[결정해설 (결정해설집2집)]
공무원연금법 제47조 제3호 위헌소원 등
- 퇴직연금 지급정지제도와 포괄위임금지의 원칙 -
(헌재 2003. 9. 25. 2000헌바94 등, 판례집 15-2상, 254 )
성 기 용＊1)
【판시사항】
1. 퇴직연금 지급정지제도 자체가 헌법에 위반되는지 여부
2. 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호 및 제3호에서 퇴직연금 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 정하도록 위임하고 있는 것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부
3. 위 심판대상조항에서 퇴직연금 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부
4. 부수적 위헌결정을 한 사례
【심판의 대상】
위헌심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제47조 제2호 및 제3호이고 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.
1. 심판대상조항(아래 내용 중 밑줄을 친 부분)
법 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기
퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1. 국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관
2. 국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
2. 관련조항
○ 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것) 제40조(퇴직연금·조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지) ① 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 법·군인연금법 또는 사립학교교원연금법의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 복무하는 경우에는 그 재직기간중 해당 연금의 전액에 대한 지급을 정지한다.
② 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여 취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.
③ 생략
○ 법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것) 제5조(퇴직·조기퇴직·장해연금의 지급정지대상기관) ① 공무원연금법(이하
“법”이라 한다) 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.
② 행정자치부장관은 연 1회 이상 별표 1에 추가하여야 할 기관이나 삭제하여야 할 기관의 유무를 조사하여 추가 또는 삭제하여야 할 기관이 발견된 때에는 이를 개정하여야 한다. 다만, 삭제하여야 할 사유가 발생된 기관에 재직하는 자에 대하여는 별표 1의 개정전이라도 삭제사유가 발생된 달부터 연금의 지급정지사유가 소멸된 것으로 보고 그 다음달부터 연금을 지급한다.
[별표 1] 연금지급정지대상기관
1. 법 제47조 제2호의 기관 중 라. 재투자기관 (46) 아시아나항공주식회사
2. 법 제47조 제3호의 기관 중 가. 일반기관 (28) 근로복지공단
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 이 법, 군인연금법 또는 사립학교교직원연금법의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.
② 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제26조 제1항·제38조·제63조·제69조 제8항 및 제69조의3의 개정규정은 2002년 1월 1일부터, 제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
가. 2000헌바94 사건
청구인들은 공무원 퇴직 후 1995. 5. 1.부터 근로복지공단의 직원으로 근무하고 있는데 위 복지공단이 공무원연금법 제47조 제3호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 공무원연금관리공단이 청구인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 2000. 2.분부터 정지하였다.
청구인들은 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구29260호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제3호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1324)하였으나 법원이 이를 기각하자 이 소원을 제기하였다.
나. 2001헌가21 사건
제청신청인들은 공무원 퇴직 후 아시아나항공주식회사에서 근무하고 있는데 위 회사가 공무원연금법 제47조 제2호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 제청신청인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 공무원연금관리공단이 2000. 2.분부터 정지하였다.
제청신청인들이 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구22450호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제2호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1346)하자 법원이 이를 받아들여 위헌심판제청을 하였다.
2. 청구인들의 주장과 제청법원의 위헌심판제청이유 및 관계기관의 의견
가. 2000헌바94 사건
(1) 청구인들의 주장
(가) 법 제47조 제3호는 퇴직연금 수급자 중 법시행규칙 제5조 소정의 기관에 취업한 사람들을 그밖의 기관이나 사기업 취업자 또는 퇴직연금을 일시금으로 지급받은 자에 비하여 합리적 이유 없이 차별함으로써 청구인들의 평등권을 침해하고 있다.
(나) 공무원의 퇴직급여청구권은 공무원 개인의 노력과 금전적 기여를
통하여 취득된 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권이라고 할 것인바, 청구인들은 법 제47조 제3호에 따른 법시행규칙의 개정으로 그 동안 지급받아 오던 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지당하게 되었으므로, 위 법률조항은 청구인들의 재산권을 침해한 것이고, 나아가 퇴직으로서 확정된 청구인들의 재산권을 소급입법에 의하여 박탈한 것으로서 헌법 제13조 제2항의 규정에도 위배된다.
(다) 법 제47조 제3호는 퇴직연금 수급자들로 하여금 퇴직연금의 지급정지를 당하지 않기 위하여 법시행규칙 제5조 소정의 기관에 취업하는 것을 기피하게 함으로써 이들이 자유롭게 직업을 선택할 자유를 합리적인 이유 없이 제한하고 있으므로, 청구인들의 직업선택의 자유를 침해하는 것이다.
(2) 서울행정법원의 위헌제청신청기각이유
(가) 기본적으로 사회보장적 급여인 각종 연금수급권의 급여내용이나 그 급여에 소요되는 비용의 징수방법을 구체적으로 어떻게 정할 것인가의 문제는 입법자가 사회보장제도의 전체계, 국가의 재정 및 공무원연금기금의 상황 기타 여러 가지 사회적·경제적 사정을 고려하여 결정할 입법정책적인 재량사항이므로, 그 결정이 명백히 자의적인 것으로서 헌법 제37조 제2항에 의한 입법적 한계를 벗어나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(나) 법상 퇴직연금의 재원은 공무원 본인이 부담하는 기여금과 이와 동액인 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금 및 그 운용수익금으로 구성되어 있고, 법 제47조 제3호에 의한 연금지급정지대상기관은 국가로부터 지원을 받는 단체로서 그 기관에 의한 보수 기타 급여 중 일부는 국가에서 부담하는 것으로 볼 수 있으므로, 퇴직 공무원이 위와 같은 기관에 재직함으로써 보수 기타 급여를 받고 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다.
따라서 위 법률조항이 한정된 재원으로 보다 많은 공무원과 그 유족에게 적절한 사회보장적 급여를 실시하기 위하여 위와 같은 일정한 경우에 퇴직급여의 지급을 정지할 수 있도록 한 것은, 그 입법목적이 공공복리를 위한 것으로 정당하고, 그 방법 또한 입법목적 달성을 위하여 필요하고 적정한
것으로서 헌법에 위반되지 아니한다.
(3) 행정자치부장관 및 공무원연금관리공단이사장의 의견
(가) 법상 연금지급정지제도는 공무원이 퇴직 후 정부기관 및 정부투자기관 등 공공의 직에 취업하여 보수를 받게 되는 경우 퇴직연금의 전부 또는 일부를 지급정지함으로써 정부로부터의 이중수혜를 방지하고, 국고의 부담을 경감하며, 소득재분배의 실현 등 사회보장의 본래의 목적에 맞는 급여수준을 실현하고자 도입된 것이다.
(나) 퇴직급여 재원의 2분의 1을 국가나 지방자치단체가 부담하고 있으면서, 정부재정지원기관에 재취업하여 보수를 지급받는 경우까지 퇴직연금을 전액지급하게 되면, 국가 등의 예산으로 연금과 보수를 이중지급하는 문제가 발생하므로, 그 보수지급기간 동안 연금지급을 정지함으로써 국가 등으로부터 지원을 받지 않는 민간기업체와 달리 취급한다고 하여도 이는 합리성이 있는 차별이다.
또한 일시금은 연금지급을 원칙으로 하는 법에서 예외적으로 허용하고 있는 급여의 종류이고, 총급여의 지급수준에서 일반적으로 연금액의 지급수준이 일시금에 비해 훨씬 높을 뿐만 아니라, 일시금과 연금은 본인이 원하는 바에 의하여 선택하는 것이므로, 법 제47조 제3호가 퇴직연금 수급자를 퇴직연금을 일시금으로 지급받은 사람들에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 것으로는 볼 수 없다.
(다) 법상의 퇴직급여청구권은 순수한 사유재산권이라기보다는 국가의 재정상태에 따라 보장되는 정도가 달라지는 권리로서 사회보장제도로서의 성격이 더 크고, 이를 개인의 재산권이라고 본다 하더라도 연금의 일부의 지급을 정지하는 것은 헌법의 위임범위 내의 것이어서 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.
또한 퇴직연금수급권은 법률에 의하여 그 요건과 범위가 정하여지는 것일 뿐, 퇴직과 동시에 그 내용이 확정된다고 볼 수 없고, 법시행규칙의 개정으로 인한 연금액의 일부 지급정지는 개정 이전에 이미 받은 연금액에 대해서까지 효력을 미치는 것이 아니므로, 소급입법에 의한 재산권의 침해라고 볼 수 없다.
(라) 헌법이 보장하는 직업선택의 자유는 국가가 개인에게 특정의 직업을 선택하도록 강요하거나, 특정직업에의 종사를 방해할 수 없다는 의미로 보아야 하므로, 법 제47조 제3호가 직업선택의 자유를 침해하는 것으로는 볼 수 없다.
나. 2001헌가21 사건
(1) 제청법원의 위헌심판제청이유
(가) 법상의 퇴직연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다고 할 것인바, 퇴직연금의 지급정지는 입법자가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓게 그의 형성재량으로 결정할 수밖에 없는 것이기는 하지만, 재산권보호의 대상이기도 하므로 기본권제한의 한계를 정한 헌법의 규정에 따라야 한다.
(나) 법 제47조 제2호는 종전에 비하여 지급정지대상기관으로서의 정부투자기관·재투자기관의 범위를 확대하고 있는바, 이는 연금재정의 안정을 도모하면서 종전과 마찬가지로 국고의 이중부담 또는 이중수혜로 인한 소득불균형의 심화를 방지하고자 하는 것이라고 할 수 있다.
그러나 위 규정에 의하면 확장된 개념의 정부투자기관이 재투자한 비율이 극히 적은 기관에 근무하는 경우에도 퇴직연금의 지급정지를 할 수 있게 됨으로써 국고의 이중부담 또는 이중수혜의 방지의 목적은 거의 희석되었다고 할 것이다.
만일 국고의 이중부담으로 인한 소득불균형의 심화를 방지하고자 하는 입법목적을 실현하고자 한다면, 법 제47조 제2호에 해당하는 각 기관의 자본금에 대한 정부출자비율에 따라 지급정지대상 연금을 정하여야 할 것이고, 적어도 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 전부를 출자한 기관과 정부투자기관이 자본금의 극히 일부를 출자한 재투자기관의 경우를 일률적으로 규율하여 일정비율의 해당 연금액을 지급정지하는 것은 위 법률조항에 해당하지 않는 경우와 비교하여 볼 때 차별취급을 통하여 달성하려는 입법목적의 비중에 비하여 차별로 인한 불평등의 효과가 극심하므로 차별취급의 비례성을 상실한 것이다.
(다) 연금재정의 안정과 소득재분배라는 목적을 달성하기 위한 수급권 제한의 부담은 별다른 합리적 이유가 없는 한 수급권 발생 이후에 소득을 얻고 있는 자 모두에게 돌아가야 하는 것임에도, 법 제47조 제2호의 기관에 근무하는 자에 대하여만 부담을 지우는 것은 그밖의 사기업에 근무하는 자 및 개인사업자에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 신청인들의 평등권을 침해하는 것이다.
(2) 행정자치부장관 및 공무원연금관리공단이사장의 의견
이 사건 심판대상인 법 제47조 제2호는 지급정지대상기관이 정부투자기관·재투자기관인 경우에 관한 것으로서, 법 제47조 제3호와는 그 대상기관만 다를 뿐 같은 취지의 규정이라고 볼 수 있으므로, 행정자치부장관 및 공무원연금관리공단이사장의 이 부분 의견은 위 2000헌바94 사건과 관련한 의견과 대체로 같다.
【결정요지】
1. 퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만, 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고, 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
2. 법 제47조 제2호의 경우 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자의 규모와 비율에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부투자기관·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
또한 법 제47조 제3호의 경우 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식·형태·규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과가 되었다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다.
3. 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.
나아가 이 사건 심판대상조항은, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 강조되어야 하는 점을 고려하여, ‘퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.
4. 법 제47조 제4호 및 제5호는 이 사건 심판대상조항과 지급정지대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 전적으로 동일하다.
따라서 이 사건 심판대상조항이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유
로 위헌이라고 보아야 할 것이고, 그럼에도 불구하고 이들 부분을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서 및 제75조 제6항에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고하기로 한다.
【해설】
1. 공무원연금제도와 퇴직연금의 법적 성격
가. 공무원연금제도
공무원연금제도는 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여할 목적으로(법 제1조), 위의 사유가 발생한 때에 국가의 책임아래 보험기술을 통하여 그 부담을 여러 사람들에게 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)의 그것과 다를 것이 없지만 한편으로, 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나이기 때문에 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등이 법률에 의하여 당연히 공무원연금에 가입할 것이 강제되고(법 제3조 제1항 제1호, 이하 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 법이 개정되기 전의 시점을 기준으로 설명하기로 한다), 급여의 종류와 내용이 법률로 정하여져 있으며(법 제4장 제2절, 제3절), 기여금의 액수 및 징수방법도 법률로 정하여져 있어(법 제66조, 제67조) 사보험과는 다른 면을 지니고 있다.
공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 다만, 원칙적으로 1996. 1. 1. 이후에 임용되는 공무원2)에 대하여는 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 원칙적으로 60세3)부터 퇴직연금을 지급하도록 함으로써 연령요건이 추가되어 있다(법 제46조 제1항).
그런데 퇴직연금 지급에 있어 연령요건이 있는 자가 연금지급개시연령
전에 연금을 받고자 할 때에는 일정율을 감액한 조기퇴직연금을 받을 수 있다. 이때 조기퇴직연금은 연금지급개시연령에 미달하는 연수가 5년 이내라야 지급이 가능하다(법 제46조 제2항).4)
또한 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 받을 권리가 있는 자가 원하는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에 갈음하여 퇴직연금일시금을 지급할 수 있다(법 제46조 제3항).5)
재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 보수연액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년에 대하여 보수연액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 하되, 다만 그 금액은 보수연액의 100분의 76을 초과하지 못한다(법 제46조 제4항).
퇴직연금에 소요되는 비용은 연금수혜자인 공무원과 사용자인 국가 또는 지방자치단체가 공동으로 비용을 부담하는데, 공무원은 매월 보수의 1,000분의 75를 기여금으로 납입하고(법 제66조 제2항, 법시행령 제59조 제1항), 국가 또는 지방자치단체는 매 회계연도의 보수예산의 1,000분의 75를 부담금으로 납입한다(법 제69조 제1항, 법시행령 제59조 제2항).
나. 퇴직연금의 법적 성격
앞에서 본 바와 같이 공무원연금제도는 보험의 원리에 의하여 운용되는 사회보험제도의 일종이면서, 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장
제도의 하나이다.
따라서 법상의 퇴직연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격을 갖고 있으나, 퇴직연금의 경우 기여금 납부를 통하여 공무원 자신도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있다는 점 등을 고려하면, 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다.
퇴직연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있으므로, 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도, 순수한 재산권은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 512-513 참조).
다만, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55 , 판례집 8-2, 457, 462 참조).
따라서 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴직연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량으로 결정할 수 있는 사항이라고 할 것이나, 임금후불적 성격이 강한 기여금부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되고 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 , 판례집6-1, 543, 550-551; 헌재 1996. 10. 31. 93헌바55 , 판례집 8-2, 457, 462-463 참조).
2. 퇴직연금 지급정지제도의 연혁
가. 퇴직연금제도는 퇴직후의 소득상실을 보전해주기 위한 것이 목적이기 때문에 소득이 있을 때에는 그 지급을 정지할 수 있고, 이것이 보통 공적연금제도가 실시하고 있는 소득심사제도(earnings test)의 취지이다.
그런데 지금까지의 퇴직연금 지급정지제도는 이러한 소득심사제도의 취지와는 다르게 운영되어 왔다고 할 수 있는바, 연금수급자가 국가나 지방자치단체의 예산으로 보수를 받는 경우에는 연금과 보수의 이중지급 문제가 발생하므로 보수를 지급받는 동안 연금지금을 제한하도록 하는 것이 현
행 지급정지제도의 취지이다.
나. 공무원연금법이 1960. 1. 1. 법률 제533호로 제정될 당시에는 퇴직연급수급권자가 다시 공무원이 된 때에만 그 퇴직연금이 정지되었으나, 공무원연금법이 1975. 4. 1. 법률 제2747호로 개정되면서, 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관·재투자기관, 국가 또는 지방자치단체의 재정지원기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에도 제한을 하도록 하였고, 공무원연금법이 1988. 12. 29. 법률 제4033호로 개정되면서, 제도간 신분이동을 하는 경우 연계가 되는 사립학교교원연금법 적용대상자도 포함되어 그 범위가 점차 확대되어 왔다.
특히 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되면서 연금지급 정지대상기관을 확대하여, 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관·재투자기관을 연금지급 정지대상기관으로 하던 것을 출자율에 관계없이 모두 정지대상기관에 포함시키고, 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관, 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관을 새로이 정지대상기관에 포함시키면서, 이를 2000. 1. 1.부터 시행하도록 하였다.
다. 그러나 이러한 제도에 대하여는 공직 취업자와 민간 취업자가 불평등하게 취급되고 있을 뿐만 아니라, 민간기업 취업이나 자영업 등으로 소득이 있는 자에게 퇴직연금을 전액 지급하는 것은 소득상실을 대비한 퇴직연금지급의 취지에 어긋난다는 등의 지적이 있어 왔고, 아울러 연금재정문제로 인하여 연금지출억제를 위한 방안의 모색이 필요하게 되었다.
이에 따라 공무원연금법이 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되면서, 국가나 지방자치단체에 의한 보수와 연금의 이중지급을 배제하는 종래의 연금지급 정지제도를 완전한 소득심사제도로 전환하여, 공직 취업자뿐만 아니라 민간취업이나 자영업으로 소득이 있는 경우에도 소득에 따라 일부를 감액하여 지급하도록 하였고, 다만, 그 시행시기는 5년의 범위내에서 대통령령으로 정하도록 하였다.6)
3. 입법례
가. 우리나라
(1) 우리나라의 공적(公的)연금제도
현재 우리나라에서 실시되고 있는 공적연금제도는 공무원, 군인, 사립학교교직원 등 특정 가입자 집단을 각각 그 대상으로 하고 있는 공무원연금(1960년), 군인연금(1963), 사립학교교직원연금(1975년) 등 3가지의 직역연금제도와 일반근로자, 자영자, 농어민 등 직역연금에서 제외된 가입자 집단을 포괄하여 가입대상으로 삼고 있는 국민연금제도(1988년)7)의 총 4가지가 있다.
(2) 군인연금법 및 사립학교교직원연금법
군인연금법 및 사립학교교직원연금법에서의 퇴역연금 또는 퇴직연금의 지급정지제도에 관한 규정은, 공무원연금법상의 퇴직연금 지급정지제도에 관한 규정과 다르지 아니하다(군인연금법 제21조 제5항, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항).
(3) 국민연금법상의 재직자노령연금
(가) 수급권자 및 수급기간
가입기간이 10년 이상인 자로서 소득이 있는 업무에 종사하고 있는 경우 60세 이상 65세 미만의 기간(광부 및 선원 등 특수직종근로자의 경우에는 55세 이상 60세 미만의 기간) 동안에는 일정한 금액의 재직자노령연금을 지급한다(국민연금법 제56조 제3항). 여기에서 소득이 있는 업무는 ① 사업장의 근로자인 경우에는 소득세법에 의한 근로소득공제액을 초과하는 근로소득이 있는 업무 ② 사업장의 근로자가 아닌 경우에는 부가가치세법 제5조 또는 소득세법 제168조의 규정에 의하여 등록한 사업에 해당하는 업무를 말한다(국민연금법시행령 제39조).
원래 노령연금의 취지는 노령에 달하여 근로능력이 상실되고 일정한 수입도 없는 경우를 가상하여 최소한의 생계수단을 보장해 주려는 데 있으므로, 일정한 소득이 있는 경우에는 60세에서 65세에 달하기까지 5년간 기본연금액에서 일정비율의 감액을 인정하려는 것이다.
(나) 지급액
재직자노령연금액은 수급권자의 가입기간에 따라 국민연금법 제57조 제1항(완전노령연금) 또는 제2항(감액노령연금)에 의하여 지급되는 기본연금액에 수급권자의 연령별로 일정한 비율을 곱한 금액에 가산한 연금액을 지급하게 되는데, 그 비율은 ① 60세(특수직종의 경우 55세)인 자는 50%, ② 61세(특수직종의 경우 56세)인 자는 60%, ③ 62세(특수직종의 경우 57세)인 자는 70%, ④ 63세(특수직종의 경우 58세)인 자는 80%, ⑤ 64세(특수직종의 경우 59세)인 자는 90%이다(국민연금법 제57조 제3항).
즉, 노령연금 수급권자가 일정한 요건을 갖춘 소득이 있는 경우에는, 그 소득의 수준과 관계없이, 연령에 따라 10%～50%까지 노령연금의 지급이 정지되는 것이다.
(다) 비용부담
우리나라의 경우 국민연금의 보험료는 노·사 양자가 부담하는 것을 원칙으로 하되(국민연금법 제75조 제1항), 다만, 국민연금관리공단의 관리·운영비만 국가에서 부담하는 것으로 하고 있다(국민연금법 제74조).
1) 사업장가입자의 경우
사업장가입자의 연금보험료는 크게 기여금과 부담금의 합으로 구성된다. 기여금은 사업장가입자인 근로자 본인이 부담하는 부분이고, 부담금은 사용자가 부담하는 부분으로서, 그 금액은 각각 표준소득월액의 1천분의 45에 해당하는 금액으로 한다(국민연금법 제75조 제2항).
2) 지역가입자·임의가입자 및 임의계속가입자의 경우
지역가입자·임의가입자 및 임의계속가입자의 연금보험료는 모두 본인이 부담하며, 그 금액은 표준소득월액의 1천분의 90에 해당하는 금액으로 한다(국민연금법 제75조 제3항).
나. 일본
(1) 일본의 공적연금제도
일본의 공적연금제도는 전체 국민을 대상으로 하는 국민연금제도와 봉급생활자를 대상으로 하는 피용자연금제도로 대별된다. 그리고 피용자연금제도는 다시 민간회사, 공장, 선박 등에서 일하는 근로자를 대상으로 하는 후생연금보험제도와 공무원 및 공공기업체직원, 사립학교교직원, 농림어업단체직원 등 특정지역의 피용자를 각각 그 대상으로 하는 국가공무원공제조합제도, 지방공무원공제조합제도, 사립학교교직원공제조합제도, 농림어업단체직원공제조합제도 등 4개의 공제연금제도로 분립되어 있다.
따라서 전체적으로 볼 때 총 3종 6제도의 공적연금제도가 운영되고 있다.
일본의 국민연금제도는 종전에는 농림어업종사자, 자영업자, 소규모기업 피용자 등 다른 공적연금제도에 가입하지 못한 일부 국민만을 가입대상으로 하였으나, 1986. 4.의 연금제도개혁에 의하여 가입대상범위를 피용자연금제도에 가입하고 있는 봉급생활자와 그 배우자에게까지 확대하여 전국민을 대상으로 하였다.
이에 따라 국민연금제도가 모든 국민에게 공통의 기초연금을 지급하는 기초연금제도화되었고, 일반근로자와 공무원 등 봉급생활자들은 그들 고유의 제도인 후생연금보험제도나 공제조합제도의 가입자가 되면서 동시에 국민연금제도의 가입자가 되는 등 2층(Two-tier)제도의 적용을 받고 있다.8)
(2) 국가공무원의 퇴직공제연금의 지급정지
(가) 지급정지의 요건
퇴직공제연금의 수급권자가 ① 후생연금보험의 피보험자(민간회사의 회사원 등) ② 사립학교교직원공제제도의 가입자 ③ 국회의원, 지방의회의원이 된 경우로서, 전년도의 소득금액(1월～12월)이 120만엔을 초과한 경우에는, 당해연도의 8월분부터 다음 해 7월분까지의 부분으로서 그에게 지급되어야 할 퇴직공제연금의 일부에 대해서 지급을 정지한다(국가공무원공제조
합법 제80조 제1항, 국가공무원공제조합법시행령 제11조의7의5 제1항).
(나) 지급정지의 비율
위와 같은 요건을 충족하는 경우에는, 그에게 지급되어야 할 퇴직공제연금의 액수 중에서 그 액수(직역가산액 및 가급연금액은 제외)에 정령으로 정하는 비율을 곱하여 얻은 금액에 상당하는 금액의 지급을 정지하는데, 그 정지율은 다음과 같다(국가공무원공제조합법시행령 제11조의7의5 제2항).
① 소득금액이 120만엔을 초과하여 150만엔 이하일 경우
[(소득금액-120만엔)×0.2]÷소득금액(정지율 0～4.0%)
② 소득금액이 150만엔을 초과하여 180만엔 이하일 경우
[6만엔＋(소득금액-150만엔)×0.5]÷소득금액(정지율 4.0%～11.6%)
③ 소득금액이 180만엔을 초과하여 210만엔 이하일 경우
[21만엔＋(소득금액-180만엔)×0.8]÷소득금액(정지율 11.6%～21.4%)
④ 소득금액이 210만엔을 초과할 경우
[45만엔＋(소득금액-210만엔)]÷소득금액(정지율 21.4%～90%)
(다) 비용부담
일본 국가공무원공제조합의 조합원은 단기급부사업 및 장기급부사업에 필요한 보험료를 각각 납부하도록 되어 있다.
단기급부사업 및 장기급부사업에 필요한 비용의 부담은 원칙적으로 조합원과 국가가 2분의 1씩 부담한다(국가공무원공제조합법 제99조 제2항 제1호, 제2호).
위와 같이 일본의 경우는 장기급부사업에 필요한 비용의 절반을 조합원이 부담하고 있음에도 불구하고, 퇴직공제연금의 지급정지율은 최고 90%까지로 할 수 있도록 되어 있다.
다. 미국
(1) 미국의 공적연금제도
미국의 공적연금제도는 일반피용자, 자영자 등 대부분의 국민을 가입대상으로 하는 사회보장연금제도(OASDI)와 공무원, 군인, 철도종사자 등 특정가입자 집단을 각각 그 대상으로 하는 직역연금제도인 연방공무원연금제
도(CSRS / FERS), 주·지방공무원연금제도, 군인연금제도(MRS), 철도연금제도(RRS) 등으로 구성되어 있다.
미국 공적연금체계의 특징은 처음에는 민간 상공업피용자만을 가입대상으로 하면서 출발한 사회보장연금제도(OASDI)가 이후 미국내 공적연금제도의 일원화를 주도하면서 가입대상범위를 점차적으로 확장하여, 현재는 대부분의 국민을 적용대상으로 포함하는 일반적인 기초연금제도로서의 위치를 차지하고 있다는 점이다.
즉, 사회보장연금제도는 사회보장법의 개정을 통해 다른 직역연금제도 가입자에게까지 적용범위를 확대하여, 1950년에 자영업자를 강제가입대상으로, 1954년에는 주·지방공무원을 임의가입대상으로, 1956년에는 군인을 강제가입대상으로 포함시켰다.
특히 1983년에 1984. 1. 1. 이후에 임용되는 연방공무원까지 강제가입대상으로 함으로써, 1984년 이전에 임용된 연방공무원을 제외한 대부분의 공무원들이 그들 고유의 제도인 공무원연금제도와 사회보장연금제도(OASDI)를 동시에 적용받고 있다. 위와 같은 이유로 미국의 연방공무원연금제도는 운영형태가 이원화되어, 1983년까지 임용된 공무원들은 기존의 제도인 CSRS의 적용을 받고, 1984년 이후에 임용된 공무원들은 FERS의 적용을 받게 되었다(다만, 제도개혁의 경과조치로서 1987년 하반기중 CSRS에서 FERS로 이적한 공무원은 FERS의 적용대상이 됨).9)
교육, 종교, 의료 등 비영리기관 종사자들도 1984. 1. 1. 이후 당연적용대상이 되었고, 그밖에도 농장근로자, 성직자, 팁소득자, 가사근로자 등도 OASDI의 적용대상이 되나, 독자적인 연금제도의 적용을 받고 있는 경찰직 및 철도직 종사자는 OASDI의 적용에서 제외된다.10)
(2) 사회보장연금제도(OASDI)의 소득심사(Retirement Earnings Test)11)
미국의 경우 사회보장연금제도(OASDI)에서의 소득심사는, 연금수급자가 근로의 대가로 얻는 임금 및 자영업 수입이 일정수준(이하 ‘소득심사기준액’이라 한다)을 초과하는 경우, 그 소득수준에 따라 연금액의 일부 또는
전부를 감액하는 것이다.
소득심사기준이 되는 정상퇴직연령(NRA)은 현재 65세이며, 점차적으로 67세로 연장될 예정으로 있다.
소득심사기준액은 일반적으로 평균임금지수(national average wage index)의 증가에 따라 매년 증가한다.
구 분 | 65세 도달연도 이전 | 65세 도달연도의 도달전까지의 매월 |
소득심사기준액 | $10,080(2000년) $10,680(2001년) $11,280(2002년) | $17,000(2000년) $25,000(2001년) $30,000(2002년) |
감액연금 | 초과소득의 1/2 정지 | 초과소득의 1/3 정지 |
예컨대, 2002. 8.에 65세가 될 경우 2001. 12.까지는 초과소득의 1/2을 지급정지하고, 2002. 1.부터 2002. 7.까지는 초과소득의 1/3을 지급정지한다.
따라서 63세의 연금수급자로서 연 $15,000의 근로소득이 있는 경우에는 ($15,000-$11,280 = $3,720)×1/2 = $1,860만큼을 연금에서 감액하여 지급한다.
(3) 신 연방공무원연금제도(FERS)의 비용부담
사회보장연금제도(OASDI)의 사회보장세율은 12.4%이다. 피용자의 경우는 임금의 12.4%를 사용자와 반씩 부담하여 피용자가 6.2%, 사용자가 6.2%를 부담하고, 자영업자의 경우는 자영업소득의 12.4%를 전부 본인이 부담한다.
FERS의 職域年金部分인 기본연금제도의 비용부담율은 가입자인 공무원과 사용자인 국가가 부담하는 비율이 서로 상이하다.
연방공무원의 경우는 법에서 정한 비율만 부담하게 되는데. 그 비율은 「7% - 사회보장세율(OASDI 부담률)」이다. 즉, 기초연금의 공무원비용부담율은 OASDI의 사회보장세율과 연동되어 있고, 1990년 이후의 사회보장세율은 6.2%이므로, 연방공무원의 기본연금 비용부담율은 0.8%이다.12)나
머지 추가소요비용은 소속기관에서 전액 부담하고 있다.13)
4. 이 사건 심판대상조항의 위헌 여부
가. 퇴직연금 지급정지제도 자체의 위헌 여부
심판대상조항은 퇴직연금수급권자가 정부투자기관·재투자기관(법 제47조 제2호의 경우) 또는 정부재정지원기관(법 제47조 제3호의 경우)으로서 행정자치부령이 정하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 하고 있다.
이 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어, 우선 사회보험급여의 하나로서 헌법상 재산권의 보호대상이 되는 퇴직연금을 연금수급권자에게 임금 등 소득이 있는 경우 그 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지하는 것이 과연 헌법적 정당성을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.
퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 ① 기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고 ② 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.14)
나. 포괄위임금지원칙의 위반 여부
심판대상조항은 지급정지대상기관을 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙의 위반 여부가 문제된다.
(1) 지급정지대상기관의 문제
(가) 법 제47조 제2호의 경우
법 제47조 제2호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 “국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호는 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부투자기관·재투자기관을 직접 법
률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조 제2호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정함으로써, 입법위임의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는 “……행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임……으로……부령을 발할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 이 때의 위임도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 함은 물론이다.
‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27 , 판례집 9-1, 156, 163-164).
앞에서 본 바와 같이 지급정지제도 자체의 합헌성은 인정된다고 하더라도 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자(재투자를 포함한다. 이하 같다)의 규모와 비율에 관한 일정한 기준(또는 투자의 대상업종 등)을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.
그럼에도 불구하고 법 제47조 제2호는 물론 그 밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 천태만상의 정부투자의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되었다. 따라서 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급
정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
(나) 법 제47조 제3호의 경우
법 제47조 제3호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 “국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금15)등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호와 마찬가지로 법 제47조 제3호도 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조 제3호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
앞에서 본 바와 같이 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.16)
현행법상 재정지원에 관하여 규정하고 있는 법률들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 법 제47조 제3호가 들고 있는 출연금17), 보조금18)을 비롯하여 출자19), 장기대부를 비롯한 융자20), 조세감면 등 세제상의 조치21), 결손액보전22), 우편요금의 지원23)등 매우 다양함을 알 수 있다.
법 제47조 제3호는 “직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는”이라고 규정함으로써외관상 재정지원에 관하여 일정한 기준을 제시한 것처럼 보이기도 하지만 실질적으로는 재정지원의 방식·형태·규모 등에 대하여 아무런 한정도 하지 않고 있다.
그렇다면 법 제47조 제3호는 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식·형태·규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되었다. 따라서 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을 실질적으
로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다.
(다) 소결론
나아가 법 제47조 제2호 및 제3호 등의 위임에 따라 정부투자기관·재투자기관, 정부재정지원기관 등 연금지급정지대상기관을 정하고 있는 법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 재89호로 전문개정된 것)을 보더라도 그 제5조 제1항에서 “공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호……의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금……의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.”라고만 규정하여 그에 해당하는 기관을 개별적, 구체적으로 열거하고 있을 뿐이어서 실제로 그 추가·삭제가 오로지 그때 그때의 행정부의 정책적 판단에 따라 이루어질 수 있도록 되어 있다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다고 할 것이다.
(2) 법 제47조 제2호 및 제3호 중 법 제47조 본문에 의한 지급정지의 요건 및 내용의 문제
이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 정부투자기관·재투자기관 또는 재정지원기관으로부터 “보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간 중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지”할 수 있도록 규정하고 있는데 이는 다음에서 보는 바와 같이 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 규정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 것이다.
지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로
위임하고 있다.
이에 따라 이 사건 심판대상조항만으로는 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것인지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.
이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것)을 보더라도, 그 제40조 제2항에서 “퇴직연금·조기퇴직연금……의 수급자가……법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.”라고 규정하여 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다.
이에 따라 현행 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할 것이고 이는 이 사건 심판대상조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다.24)
나아가 이 사건 심판대상조항은 ‘퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.
즉, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙으로는 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데 심판대상조항은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 그러므로 심판대상조항은 퇴직연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임을 하였어야 할 것이다.25)
5. 부수적 위헌결정
앞에서 본 바와 같이 이 사건 심판대상조항은 지급정지대상기관은 행정
자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용은 대통령령으로 각 정하도록 위임하고 있는데 이는 모두 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령 또는 대통령령에 위임한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위배된다.
그런데 법 제47조 제4호 및 제5호는 “4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관 5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관”을 지급정지대상기관으로 규정하고 있는바, 이것은 법 제47조 제2호 및 제3호와 지급정지대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 법 제47조 제2호 및 제3호와 전적으로 동일하다.
따라서 법 제47조 제2호 및 제3호가 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고 그럼에도 불구하고 이들 부분을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서 및 제75조 제6항26)에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고한 것이다.
6. 이 사건 결정의 의의
헌법재판소법 제47조에 의하면 위헌으로 결정된 법률조항은 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실하므로, 이 사건 결정에서 위헌으로 선고된 공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호에서 정하고 있는 공적 기관에 재취업하여 보수 등을 지급받고 있다는 이유로 연금액의 2분의 1이 정지되던 퇴
직공무원들도 위 결정 이후에는 연금을 전액 지급받을 수 있게 되었다.
위 결정 이전에 지급정지로 받지 못하고 있던 연금부분도 소급하여 받을 수 있는지의 문제가 있으나, 이는 헌법재판소의 위헌결정에 대하여 어느 범위까지 소급효를 인정할 것인가와 관련된 것인데, 이는 일률적으로 말하기 어려운 문제로서 구체적인 사건과 관련하여 법원의 판단을 기다려 보아야 할 것이다.
다만, 이 사건 결정에도 불구하고, 이미 개정되었으나 아직 시행되지 않고 있는 공무원연금법 제47조가 시행되게 되면 그때부터는 공직 취업자뿐만 아니라 민간취업이나 자영업으로 소득이 있는 경우에도 소득에 따라 연금액의 일부를 감액당하게 될 것이다.