2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고는 2014. 7. 1. 원고에게 아래와 같은 시정명령을 하였다(이하 '이 사건 시정명령 '이라 한다).

위반사항 : 관광진흥법 제28조 제2항 · 카지노사업자는 카지노업의 건전한 육성·발전을 위하여 필요하다고 인정하여 문화체육관광부령 으로 정하는 영업 준칙을 지켜야 하나, 이를 지키지 아니함(울산지방검찰청 특급호텔 카지노 사 기도박 사건 수사결과 발표 내용에 의함). [별표 9] 카지노업 영업준칙(관광진흥법 시행규칙 제36조 관련) 8. 카지노종사원은 게임에 참여할 수 없으며, 고객과 결탁한 부정행위 또는 국내외의 불법영업에 관여하거나 그 밖에 관광종사자로서의 품위에 어긋나는 행위를 하여서는 아니 된다. 처분근거 : 관광진흥법 제35조 제1항 제12호 및 같은 법 시행령 제33조 제1항 관련 [별표 2] 행 정처분의 기준(개별기준) 러복 10) 1차 위반 향후 유사한 사례가 발생하지 않도록 투명한 운영 및 종사자 관리감독에 철저를 기하여 주시기 바라오. 며, 관련 수사의 진행상황과 최종판결에 따라 향후 추가적인 행정처분을 할 예정임을 알려드립니다.

그 후 피고는 2014. 7. 11. 원고에게 아래와 같은 행정명령을 통지하였고(이하 '이 사건 행정명령'이라 한다), 원고는 피고에게 행정명령 이행 세부계획서를 제출하여 2014. 8. 25. 피고로부터 승인을 받았다.

관광진흥법 제27조에 따라 아래와 같이 행정명령을 통지하오니, 필요한 모든 조치를 취하여 주시기 바랍니다. 행정명령 내용 공인된 프리셔플드 카드(pre-Shuffled card)를 구입 사용할 것 ○ 구입한 프리셔플드 카드에 대한 관리 및 보안계획을 수립·시행할 것 자체 투명성 제고 방안 (전자슈, 셔플기 구입, 보안 및 직원교육 강화 등)을 수립·시행할 것

한편 원고의 임직원들이 순서가 조작되어 있는 카드와 특수 제작한 카드분배기를 이용하여 사기도박을 하였다는 범죄사실에 관하여 유죄판결을 받고, 그 판결이 2015. 10. 29. 확정되자(대법원 2015도10948), 피고는 2015. 12. 22. 판결 결과에 따른 중대한 사유발생을 이유로 이 사건 시정명령을 취소하고, 아래와 같은 사업정지 처분을 하였다(이하 '이 사건 1차 사업정지 처분'이라 한다).

처분 내용 행정처분:사업정지1개월(2015.12.29.|2016.1.28.) 위반사항 : 관광진흥법 제28조 제1항 제1호(법령에 위반되는 카지노기구를 설치하거나 사용하는 행위) 처분근거 : 관광진흥법 제35조 제1항 제12호 및 같은 법 시행령 제33조 관련 [별표 2] 행정처 분의 기준(개별기준) 버목 1)호 1차 위반

중앙행정심판위원회는 2015. 12. 24. 이 사건 1차 사업정지 처분에 관하여 집행정지 결정을 하였으나, 2016. 3. 25. 원고의 취소청구를 기각하는 결정을 하였다. 피고는 2016.4.12. 사업정지 기간을 2016.4.20. ~ 2016.5.19.로 정하여 다시 사업정지 처분을 하였다(현재 2016. 4. 12.자 사업정지 처분만이 존재함에는 당사자 사이에 다툼이 없다. 이하 '이 사건 사업정지 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제2호증의 각 기재(가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 사업정지 처분의 적법 여부

가. 일사부재리에 위반되는지 여부

관광진흥법 제28조 제1항은 카지노사업자가 하여서는 아니 되는 행위를, 제2항은 카지노사업자가 준수하여야 할 영업준칙을 각 규정하고 있고, 제35조 제1항 제12호는 위와 같이 준수사항을 위반한 경우 피고가 사업정지 등을 명할 수 있다고 규정하고 있다.

같은 법 시행령 제33조 제1항 [별표 2]는 관광진흥법 제28조 제1항 위반의 경우와 제2항의 위반의 경우 각 처분기준을 달리 정하고 있다.

그런데 피고는 이 사건 시정명령 당시 원고에게 관련 수사의 진행상황과 최종판결에 따라 향후 추가적인 행정처분을 할 예정임을 통지하였고, 관련 형사판결이 확정되자 이 사건 시정명령을 취소하고 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 시정명령은 "카지노종 사원은 게임에 참여할 수 없으며, 고객과 결탁한 부정행위 또는 국내외의 불법영업에 관여하거나 그 밖에 관광종사자로서의 품위에 어긋나는 행위를 하여서는 아니 된다"는 관광진흥법 시행규칙 제36조 [별표 9] 카지노업 영업준칙 제8호를 위반하였음을 이유로 내려졌고, 이 사건 사업정지 처분은 관광진흥법 제28조 제1항 제1호 법령에 위반되는 카지노기구를 설치하거나 사용하였다는 이유로 내려졌으므로 그 처분사유가 서로 다르다(관광진흥법 시행령 제33조 제1항 [별표 2]에서 처분기준을 달리 정하고 있다). 원고는 이 사건 시정명령에 따라 세부계획서를 제출하였으므로 피고가 이 사건 시정명령을 취소할 수 없다고 주장하나, 이 사건 사업정지 처분은 이 사건 시정명령과 처분사유가 다르기 때문에 그와 같은 사정만으로 이 사건 사업정지 처분이 위법하다고 보기는 어렵다(원고의 임직원에 대한 사기도박과 관련된 형사판결의 확정은 이 사건 시정명령만으로는 원고의 위법사항을 시정할 수 없는 사정변경 또는 중대한 공익상의 필요라고 볼 수 있으므로 이 사건 시정명령을 취소하고 이 사건 사업정지 처분을 한 것이 위법하다고 보기 어렵다).

따라서 동일한 행위에 대한 이 사건 시정명령과 이 사건 사업정지 처분은 제재의 강도만 다를 뿐 동일한 성격과 목적을 가진 제재라는 점에서 일사부재리의 원칙에 반한다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

나. 처분사유가 부존재하는지 여부

관광진흥법 제3조 제1항 제5호는 카지노업에 대하여 "전문 영업장을 갖추고 주사위·트럼프·슬롯머신 등 특정기구를 이용하여 우연의 결과에 따라 특정인에게 재산상의 이익을 주고 다른 참가자에게 손실을 주는 행위 등을 하는 업"이라고 규정하고, 같은 법 제21조는 피고는 일정한 요건을 갖춘 경우에만 카지노업 허가를 할 수 있고, 그러한 요건을 갖춘 경우에도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정되면 그 허가를 제한할 수 있다고 규정하고 있다.

한편 관광진흥법 제28조 제1항 제1호, 제35조 제1항 제12호는 카지노사업자가 법령에 위반되는 카지노기구를 설치하거나 사용하는 행위"를 하는 경우 피고는 카지노사업자의 사업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 여기서 '법령에 위반되는 카지노기구'라 함은 법령에서 정하고 있는 규격, 사용방법 등에 위반되는 카지노기구는 물론 관광진흥법 제3조 제1항 제5호가 카지노업을 '우연의 결과에 따라 이익과 손실을 주는 행위 등을 하는 업'이라 하고 있고, 같은 법 제21조가 허가받은 자만 카지노업을 영위할 수 있도록 하면서도 필요에 따라 그 허가를 제한할 수 있도록 한 취지에 비추어, 이러한 취지에 반하는 카지노기구도 포함한다. 법령에서 카지노업을 위하여 설치되거나 사용될 수 있는 모든 카지노기구의 규격, 사용방법 등에 관하여 개별적으로 일일이 규정하는 것은 사실상 불가능하기 때문이다. 관계 법령에서 규격, 사용방법 등을 정하고 있지 아니한 경우에 위 법률규정의 취지에 따라 카지노업의 본질적 내용, 즉 특정 카지노기구를 이용하게 되면 우연성이 감소하거나 소멸하게 되는 경우라면 허가받은 카지노업자가 자신의 업장에서 사용할 수 있는 카지노기구라고 하기 어렵다. 같은 이유로 여기에는 카지노기구 자체만으로는 우연성을 현저히 손상시킬 위험이 크지 않지만 딜러의 조작 등과 같은 카지노업자의 지배 영역에 있는 다른 요인이 더해지면 그 우연성을 흠결하게 되는 경우도 포함된다.

그런데 을 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, ① 원고의 임직원들은 카드 순서가 조작되어 있는 카드세트 및 특수 제작한 카드분배기(이하 '이 사건 카드분배기'라 한다)를 이용하여 원고 운영의 카지노 업장에서 고객들과 바카라 게임을 한 사실, ② 특수 제작한 카드분배기를 이용하면, 카드분배기 내에 있는 카드가 차례대로 나오지 아니하고 카드분배기 앞부분을 밀어 치면 다음 장이 나오는 일명 '밑장빼기'가 가능한 사실을 인정할 수 있고, 원고의 임직원들은 위와 같은 행위로 사기죄의 유죄판결을 받은 사실은 앞서 본 바와 같다.

원고의 카지노업장에 설치되어 있었던 카드분배기는 순서가 이미 정하여져 있는 카드를 넣으면, 딜러가 카드를 조작하는 것이 용이하게 만들어졌으므로(실제 원고의 임직원들은 그러한 카드 조작 목적으로 특수 제작한 카드분배기를 설치 · 사용하였다) 딜러의 행위가 개입되지 아니하더라도 그 자체로 이미 게임의 우연성을 현저히 손상시키게 되므로 허가받은 카지노업자가 자신의 업장에서 사용할 수 있는 카지노기구라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 카드분배기의 설치·사용은 관광진흥법 제28조 제1항 제1호에서의 '법령에 위반되는 카지노기구를 설치하거나 사용하는 행위'에 해당하므로 이와 다른 전제에 서 있는 원고의 주장, 즉 카드분배기에 대해서는 카지노기구 제작과 관련된 규정이 존재하지 아니하고, 딜러의 행위가 개입되지 아니하였다면 도박의 우연성과 관련이 없는 기구였다는 주장은 받아들이지 아니한다.

한편 이 사건 카드분배기 설치 · 사용은 원고의 카지노업장에서 원고의 임직원에 의해서 이루어졌으므로 원고에게 그 책임이 있다(원고 스스로도 전직 대표이사의 묵인 아래 위와 같은 사기도박행위가 이루어졌음을 인정하고 있다). 따라서 원고가 사기도박에 직접 관여한 사실이 없고, 검사도 원고의 임직원에 대해서만 기소를 하였을 뿐 원고에 대해서는 기소하지 아니하였다는 이유로 원고에게 행정적인 책임을 물을 수 없다는 취지의 원고 주장도 받아들이지 아니한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각한다.

판사김나영

판사윤준석

심급 사건

참조조문

참조판례