[2] 조례안 중 한시기구에 관한 부칙 조항이 상위법령에 위반된다는 이유로 조례안 전부에 대하여 지방의회 의결의 효력을 부정한 사례

[2] 조례안 중 한시기구에 관한 부칙 조항이 규정하고 있는 한시기구의 분장사무가 한시적 행정수요 또는 일정기간 후에 종료되는 사업에 해당한다고 보기 어려우므로 위 부칙 조항은 한시기구에 관한 상위법령인 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'에 위반되고, 지방의회 의결의 내용 전부가 아니라 그 일부만이 위법한 경우에도 의결 전부의 효력을 부인하여야 한다는 이유로 조례안 전부에 대하여 지방의회 의결의 효력을 부정한 사례.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

갑 제1호증의 1 내지 4, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.

가. 평창군수는 2005. 2. 피고에게 '평창군 행정기구설치조례 중 개정조례안'(이하 '이 사건 조례안'이라 한다)을 제출하였고, 피고는 같은 해 3. 24. 이 사건 조례안을 의결하여 평창군수에게 이송하였다.

나. 원고는 2005. 4. 8. 이 사건 조례안 부칙 제2조가 '지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정'(이하 '행정기구규정'이라 한다) 제6조 제1항, 제10조, 제10조의2에 위반된다는 이유로 재의요구를 지시하였으나 평창군수는 재의요구를 하지 않고 같은 해 4. 13. 이 사건 조례안을 공포하였다.

다. 이 사건 조례안 중 한시기구에 관한 부칙 제2조 제1항에 의하면, 긴급히 발생하는 한시적 행정수요에 효율적으로 대처하기 위하여 산업경제팀, 사회복지팀, 상하수도팀의 한시기구를 두고, 제2항에 의하면, 산업경제팀의 분장사무는 경제정책업무, 향토자원업무, 기업지원업무를, 사회복지팀의 분장사무는 사회보호업무, 생활지원업무, 여성 및 청소년정책업무를, 상하수도팀의 분장업무는 상수도관련업무, 하수도관련업무를 담당한다는 것이다.

2. 이 사건 조례안 부칙 제2조의 법령 위반 여부

가. 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것이다.

나. 그러므로 먼저, 이 사건 조례안 부칙 제2조가 행정기구규정 제6조 제1항에 위반되는지 여부를 살펴본다.

지방자치법 제102조 제1항 에 의하면, "지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되, 시·도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 시·군 및 자치구에 있어서는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시·도지사의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다."고 규정하고, 위 규정의 위임에 따른 행정기구규정 제6조 제1항 본문은 "지방자치단체의 장은 긴급히 발생하는 한시적 행정수요에 대처하거나 일정기간 후에 종료되는 사업을 수행하기 위하여 부득이한 경우에는 한시기구를 설치운영할 수 있다 ." 고 규정하고 있는바, 위와 같이 한시기구제도를 도입하게 된 것은 행정기구의 조직에 있어서의 경직성과 획일성으로 인하여 특정한 시기에 특정한 상황에서 발생하는 행정수요에 유효적절하게 대처하지 못하게 되는 불합리를 제거하여 지방자치단체의 자율성 및 자치역량을 강화하기 위한 것이므로, 한시기구의 설치요건인 긴급히 발생하는 한시적 행정수요에 대한 대처나 일정기간 후에 종료되는 사업을 수행하기 위한 부득이한 경우의 의미를 당해 지방자치단체의 행정수요의 특성을 고려하여 신축성 있게 해석ㆍ적용할 필요성이 있으나, 그렇다고 하여 행정기구의 확장이나 팽창의 수단으로 사용되는 것까지 허용되는 것으로 해석ㆍ적용할 수는 없다고 할 것이다 .

앞에서 본 바와 같이 이 사건 조례안 부칙 제2조가 설치하고자 하는 한시기구의 분장사무의 대강을 보면, 산업경제팀은 경제정책업무, 향토자원업무, 기업지원업무를, 사회복지팀은 사회보호업무, 생활지원업무, 여성 및 청소년정책업무를, 상하수도팀은 상수도관련업무, 하수도관련업무임을 알 수 있는데, 이러한 분장사무는 기초지방자치단체인 평창군에 항시 존재하는 행정수요라고 할 것이지 특정한 시기에 특정한 상황에서 발생하는 행정수요로서 긴급히 발생하는 한시적 행정수요라거나 일정기간 후에 종료되는 사업에 해당한다고 보기 어렵다고 할 것이다.

따라서 이 사건 조례안 부칙 제2조는 지방자치법 제102조, 행정기구규정 제6조 제1항 본문에 위반된다고 할 것이다.

다. 피고는 이 사건 조례안 부칙 제2조가 상위법령에 위반된다고 하더라도 부칙 제2조를 제외한 나머지 부분의 의결은 유효하다고 항변한다. 그러므로 살피건대, 의결의 일부에 대한 효력배제는 결과적으로 전체적인 의결의 내용을 변경하는 것에 다름 아니어서 의결기관인 지방의회의 고유권한을 침해하는 것이 될 뿐 아니라, 그 일부만의 효력배제는 자칫 전체적인 의결내용을 지방의회의 당초의 의도와는 다른 내용으로 변질시킬 우려도 있고, 재의요구가 있는 때에는 재의요구에서 지적한 이의사항이 의결의 일부에 관한 것이라고 하여도 의결 전체가 실효되고 재의결만이 의결로서 효력을 발생하는 것이어서 의결의 일부에 대한 재의요구나 수정재의요구가 허용되지 않는 점( 지방자치법 제19조 제3항 및 같은 법 시행령 제37조 제2항 )에 비추어 보면, 의결의 내용 전부가 아니라 그 일부만이 위법한 경우에도 대법원은 의결 전부의 효력을 부인할 수밖에 없다고 할 것이다( 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결 , 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 등 참조). 따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.

라. 그렇다면 원고의 다른 주장에 관하여 더 나아가 판단할 것도 없이 이 사건 조례안 중 부칙 제2조가 위법한 이상 다른 규정이 법령에 위반되지 아니한다 하더라도 이 사건 조례안에 대한 의결은 그 효력을 모두 부정할 수밖에 없으므로, 이 사건 조례안에 대한 의결의 효력 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있다.

3. 결 론

그러므로 원고의 이 사건 청구를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고가 부담하는 것으로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김영란(재판장) 윤재식 고현철(주심)

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