[결정문]
2014헌가7 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 제37조 등 위헌제청
제청법원서울서부지방법원
제 청 신 청 인○○ 학교안전공제회
대표자 이사장 황○진
대리인 변호사 장석재
서울서부지방법원 2013가합1686 재결취소등
2015.07.30
2. 학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8267호로 제정된 것) 제37조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 제청신청인은 ○○교육감이 ‘학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률’에 의한
학교안전사고보상공제사업을 실시하기 위하여 설립한 특수법인으로서, ○○내에 있는 각급 학교의 학교장을 가입자로 하여 해당 학교 내에서 발생한 각종 안전사고에 대하여 공제급여를 지급하고 있다.
나. 김○훈은 ○○ 소재 ○○고등학교에 재학중 위 학교의 휴식시간에 운동장에서 야구놀이를 하다가 다른 학생이 휘두른 막대기에 맞아 상해를 입고, 제청신청인에게 위 사고에 관하여 동법에 따른 공제급여의 지급을 청구하여 공제급여 지급결정을 받았다. 그 후 제청신청인 소속 학교안전공제보상심사위원회에 심사청구를 하여 추가 지급 취지의 결정을 받고, 다시 학교안전공제중앙회 소속 학교안전공제보상재심사위원회에 재심사를 청구하여 별도의 추가 지급 취지의 재결을 받았다.
다. 제청신청인은 학교안전공제중앙회를 상대로 위 재결의 취소를, 김○훈 등을 상대로 제청신청인의 김○훈 등에 대한 공제급여 지급의무의 부존재확인을 구하는 소를 제기하고(서울서부지방법원 2013가합1686), 위 재판 계속중 장해급여의 내용 및 재결의 효력을 규정하고 있는 동법 제37조 및 제64조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다(서울서부지방법원 2013카기915). 제청법원은 위 신청을 받아들여 2014. 2. 21. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
제청법원은 ‘학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률’ 제64조 이외에 제37조 전체에 대하여 제청신청을 하였으나, 제37조와 관련하여 당해사건에서 문제되는 부분은 제1항에 관한 부분이므로, 심판대상조항은 위 부분으로 한정한다.
그러므로 이 사건의 심판대상은 ‘학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률’(2007. 1. 26. 법률 제8267호로 제정된 것, 이하 ‘학교안전법’이라 한다) 제37조 제1항(이하 ‘장
해급여조항’이라 한다) 및 제64조(이하 ‘합의간주조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항의 내용은 다음과 같고, 나머지 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상조항]
제37조(장해급여) ① 장해급여는 제36조의 규정에 따른 요양급여를 받은 피공제자가 요양을 종료한 후에도 장해가 있는 때에는 「국가배상법」 제3조 제2항 제3호에서 정한 금액 및 같은 법 제3조 제5항에서 정한 위자료를 피공제자 또는 그 보호자 등에게 지급한다.
제64조(재결의 효력) 재심위원회가 재결을 행한 경우에 재심사청구인이 재심위원회의 재결서 정본이 재심사청구인에게 송달된 날부터 60일 이내에 공제급여와 관련된 소송을 제기하지 아니하거나 제기한 소송을 취하한 경우에는 공제회와 재심사청구인 간에 당해 재결 내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 본다.
[관련조항]
학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8267호로 제정된 것) 제37조(장해급여) ② 제1항의 규정에 따른 장해정도의 판정기준·장해급여액의 산정 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
국가배상법(2008. 3. 14. 법률 제8897호로 개정된 것) 제3조(배상기준) ② 제2조 제1항을 적용할 때 타인의 신체에 해를 입힌 경우에는 피해자에게 다음 각 호의 기준에 따라 배상한다.
3. 피해자가 완치 후 신체에 장해(障害)가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력 상
실 정도에 따라 피해를 입은 당시의 월급액이나 월실수입액 또는 평균임금에 장래의 취업가능기간을 곱한 금액의 장해배상(障害賠償)
⑤ 사망하거나 신체의 해를 입은 피해자의 직계존속(直系尊屬)·직계비속(直系卑屬) 및 배우자, 신체의 해나 그 밖의 해를 입은 피해자에게는 대통령령으로 정하는 기준 내에서 피해자의 사회적 지위, 과실(過失)의 정도, 생계 상태, 손해배상액 등을 고려하여 그 정신적 고통에 대한 위자료를 배상하여야 한다.
⑥ 제1항 제1호 및 제2항 제3호에 따른 취업가능기간과 장해의 등급 및 노동력 상실률은 대통령령으로 정한다.
3. 제청법원의 위헌제청 이유 및 이해관계인의 의견
가. 제청법원의 위헌제청 이유
(1) 합의간주조항은 사실상 학교안전공제회(이하 ‘공제회’라 한다)에 대해서만 재결에 불복할 수 없도록 함으로써 재판청구권과 재산권, 평등권을 침해하고, 나아가 법원의 사법권을 침해한다.
(2) 장해급여조항은 국가배상법 규정을 준용하여 노동능력상실률에 따라 일실수입 전액을 보상하도록 함으로써 학교안전공제 및 사고예방 기금(이하 ‘기금’이라 한다)의 안정적인 운용에 어려움을 유발하므로, 합리적인 이유 없이 공제회의 재산권을 침해한다.
나. 학교안전공제중앙회와 교육부장관의 의견 요지
(1) 학교안전법에 의하면 학교안전사고보상공제(이하 ‘학교안전공제’라 한다) 사업 및 기금의 주체는 각 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도의 교육감이고, 공제회는 공법인 또는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 사인일 뿐
이므로 기본권의 수범자가 될 수 있을 뿐 주체는 될 수 없고, 가사 기본권 주체성이 인정되더라도 학교안전공제보상재심사위원회(이하 ‘재심위원회’라 한다)의 재결은 임의적인 절차로서 공제회는 재결이 있기 전에 소를 제기하여 합의간주조항에 의한 합의간주 효과를 피할 수 있으므로, 합의간주조항은 재판청구권을 침해하지 아니한다.
(2) 장해급여조항이 국가배상법의 기준을 적용하여 장해급여를 산정하는 것은 학교나 교원의 손해배상책임을 충분히 담보하여 교육현장을 보호하기 위한 입법자의 결단이라 할 것이므로, 위헌이라 하기 어렵다.
4. 학교안전사고에 대한 공제제도와 불복절차에 관한 제도 개관
가. 학교안전법 제정의 배경
교육활동 중 사고가 발생하여 피해를 입은 학생은 일정기간 수학권이 제한되고 때로는 치명적인 신체적 피해를 수반하게 되므로 이에 대한 배상은 필수적일 뿐만 아니라 사회보장적 차원에서도 요구된다. 그런데 학교안전법 제정 이전에는 학교안전사고 발생시 교사, 학교장, 학교법인 또는 교육감 등이 민법 및 국가배상법에 의하여 손해배상책임을 부담하였는바, 그 과정에서 종종 학생 및 학부모는 실질적 배상의 미흡을 이유로 학교 및 교사와 갈등을 빚었고, 교사는 정신적 고통은 물론이고 경제적 부담으로 인해 교직 수행에 전념할 수 없는 상황에 내몰리기도 하였다.
이에 1987년 서울을 시작으로 16개 시·도에서 사단법인 형태의 학교안전공제회가 설립되었다. 당시의 학교안전공제회는 학교장 등이 학교안전사고로 부담하게 되는 손해배상책임에 대한 위험을 분산하기 위한 것으로서 상호부조 차원의 것이었다. 그 후 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정되어 시행된 ‘교원 지위 향상을 위한 특별법’ 제5
조에서는 교육활동 중에 발생하는 사고로부터 교원 및 학생을 보호하기 위하여 ‘학교안전관리공제회’를 설립·운영하도록 근거규정을 마련하였으나, 구체적인 설치법률이 10년 이상 제정되지 못하였다.
이와 같은 사단법인 형태의 학교안전공제회 제도는 학교안전사고로 인한 위험을 분산하고, 피해수습에 일정 부분 기여하였으나, 학교안전사고의 예방과 보상에 미흡하였을 뿐만 아니라, 법률적 뒷받침 없이 상호부조 형태로 운영되어 적정한 기금 확보에 취약하였다. 때문에 학교안전사고로부터 학생을 안전하게 보호하고 적정하고 균일한 보상을 하며, 교원에게 돌아오는 정신적 고통과 경제적 부담으로 인한 교육활동의 위축을 예방하고, 교원이 안심하고 교육활동에 전념할 수 있는 실질적인 학교안전망 구축의 필요성이 강하게 제기되었다. 이에 2003년 교육인적자원부가 학교안전법 제정을 정부입법으로 추진하기로 확정하여 2007. 1. 26. 법률 제8267호로 학교안전법이 제정되기에 이르렀다.
나. 공제회의 성격 및 공제회의 공제급여결정에 대한 불복
(1) 공제회의 성격
(가) 학교안전법에 의하면, 공제회는 학교안전공제 사업의 실시자인 교육감이 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 설립한 법인으로서, 학교안전사고를 예방하고, 학생, 교직원 및 교육활동참여자가 학교안전사고로 입은 피해를 신속하고 적정하게 보상한다는 공익적 목적을 위하여 설립되었다(제11조, 제15조 제1항). 공제회는 공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수, 공제급여의 지급 및 이와 관련된 업무 등을 수행하고, 학교안전공제에 관하여 교육감이 위탁하는 사업도 그 사업의 범위 내에 두고 있다(제18조). 유치원, 초·중등학교, 평생교육시설 등의 학교장은 학교안전공제의
가입이 강제되고 탈퇴 역시 허용되지 않는다(제12조). 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전공제 사업 등의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있고, 일정한 경우 피공제자의 공제료를 대신 부담하기도 한다(제3조, 제51조). 2015. 1. 20. 법률 제13005호 개정으로 공제료 납부의무를 이행하지 아니한 학교장에 대하여 공제료 납부명령 등 그 위반행위의 시정에 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 조항이 신설되었다(제49조 제6항). 공제회의 임원은 국가공무원법 제33조의 결격사유에 해당하지 않는 자여야 하며, 공제회의 임원 및 직원은 형법상 뇌물죄의 적용에 있어서 공무원으로 의제된다(제21조, 제70조). 그 밖에 공제급여의 산정과 관련하여 일부 국가배상법을 준용하도록 하고 있다. 이와 같이 공제회는 법에 의하여 설립된 공공단체로서, 국가로부터 존립목적을 부여받아 행정목적을 수행하는 공법인적 특성을 갖고 있다.
(나) 한편, 학교안전공제 사업의 사업자는 공제회이고 교육감이 공제회를 설립하는 주체이지만, 학교안전공제 사업의 실시자인 교육감이 그 업무를 공제회에 위탁한다는 등의 규정은 없다. 학교안전법 제정 이전 설립·운영되어 오던 사단법인 학교안전공제회는 학교안전법 제정으로 그 권리·의무가 공제회에 포괄적으로 승계되었고, 그 직원 또한 공제회의 직원으로 간주되기에 이르렀지만[부칙(2007. 1. 26. 법률 제8267호) 제4조], 공제회는 민법이 적용되던 과거 학교안전공제회와 동일한 성격의 단체일 뿐, 행정관청 또는 그로부터 행정권한을 위임받은 단체로 보기 어렵다. 또한, 학교장은 공제회의 당연가입자로서 공제료를 납부하여야 하는데, 공제료에 충당하기 위한 금액의 전부 또는 일부를 피공제자로부터 징수하므로(제49조 제1항), 피공제자로부터 징수한 금액이 기금의 주된 수입원이 된다. 뿐만 아니라 학교안전법에 의하
면 공제급여를 지급받고자 하는 자는 공제회에 공제급여의 지급을 청구하고, 공제회는 청구를 받은 날부터 14일 이내에 공제급여의 지급 여부를 결정하도록 하고 있으나, 공제회와 학교장 사이에 체결된 공제회 가입계약은 피해 학생 등과 같은 제3자를 위한 계약으로 위 계약에 기하여 공제회에 대한 보상금 직접 청구권을 인정하고 있는 것에 불과하므로, 이러한 청구권이 공법상 권리라고 볼 근거도 없고, 공제급여 지급결정이 항고소송의 대상인 행정처분이라고 볼 수도 없다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2010두20874 판결). 이와 같은 점들은 공제회의 사법인적 성격을 보여주는 특징이라 할 수 있다.
(다) 공제회는 이처럼 공법인적 성격과 사법인적 성격을 겸유하고 있는데, 공제회가 일부 공법인적 성격을 갖고 있다고 하더라도 공무를 수행하거나 고권적 행위를 하는 경우가 아닌 사경제주체로서 활동하는 경우나 조직법상 국가로부터 독립한 고유 업무를 수행하는 경우, 그리고 다른 공권력 주체와의 관계에서 지배복종관계가 성립되어 일반 사인처럼 그 지배하에 있는 경우 등에는 기본권 주체가 될 수 있다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271 참조).
(2) 공제회와 공제중앙회의 관계
공제회는 앞서 살펴본 바와 같이 학교안전공제 사업의 실시자인 교육감이 위 사업을 실시하기 위하여 학교안전법에 따라 설립한 법인이므로, 가장 중요한 업무는 공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수, 피공제자에 대한 공제급여의 지급 및 이와 관련된 업무 등을 수행하는 것이다.
반면, 학교안전공제중앙회(이하 ‘공제중앙회’라 한다)는 교육부장관이 학교안전사고 예방 사업과 학교안전공제 사업의 효율적 수행을 위하여 학교안전사고 예방정
책의 수립을 위한 조사·연구, 학교안전공제 공제급여의 지급기준 등에 대한 조사·연구 등의 사업을 수행하기 위하여 설립한 특수법인이다(제28조, 제29조).
이처럼 공제회와 공제중앙회는 서로 독립된 법인으로서 각자의 회계를 가지는 점, 그 설치주체가 각각 교육감과 교육부장관으로 구별되고, 교육부장관이 상급기관으로서 관리·감독 기능을 수행한다고 볼 수 없는 점, 공제중앙회가 공제회에 대하여 지휘·감독 등의 권한을 행사한다는 사정이 보이지 아니하는 점, 공제회가 공제중앙회의 결정에 기속된다는 규정도 존재하지 아니하는 점 등에 비추어 볼 때 공제중앙회는 공제회와 관련성이 없는 조직은 아니나, 그렇다고 공제회의 상급기관이라거나 지휘·감독 기관으로 볼 수도 없다.
(3) 공제회의 공제급여 결정과 이에 대한 불복
학교안전사고 발생시 공제급여를 지급받고자 하는 자는 공제회에 공제급여의 지급을 청구하여야 하고, 공제회는 공제급여를 청구 받은 날부터 14일 이내에 공제급여의 지급 여부를 결정하여야 한다(제41조).
공제회의 공제급여결정에 불복이 있는 자는 공제회에 두는 학교안전공제보상심사위원회(이하 ‘심사위원회’라 한다)에 심사청구를 할 수 있고(제57조), 심사위원회가 결정을 행한 경우에 심사청구인이 일정기간 내에 재심사청구 또는 공제급여와 관련된 소를 제기하지 아니하거나 제기된 재심사청구 또는 소를 취하한 때에는 공제회와 심사청구인 간에 당해 결정의 내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 간주된다(제60조). 다만, 이러한 심사청구는 임의적인 절차로서 공제회의 공제급여결정에 대하여 불복이 있는 자는 언제든지 소를 제기하여 공제급여의 존부 및 범위를 다툴 수 있다. 이 경우 학교안전법 시행령 제31조 제4항에 따라 제정된 ‘학교안전공제보상재심
사위원회 운영규정’ 제22조 제2항 제6호에 의하여 재심사청구는 각하되고 법원의 판단을 받을 수 있다.
심사위원회의 결정에 불복이 있는 자는 공제중앙회에 두는 재심위원회에 재심사를 청구할 수 있고(제61조), 재심위원회가 재결을 행한 경우에 재심사청구인이 일정기간 내에 공제급여와 관련된 소를 제기하지 아니하거나 제기한 소를 취하한 경우에는 공제회와 재심사청구인 간에 당해 재결 내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 간주된다(합의간주조항). 이러한 재심사청구 역시 임의적인 절차로서, 언제든지 소를 제기하여 공제급여의 존부 및 범위를 다투는 것이 가능하다.
그런데 앞서 살펴본 공제회와 공제중앙회의 관계에 비추어 재심위원회의 재결은 제3자적 입장에서 공제회와 재심사청구인 사이의 사법적 분쟁을 해결하기 위한 간이분쟁해결절차에 불과하고, 공제회는 재결에 있어서 재심사청구인과 마찬가지로 공제급여의 존부 및 범위에 관한 법률상 분쟁의 일방당사자의 지위에 있다고 할 것이다.
5. 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 판단
가. 합의간주조항에 대한 판단
(1) 쟁점
(가) 합의간주조항에 의하면, 공제중앙회에 소속된 재심위원회가 재심사청구에 대하여 재결을 행한 경우, 재심사청구인이 일정기간 이내에 공제급여와 관련된 소를 제기하지 아니하거나 제기한 소를 취하하면 공제회와 재심사청구인 간에 당해 재결내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 간주된다. 이 경우 공제회는 당해 재결이 무효이거나 재결의 목적인 분쟁 이외의 사항에 착오가 있어 간주된 합의가 취소되어야
한다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원으로부터 공제급여 지급의무의 존부 및 범위를 판단 받을 수 없게 된다. 그런데 공제회가 공제급여의 범위를 결정하는 것은 국가로부터 독립한 공제회 고유의 업무에 해당하는바, 합의간주조항이 이러한 업무 수행과 관련하여 일방당사자로서 받은 재심위원회의 재결에 대해 다툴 수 없도록 하는 것은 공제회의 재판청구권을 제한하는 것이다.
(나) 제청법원은 합의간주조항이 헌법 제23조의 재산권을 침해하고, 나아가 법원의 사법권을 침해한다고 주장하나, 합의간주조항에 의해 공제급여의 지급의무를 부담하는 것과 법원으로 하여금 사법적 판단을 할 수 없게 하는 것은 합의간주조항에 의하여 재판청구권이 제한되는 것에서 비롯되는 것이므로, 이 부분 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
(다) 한편, 합의간주조항은 재결의 일방당사자인 재심사청구인에 비하여 공제회를 차별취급하고 있으나, 이는 재결의 일방당사자인 공제회가 재심사청구인과 달리 재판청구권을 제한받는 것이 위헌인지 여부를 살펴보는 것으로 함께 검토될 수 있는바, 이 부분 역시 별도로 판단하지 아니한다.
(2) 재판청구권 침해 여부
(가) 재판청구권과 같은 절차적 기본권은 원칙적으로 제도적 보장의 성격이 강하기 때문에, 자유권적 기본권 등 다른 기본권의 경우와 비교하여 볼 때 상대적으로 광범위한 입법형성권이 인정된다(헌재 2005. 5. 26. 2003헌가7 ; 헌재 2009. 7. 30. 2008헌바162 ; 헌재 2014. 2. 27. 2013헌바178 등 참조).
(나) 학교안전법이 공제회의 공제급여 결정에 대하여 임의적 불복절차로 심사청구 및 재심사청구 제도(제57조, 제61조)를 마련한 것은 공제회의 공제급여 결정에 대한
이의 및 분쟁의 해결을 사법절차에 의하게 되면 심리의 공정성, 신중성, 객관성은 충분히 보장될 수 있으나, 많은 시간과 비용이 소요된다는 단점이 있으므로, 학교안전사고로 인한 피해를 신속히 보상하고 분쟁관계를 조기에 안정시켜 교육활동을 조속히 정상화시키기 위한 것이다.
합의간주조항이 실질적으로 재심사청구인에게만 재결을 다툴 수 있도록 한 것도 공제회의 소제기로 인한 추가적인 분쟁을 방지함으로써 재심사청구인의 권리를 두텁게 보호하고, 학교안전사고로 인한 분쟁을 조기에 해결하여 교육현장을 조속히 정상화시키기 위한 것이다.
(다) 그런데 앞서 살핀 바와 같이 공제회는 공제급여 지급결정을 둘러싼 법률상 분쟁에 있어 재심사청구인과 마찬가지로 일방당사자에 지나지 않으므로, 공제회 역시 공제급여의 존부 및 범위에 관하여 법관에 의하여 재판을 받을 기회를 보장받음으로써 재결의 효력에서 벗어날 수 있어야 한다. 재심사청구인이 학교안전사고로 피해를 입은 자로서 그 권리를 두텁게 보호받아야 할 지위에 있다고 하더라도, 이것이 곧 분쟁의 상대방인 공제회의 법원에 대한 접근을 제한하는 이유는 될 수 없다.
특히, 학교안전법상 재결은 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)상 재결과 달리 행정의 자기구속이라거나 내부의 구제절차라고 보기 어렵고, 제3자적 입장에서 사법적 분쟁을 해결하기 위한 간이분쟁해결절차에 불과하다. 공제중앙회는 공제회의 상급기관도 아니고 공제회를 지도·감독한다는 등의 사정도 보이지 아니하는바, 이러한 공제중앙회 소속기관에서 내린 결정이 절대적으로 공제회를 구속한다고 보는 것은 선뜻 납득하기 어려운 부분이다. 이것은 산재보험법상의 재결과 확연히 다른 점이다. 산재보험법은 산업재해보상보험사업의 주체로 고용노동부장관
을 정하고, 근로복지공단이 그 권한을 위탁받아 사업을 수행하도록 하면서(제2조, 제10조, 제25조), 근로복지공단의 보험급여 결정에 대한 불복에 있어서는 근로복지공단 소속의 산업재해보상보험심사위원회의 심의를 거쳐 근로복지공단이, 이 심사청구에 대한 결정의 불복에 있어서는 고용노동부장관 소속의 산업재해보상보험재심사위원회가 결정 및 재결을 하도록 하고 있다(제103조 내지 제109조). 즉, 산재보험법상의 재결은 산업재해보상보험사업의 관장자인 고용노동부장관 소속의 기관에서 행하는 것으로서, 근로복지공단이 이에 대해 다투지 못하는 것은 행정의 자기구속의 원리에 의한 당연한 귀결이다. 이는 공제회가 공제중앙회 소속 기관의 재결에 있어 분쟁의 일방당사자로서의 지위를 가지는 것과 비교된다. 따라서 합의간주조항이 공제회가 분쟁의 일방당사자로서 응당 가져야 할 법관에 의한 재판을 받을 기회를 박탈하는 것은 헌법상 용인될 수 없다.
(라) 합의간주조항은 일정기간 내 재심사청구인의 소제기가 없을 것을 조건으로 공제회와 재심사청구인 사이에 재결내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 간주할 뿐이어서, 재심사청구인이 소를 제기하지 아니한 경우 공제회가 재심위원회의 재결에 불복하여 소를 제기하는 것은 형식상 가능하다. 그러나 재결이 성립된 이후에는 재심사청구인의 소제기가 없더라도 합의간주조항에 의하여 재결에 관하여 무효 또는 취소사유가 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 기각을 면할 수 없으므로, 공제회가 단독으로 재결에 불복하는 것은 사실상 의미가 없다 할 것이다.
물론 재심사청구인이 제기한 소송에 공제회가 응소하거나 피고로서 재판절차에 참여하여 자신의 권리를 주장하는 것은 가능하나, 이는 어디까지나 상대방인 재심사청구인이 소를 제기한 경우에 비로소 가능한 것이므로, 이를 두고 공제회에게 공제
급여의 지급의무 및 범위를 다툴 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
(마) 재심사청구인이 재심사를 청구하더라도 공제회는 재심위원회가 재결을 행하기 이전에 법원에 소를 제기하여 법원의 재판을 받을 수 있을 것이므로, 공제회가 재결을 받는 것은 스스로 합의간주조항에 따른 재판청구권의 제한을 수인한 것이라고 볼 수도 있다. 그러나 일방당사자가 제기한 재심사청구에 아무런 이의를 제기하지 아니한 것을 두고 재결을 수용하겠다는 의사까지 명백히 밝힌 것이라고 보기는 어렵다. 이와 같은 논리라면 공제회는 재심사청구인이 재심사청구를 하면 바로 공제급여 지급의무 부존재확인의 소 등을 제기하게 될 것인데, 이는 학교안전사고로 인하여 입은 피해를 신속·적정하게 보상하기 위하여 마련된 심사청구 및 재심사청구 제도를 유명무실하게 만들 것이고, 합의간주조항을 둔 취지에도 정면으로 반하는 것이다.
(바) 한편, 공제회에게 재결에 불복할 수 있는 기회를 부여한다고 하여 합의간주조항이 목적하고 있는 재심사청구인의 신속한 보호에 특별한 장애가 생긴다든가 그 권리구제에 공백이 발생한다고 보기도 어렵다. 공제회가 재결을 다투는 소를 제기한다 하더라도 학교안전법은 공제회의 지급결정이 있는 경우 지체 없이 공제급여를 지급하도록 규정하고 있어(제41조 제4항), 재심사청구인에 대한 신속한 보상에는 큰 영향이 없고, 법원의 재판절차를 통하여 공제급여의 존부 및 내용에 대한 판단을 받는 것이 재심사청구인에게 더 불리하다고 단정할 수도 없기 때문이다. 오히려 공제회의 재판청구권을 보장함으로써 법원의 재판절차를 통하여 공제급여를 둘러싼 법적 분쟁을 확정적·종국적으로 해결하고, 재심사청구인의 공제급여 지급과 관련한 법적 지위의 불안을 해소할 수 있다.
(사) 이상과 같이 합의간주조항은 합리적인 이유 없이 분쟁의 일방당사자인 공제회의 재판청구권을 침해하고 있으므로 헌법에 위반된다.
나. 장해급여조항에 대한 판단
(1) 쟁점
(가) 장해급여조항은 공제급여 중 장해급여의 산정을 국가배상법에 정한 방식에 의하도록 하고 있는바, 국가배상법은 장해급여에 상응하는 배상금인 장해배상금을 산정함에 있어 피해자의 장해등급을 토대로 노등능력상실률을 산출하여 장래의 취업가능기간 동안의 일실수입을 계산하도록 하고 있고, 국가배상법 시행령 [별표 2]는 장해등급에 따라 100%에서 5%까지의 노동능력상실률을 규정하고 있다.
(나) 제청법원은 장해급여조항이 국가배상법을 준용하여 전 손해에 대한 보상이 이루어지도록 함으로써 공제회의 안정적인 기금 운용에 어려움을 유발하므로 헌법 제23조의 재산권이 제한된다고 주장한다.
기금은 학교안전공제 사업 등에 필요한 재원을 확보하고, 공제급여에 충당하기 위하여 설치 및 조성되는 것으로서 학교안전법령이 정하는 용도에 사용되는 것일 뿐, 각 공제회에 귀속되어 사적 유용성을 갖는다거나 원칙적 처분권이 있는 재산적 가치라고 보기 어렵고, 공제회가 갖는 기금에 대한 권리는 법에 의하여 정해진 대로 운영할 수 있는 법적 권능에 불과할 뿐 사적 이익을 위해 권리주체에게 귀속될 수 있는 성질의 것이 아니므로, 이는 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권에 해당되지 않는다.
(다) 다만, 학교안전공제제도는 학교안전사고로 피해를 입은 학생 등에게 공제급여를 지급함으로써 생활을 보장하는 사회보장적 목적을 갖고 있으므로 산재보험제
도와 유사성을 가지는데, 산재보험법상 장해급여는 학교안전법과 달리 정률보상방식에 산정하여 장해급여의 범위를 다르게 규정하고 있는바, 이 둘 사이에 평등문제가 제기될 수 있다. 따라서 이것이 평등원칙에 반하는 것인지 여부를 살펴본다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 일반적으로 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 것으로서 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻한다 할 것이므로 합리적 근거가 있는 차별은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 ).
(나) 학교안전법과 산재보험법은 모두 학생 또는 근로자 등이 학교안전사고 또는 업무상재해를 입은 경우 가해자의 고의·과실과 무관하게 신속·공정하게 해결하고, 보험과 유사한 방식을 채택하여 기금을 운용하며, 학생 또는 근로자 등에게 발생하는 사회적 위험에 대처함으로써 사회보장적 목적을 달성하고자 하는 법률로서 서로 유사한 취지와 목적을 가지고 있다.
학교안전법상 장해급여에 대응하여 산재보험법에서도 장해급여를 지급하는데, 학교안전법의 경우 국가배상법을 준용하여 노동능력상실률에 따른 일실수입 전액을 지급하는 것에 비하여, 산재보험법의 경우 평균임금을 기초로 하여 법령이 정하는 정률보상방식에 따라 산정된 장해급여를 지급하고 있다(제57조, 제36조 등). 이와 같이 학교안전법과 산재보험법 사이에는 기금으로부터 지급하여야 할 장해급여의 지급범위와 관련하여 차별취급이 존재하므로 아래에서는 이러한 차별취급이 헌법적으로 정당성을 가지는지 여부를 살펴본다.
(다) 산재보험법과 학교안전법에서 업무상 재해 또는 학교안전사고로 생명·신체에 피해가 발생한 재해근로자 내지 피공제자의 장래 일실수입 등 손해와 관련하여 장해급여의 적정한 범위 및 수준을 결정하는 문제는 각 법률이 사회보장제도로서 갖고 있는 구체적인 목적 및 장해급여의 지급 취지 등 제반사정을 고려하여, 최종적으로 입법자가 판단하여 결정할 영역이다.
산재보험법에서 장해급여를 정률보상의 방식으로 지급하고 있는 것은 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고, 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며, 소득재분배의 기능을 수행하기 위한 것이다(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바52 ).
반면, 학교안전법상 장해급여조항은 학교안전사고로 입은 피해를 충분히 보상하도록 함으로써 조속하게 분쟁을 해소하여, 교원과 학생을 교육현장으로 신속히 복귀시킴으로써 교육현장을 조기에 안정시키고자 하는 것이 그 입법목적이다.
학생 등 교육활동 참여자의 연령, 직종 등 제반조건을 고려하지 아니하고, 산재보험법상의 장해급여와 같이 학교안전사고 발생당시의 ‘평균임금’을 기초로 법령에서 정하는 기준에 따라 획일적으로 산정하여 보상하는 이른바 정률방식에 의할 경우, 공제료 부담을 완화함과 동시에 합리적인 기금 운용을 도모할 수 있다는 등의 장점이 있을 것이나, 이 경우 충분한 보상이 되지 못하여 피해 학생 등이 귀책사유가 있는 교사 등에게 추가로 손해배상을 청구하게 됨으로써 학교안전사고로 인한 분쟁을 조기에 종식시켜 교육현장을 신속히 정상화하기 위한 학교안전법 제정 취지가 무의미해질 수 있다.
장해급여를 지급하도록 규정한 것은, 학생·교직원 및 교육활동참여자가 학교안전사고로 인하여 입은 피해를 신속·적정하게 보상하고 이를 통하여 조기에 교육현장을 안정화시키기 위한 것이라는 점에서 그 차별에 합리적 이유가 없다고 단정할 수 없으므로, 평등원칙에 위배되지 아니한다.
6. 결론
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석
재판관 조용호
[별지]
관련조항
국가배상법 시행령(2006. 12. 29. 대통령령 제19786호로 개정된 것) 제2조(취업가능기간과 신체장해의 등급 및 노동력상실률 등) ① 법 제3조 제6항의 규정에 의한 취업가능 기간은 피해자의 연령, 직업, 경력, 건강상태 등 주관적 요소와 국민의 평균여명, 경제수준, 고용조건 등 사회적·경제적 여건 등을 고려하되, 피해자가 남자인 경우에는 사고 당시 병역법상 군복무기간, 피해자의 군복무 가능성, 복무기간 조정 가능성 등을 종합적으로 참작한 기간으로 하고, 신체장해의 등급과 노동력상실률은 별표2와 같다.
제3조(국가 또는 지방자치단체의 지원 등) 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전사고 예방 사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제 사업의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있다.
제11조(학교안전사고보상공제 사업의 실시) ① 교육감은 학교안전사고로 인하여 생명·신체에 피해를 입은 학생·교직원 및 교육활동참여자에 대한 보상을 하기 위하여 학교안전사고보상공제(이하 “학교안전공제”라 한다) 사업을 실시한다. 다만, 제2조 제1호 라목의 한국학교에 대하여는 교육부장관이 학교안전공제사업을 실시한다.
③ 제15조의 규정에 따라 설립된 학교안전공제회는 학교안전공제 사업의 사업자가 된다. 다만, 제2조 제1호 라목의 한국학교에 대한 학교안전공제사업의 사업자는 제28조에 따라 설립된 학교안전공제중앙회로 한다.
제12조(학교안전공제의 가입자) 제2조제1호의 규정에 따른 학교의 학교장은 학교안전공제의 가입자가 된다. (단서생략)
제15조(학교안전공제회의 설립 등) ① 교육감은 학교안전공제 사업을 실시하기 위하여 해당 시·도에 학교안전공제회(이하 “공제회”라 한다)를 설립한다.
제18조(공제회의 사업) ① 공제회는 다음 각 호의 사업을 수행한다.
1. 공제가입자에 대한 공제료의 부과 및 징수
2. 제34조의 규정에 따른 공제급여의 지급 및 이에 관련된 업무
2의2. ~5. (생략)
6. 학교안전공제에 관하여 교육감이 위탁하는 사업
7.~8. (생략)
제21조(공제회 임원의 결격사유 등) ① 「국가공무원법」 제33조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공제회의 임원이 될 수 없다.
② 공제회의 임원이 「국가공무원법」 제33조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 당연히 퇴임한다.
제28조(학교안전공제중앙회의 설립) 교육부장관은 학교안전사고 예방 사업과 학교안전공제 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 학교안전공제중앙회(이하 “공제중앙회”라 한다)를 설립한다.
제29조(공제중앙회의 사업) ① 공제중앙회는 다음 각 호의 사업을 수행한다.
1. 학교안전사고 예방정책의 수립을 위한 조사·연구
2. 제62조의 규정에 따른 학교안전공제보상재심사위원회의 운영
3. 학교안전공제 제도에 대한 조사·연구
4. 학교안전공제 공제급여의 지급기준 등에 대한 조사·연구
5. 제2조 제1호 라목의 한국학교에 대한 학교안전공제사업
6. 그 밖에 학교안전사고 예방 및 학교안전공제 사업의 수행과 관련하여 공제회의 업무를 지원하는데 필요한 사업
제41조(공제급여의 청구 및 지급 등) ④ 공제회가 공제급여를 지급하기로 결정한 경우에는 지체 없이 공제급여의 지급을 청구한 자에게 공제급여를 지급하여야 한다. 다만, 공제급여의 지급을 청구한 자의 신청이 있거나 공제회가 필요하다고 인정하는 경우에는 지급결정일 전이라도 공제급여의 전부 또는 일부를 먼저 지급할 수 있다.
제49조(공제료) ① 공제가입자는 공제료를 공제회에 납부하여야 한다. 이 경우 공제가입자는 대통령령이 정하는 바에 따라 피공제자에게 공제료에 충당하기 위한 금액의 전부 또는 일부를 징수할 수 있다.
⑥ 교육부장관 또는 교육감은 제1항에 따른 공제료 납부의무를 이행하지 아니한 공제가입자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공제료 납부명령 등 그 위반행위의 시정에 필요한 조치를 할 수 있다.
제51조(국가 등의 공제료 부담) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 피공제자(제1호 및 제2호의 경우에는 학생인 피공제자를 말한다)에 대한 공제료는 이를 국가 또는 지방자치단체가 부담한다.
(각호 생략)
② 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학생인 피공제자에 대한 공제료를 부담할 수 있다.
제54조(기금의 관리·운용) ① 기금은 공제회가 관리·운용한다.
제57조(심사청구의 제기) ① 공제회의 공제급여 결정에 대하여 불복이 있는 자는 제58조의 규정에 따른 학교안전공제보상심사위원회에 심사청구를 할 수 있다.
제58조(학교안전공제보상심사위원회) ① 제57조의 규정에 따른 심사청구를 심리·결정하게 하기 위하여 공제회에 학교안전공제보상심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)를 둔다.
제60조(결정의 효력) 심사위원회가 결정을 행한 경우에 심사청구인이 제61조 제2항의 규정에 따른 기간 내에 재심사청구 또는 공제급여와 관련된 소송을 제기하지 아니하거나 제기된 재심사청구 또는 소송을 취하한 때에는 공제회와 심사청구인 간에 당해 결정의 내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 본다.
제61조(재심사청구의 제기) ① 제59조제1항의 규정에 따른 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 제62조의 규정에 따른 학교안전공제보상재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다.
제62조(학교안전공제보상재심사위원회) ① 제61조의 규정에 따른 재심사청구를 심리·재결하기 위하여 공제중앙회에 학교안전공제보상재심사위원회(이하 “재심위원회”라 한다)를 둔다.
제70조(벌칙 적용에서의 공무원 의제) 공제회 및 공제중앙회의 임원·직원과 심사위원회와 재심위원회의 위원은 「형법」 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 이를 공무원으로 본다.
부칙(법률 제8267호, 2007. 1. 26.) 제4조(사단법인 학교안전공제회에 대한 경과조치) ② 제1항의 규정에 따라 해산된 사단법인 학교안전공제회의 모든 권리ㆍ의무는 공제회가 포괄 승계한다.
③ 제1항의 규정에 따라 해산된 사단법인 학교안전공제회의 직원은 이 법에 따른 공제회의 직원으로 본다.
학교안전공제보상재심사위원회 운영규정(2013. 9. 20.)
제22조 ② 재심사청구가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 재심사청구를 각하한다.
6. 재심사청구의 대상과 관련하여 소가 제기된 경우
제2조(보험의 관장과 보험연도) ① 이 법에 따른 산업재해보상보험 사업(이하 “보험사업”이라 한다)은 고용노동부장관이 관장한다.
제10조(근로복지공단의 설립) 고용노동부장관의 위탁을 받아 제1조의 목적을 달성하기 위한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 근로복지공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립한다.
제25조(업무의 지도·감독) ① 공단은 대통령령으로 정하는 바에 따라 회계연도마다 사업 운영계획과 예산에 관하여 고용노동부장관의 승인을 받아야 한다.
② 공단은 회계연도마다 회계연도가 끝난 후 2개월 이내에 사업 실적과 결산을 고용노동부장관에게 보고하여야 한다.
③ 고용노동부장관은 공단에 대하여 그 사업에 관한 보고를 명하거나 사업 또는 재산 상황을 검사할 수 있고, 필요하다고 인정하면 정관을 변경하도록 명하는 등 감독상 필요한 조치를 할 수 있다.
제97조(기금의 관리·운용) ① 기금은 고용노동부장관이 관리·운용한다.
제103조(심사 청구의 제기) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공단의 결정 등
(이하 “보험급여 결정 등”이라 한다)에 불복하는 자는 공단에 심사 청구를 할 수 있다.
1. 제3장 및 제3장의2에 따른 보험급여에 관한 결정
제104조(산업재해보상보험심사위원회) ① 제103조에 따른 심사 청구를 심의하기 위하여 공단에 관계 전문가 등으로 구성되는 산업재해보상보험심사위원회(이하 “심사위원회”라 한다)를 둔다.
제105조(심사 청구에 대한 심리·결정) ① 공단은 제103조 제4항에 따라 심사 청구서를 받은 날부터 60일 이내에 심사위원회의 심의를 거쳐 심사 청구에 대한 결정을 하여야 한다. (단서 생략)
제106조(재심사 청구의 제기) ① 제105조 제1항에 따른 심사 청구에 대한 결정에 불복하는 자는 제107조에 따른 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사 청구를 할 수 있다. 다만, 판정위원회의 심의를 거친 보험급여에 관한 결정에 불복하는 자는 제103조에 따른 심사 청구를 하지 아니하고 재심사 청구를 할 수 있다.
제107조(산업재해보상보험재심사위원회) ① 제106조에 따른 재심사 청구를 심리·재결하기 위하여 고용노동부에 산업재해보상보험재심사위원회(이하 “재심사위원회”라 한다)를 둔다.
제109조(재심사 청구에 대한 심리와 재결) ② 재심사위원회의 재결은 공단을 기속(羈束)한다.