고 하여 피고가 충분한 증거를 확보하지 못하였다고 볼 것은 아니다.

5) 원고가 감면신청 후 제출한 증거들에 대하여 피고는 그 증거에 기재된 내용이 일부 객관적 사실과 배치되고, 진술서를 제출한 원고의 직원들 역시 이 사건 공동행위의 시기에 관하여 부정확한 진술(2013. 11. 14.자 감면신청서에서는 "2008년 무렵"이라고 진술하였다가 2014. 9. 4.자 부당한 공동행위 개요 추가보정서에서는 "2006. 3.말 내지 4.초경"이라고 진술하였다)을 하여 그 신빙성이 떨어지므로 이 사건 공동행위를 증명하는데 필요한 증거로 볼 수 없다고 주장하는 반면, 원고는 시간이 오래되어서 그 자료를 수집 · 확인하는데 어려움이 있어 위와 같은 오류가 생겼을 뿐 고의로 허위 진술을 한 것은 아니라고 주장한다. 그러나 앞서 든 증거들에 의하면, 원고의 직원들(M, N, J, A)은 2013. 7. 24. 검찰수사 단계에서 천인이 압수수색을 당하였다는 이야기를 듣고 그 무렵 이 사건 공동행위에 관한 정보(견적서 등)가 기재된 원전수주관리카드를 버리고, A의 하드디스크를 교체하면서 그 내용을 삭제하고, A의 업무수첩을 파기한 사실이 인정되므로, 이러한 사실에 비추어 보면, 원고가 자료를 수집하는데 어려움이 있어 그 시기에 관하여 잘못 진술하였다는 원고의 주장은 설득력이 떨어지고, 따라서 이 사건 처분 과정에서 피고가 이를 이유로 원고가 제출한 증거의 신빙성을 배척한 것이 부당하다고 보기도 어렵다.

/>

/>

/>

/>

/>

/>

/>