[결정문]
2008헌바26 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원
김○우
국선대리인 변호사 안세영
대구지방법원 김천지원 2006가단5969 소유권말소등기
구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 제1항 중 환매권자는 “수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 대한민국 산하 부산지방국토관리청장은 1990. 3. 경 구미-선산 간 도로의 확장사업을 시행하면서 1992. 7. 13. 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 토지수용법’이
라 한다)에 의해 위 사업시행구역에 편입된 청구인 소유의 구미시 고아읍 ○○리 산 24-5 임야 1,473㎡를 수용재결로 취득하여 같은 해 8. 19. 소유권이전등기를 마쳤다. 위 도로확장사업은 1994. 12. 30. 종료되었는데, 위 임야 중 일부는 도로부지에서 제외되어 구미시가 지역주민에게 제공하는 주차장부지로 이용되고 있으며, 대한민국은 그로 인한 환매권 발생을 청구인에게 통지하거나 공고하지 않았다.
(2) 청구인은 2006. 2. 2. 위 임야 중 일부가 도로확장사업에 이용되지 아니한 것을 알고 대한민국에 대하여 환매를 청구하였으나, 대한민국은 청구인의 환매권이 제척기간 경과로 소멸하였다고 주장하면서 그 환매요구를 거절하고, 2006. 3. 22. 사업에 이용되지 아니한 토지의 면적을 확정하여 구미시 고아읍 ○○리 산 24-13 임야 204㎡로 분할하였다.
(3) 이에 청구인은 대한민국의 위 분할된 임야 부분에 대한 수용재결이 청구인의 재산권을 침해하여 무효라고 주장하면서 그에 대한 대한민국 명의의 소유권이전등기의 말소등기절차의 이행을 구하는 소를 제기하였다(대구지방법원 김천지원 2006가단5969). 그리고 이 소송계속 중 사업시행자가 환매권의 발생을 통지 또는 공고하지 아니한 경우까지 수용개시일(취득일)부터 10년 이내에 환매권을 행사하도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제91조 제1항은 헌법에 위반되므로 청구인의 위 분할된 임야에 대한 환매권은 여전히 존속하고 있다고 주장하면서 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 청구를 예비적으로 추가하고, 2007. 10. 26. 위 법률조
항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2008. 3. 27. 신청이 기각되어 같은 달 31. 이를 통지받게 되자(대구지방법원 김천지원 2007카기232), 2008. 4. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 청구인은 공익사업법 제91조 제1항 전체에 대하여 위헌제청신청 기각결정을 받고 헌법소원심판을 청구하였으나, 그 중 환매권의 행사기간을 수용개시일(취득일)부터 10년 이내로 정한 부분에 대하여만 위헌 여부를 다투고 있으며 법원 역시 위헌제청신청 사건에서 이 부분에 대하여만 판단하였으므로, 이 사건 심판의 대상은 이 부분으로 한정해야 할 것이다.
(2) 한편 청구인의 환매권이 발생한 시점은 적어도 도로확장사업이 종료된 1994. 12. 30. 이전이고, 대한민국이 환매 대상 토지를 취득한 날은 수용재결일인 1992. 7. 13., 그로 인한 소유권이전등기일은 같은 해 8. 19.이다. 공익사업법은 청구인이 원소유자였던 수용 대상 토지의 일부가 당해 공익사업에 필요 없게 된 때로부터 1년 및 사업시행자의 수용으로 인한 토지 취득일로부터 10년이 모두 지난 2003. 1. 1.부터 시행되었으므로, 환매권의 행사기간 경과로 인한 소멸과 관련하여 당해 사건에 적용되는 법률조항은 공익사업법 제91조 제1항이 아니라 그와 내용이 동일한 구 토지수용법 제71조 제1항이다.
당사자가 위헌법률심판 제청신청의 대상으로 삼지 않았고 법원이 기각 또는 각하결정의 대상으로도 삼지 않았음이 명백한 법률조항이라 하더라도, 예외적으로 위헌제청신청을 기각 또는 각하한 법원이 실질적으로 판단하였을 경우에는 이를 심판대상으로 한 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 적법하다(헌재 1998.
이 사건의 경우 청구인이 명시적으로 위헌제청신청을 하고 법원이 위헌 여부를 판단한 조항은 공익사업법 제91조 제1항이다. 그런데 공익사업법은 구 토지수용법과 구 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법’(1975. 12. 31. 법률 제2847호로 제정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘구 공특법’이라 한다)을 통합적으로 계승하여 제정된 것으로 구 토지수용법 제71조 제1항과 공익사업법 제91조 제1항은 실질적으로 내용이 동일하여 위헌제청신청 당시 그 규율 내용에 대한 청구인의 구체적인 위헌 주장이 있었다고 보아야 할 것이다. 또한 법원은 당해 사건의 판결에서 공익사업법 제91조 제1항이 아니라 구 토지수용법 제71조 제1항이 적용된다고 하면서도(대구지방법원 김천지원 2008. 3. 27. 선고 2006가단5969 판결), 청구인의 위헌제청신청에 대하여는 실질적인 판단을 하여 그 신청을 기각하였다. 그러므로 이 사건 심판대상조항은 공익사업법 제91조 제1항의 일부분에서 구 토지수용법 제71조 제1항의 일부분으로 변경하여 특정하는 것이 타당하다.
(3) 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 제1항 중 환매권자는 “수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부라고 할 것이며,그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제71조 (환매권) ① 사업인정 후 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 수용한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때에는 그 협의취득일 또는 수용 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 협의취득일 또는수용일로부터 10년이내에 당해 토지 및 토지에 관한 소유권 이외의 권리에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 기업자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련조항]
제91조 (환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지․변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
② 제1항의 규정은 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 당해 사업에
이용하지 아니한 때에 이를 준용하되, 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 이를 행사하여야 한다.
제92조 (환매권의 통지 등) ① 사업시행자는 제91조 제1항 및 동조 제2항의 규정에 따라 환매할 토지가 생긴 때에는 지체 없이 이를 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다.
② 환매권자는 제1항의 규정에 의한 통지를 받은 날 또는 공고를 한 날부터 6월이 경과한 후에는 제91조 제1항 및 동조 제2항의 규정에 불구하고 환매권을 행사하지 못한다.
부칙
제1조 (시행일) 이 법은 2003년 1월 1일부터 시행한다.
제2조 (다른 법률의 폐지) 토지수용법 및 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법은 이를 폐지한다.
제71조 (환매권) ① (생략: 심판대상조항)
② 제1항의 규정은 사업인정 후 협의취득일 또는 수용일로부터 5년을 경과하여도 수용한 토지의 전부를 사업에 이용하지 아니하였을 때에 이를 준용한다.
③ 제2항의 규정에 의한 환매권은 사업인정 후 협의취득일 또는 수용일로부터 6년 이내에 이를 행사하여야 한다.
제72조 (환매권의 소멸) ① 제71조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 환매할 토
지가 생겼을 때에는 기업자는 지체 없이 이를 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만, 기업자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 이를 공고하여야 한다.
② 환매권자는 제1항의 규정에 의한 통지를 받은 날 또는 공고의 날로부터 6월을 경과한 후에는 제71조 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 환매권을 행사하지 못한다.
구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(1975. 12. 31. 법률 제2847호로 제정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것)
제9조 (환매권) ① 토지 등의 취득일부터 10년 이내에 당해 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요 없게 되었을 때에는 취득 당시의 토지 등의 소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 취득일부터 10년 이내에 토지 등에 대하여 지급한 보상금의 상당금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지 등을 매수할 수 있다.
② 제1항의 규정은 취득일부터 5년을 경과하여도 취득한 토지 등의 전부를 공공사업에 이용하지 아니하였을 때에 이를 준용하며, 이 경우의 환매권은 취득일부터 6년 이내에 이를 행사하여야 한다.
③～④ (생략)
⑤ 토지수용법 제72조의 규정은 제1항 및 제2항의 규정에 의한 환매권에 대하여 이를 준용한다.
2. 청구인의 주장
환매권은 환매할 토지가 생겼을 경우에 발생하는 것이므로 그 행사기간의 기산일을 수용개시일로 정한 것은 부당하고, 사업기간이 10년을 초과하는 공익사업도 있을 수 있으므로 환매권 행사기간을 10년으로 정한 것은 지나치게 짧아 적정하다고 할 수 없다. 또한 환매 대상 토지의 발생에 관하여 사업자는 이를 환매권자에게 통지하여야 하는데 그 통지가 없어 환매권자가 환매권의 발생을 알지 못한 경우에도 수용개시일로부터 10년이 지나면 환매권이 소멸되도록 한 것은 환매권자의 재산권을 침해하고 공용침해에 대한 정당한 보상원칙에 어긋나며 신뢰보호의 원칙 및 법치국가원리에 위배된다. 그리고 이 사건 법률조항은 그 내용이 모호하여 명확성의 원칙에도 위배된다.
3. 판단
가. 재산권의 침해 여부
(1) 환매권의 법적 성격 및 이 사건의 위헌심사기준
(가) 공용수용의 목적물이 공익사업의 폐지 등의 사유로 불필요하게 된 경우에 그 목적물의 피수용자(토지소유자 또는 그의 포괄승계인)가 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리인 환매권은 헌법이 보장하는 재산권에 포함된다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 55-57; 헌재 2006. 11. 30. 2005헌가20 , 판례집 18-2, 417, 424).
(나) 재산권의 내용을 형성하는 내용의 제도를 창설하면서 그 행사기간 등을 정하는 경우에 있어서는 기본적으로 입법재량이 인정되고 이에 기초한 정책적 판단이 이루어져야 할 특별한 영역에 해당되므로 그 입법이 합리적 재량 범위를 일탈한 것인지 여부만을 심사기준으로 삼아야 한다(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66 , 판
례집 18-2, 429, 436-437).
한편 헌법재판소는 수용이 이루어진 후 공익사업이 폐지되거나 변경되었을 때, 건물에 대해서까지 환매권을 인정할 것인지에 관해서는 입법재량의 범위가 넓다는 점을 들어, 공익사업법 제91조 제1항이 환매권의 대상으로 토지만을 정하고 있는 점에 대하여 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌가10 , 판례집 17-1, 608, 614 참조). 또한 같은 조항이 환매의 의사표시와 함께 환매대금의 선이행의무를 규정한 부분에 대하여도 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였는데, 이는 “입법자가 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따라 헌법상 보장되는 재산권에 해당하는 환매권의 내용과 한계를 형성한 것”이라고 하면서, “환매권에 관하여 입법자는 협의매수토지 또는 수용토지에 대한 공익사업목적이 소멸한 경우에 원래의 토지소유자가 그 토지의 소유권을 회복할 수 있는 권리의 내용, 성립요건, 행사기간ㆍ방법 및 소유권 회복시 국가나 기업자에게 지급하여야 할 대금 등을 규정함으로써 그 권리를 구체적으로 형성하여 보장함과 동시에 이를 법적 안정성, 형평성 등 다른 헌법적 요청과 조화시키는 내용의 법령을 제정하여야 할 것이고, 원토지 소유자로서는 입법자가 제정한 법령에 의하여 토지소유권의 회복에 관한 권리를 행사할 수 있는 것이라고 해석함이 상당하다”고 하였다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌가20 , 판례집 18-2, 417, 424-427 참조).
(다) 이러한 선례들에 비추어볼 때, 그 심판대상조항이었던 공익사업법 제91조 제1항과 동일한 내용의 구 토지수용법 제71조 제1항에서 환매권의 ‘행사기간’을 “수용일로부터 10년” 이내로 정한 것이 원소유자인 청구인의 재산권을 침해하는지 여부는 입법자가 환매권의 내용을 형성함에 있어 합리적 재량을 일탈하였는지
여부를 기준으로 판단하여야 할 것이다.
(2) 환매권의 발생기간에 관한 선례
헌법재판소는 1994. 2. 24. 92헌가15 등 결정에서 이 사건 법률조항과 실질적으로 규율 내용이 동일한 구 공특법 제9조 제1항 중 그 첫머리의 “토지 등의 취득일부터 10년 이내” 부분, 즉 환매권의 ‘발생기간’에 관하여, 이러한 환매기한의 설정은 필요하며 그 기간이 지나치게 짧아 적정성을 잃었다고도 볼 수 없으므로, 그것이 국민의 재산권 보장에 관한 헌법상의 기본이념에 저촉되는 것으로서 헌법 제23조 제1항에 위반된다고는 볼 수 없다고 판단하였는데, 그 이유의 중요부분은 살펴보면 다음과 같다.
(가) 환매기한을 설정할 필요성
『만일 환매기한의 설정규정이 없다고 한다면 협의취득된 토지 등의 종전소유자(포괄승계인 포함)로서는 가령 이 법에 의한 사업시행자의 소유권 취득 후 50년이나 100년이 지난 후라고 할지라도 그 토지 등이 당해 공공사업에 필요 없게 되었을 때에는 언제든지 환매권을 행사하여 그 소유권을 회복할 수 있다는 결론에 이른다. 이러한 결과는 공공사업시행자의 지위나 그 토지 등을 둘러싼 관계인들의 법률관계를 심히 불안정하게 할 뿐만 아니라 그 토지 등의 사회경제적인 이용이나 개발을 저해할 우려가 있고, 다른 한편으로는 사회일반의 이익으로 돌려야 할 개발이익이 원소유자 개인의 이익으로 돌아갈 수도 있는 등 오히려 불합리한 사태를 초래할 수도 있다. 이러한 것을 막자고 하는 것이 위 기한설정의 입법목적이므로 이러한 입법목적은 정당한 것임이 분명하다.
한편, 이러한 불합리한 사태의 발생을 막고 권리관계의 법적 안정성을 도모하기
위하여는 이 법과 같이 환매요건 자체를 기한에 결부시켜 제한하는 것이 적절하고 유효한 방법이라 할 것이며, 또 이러한 입법목적을 효과적으로 달성하면서도 이 방법보다 최소침해의 요구를 충족시켜 줄 수 있는 다른 최선의 방법을 찾아볼 수도 없으므로 이러한 제한방법이 피해의 최소성의 원칙에 어긋난다고 할 수도 없다.』(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 62-63)
(나) ‘토지 등의 취득일부터 10년 이내’라는 제한의 적정성
『대체로 10년이라는 기간은 그 동안 당해 토지 등을 둘러싼 사업시행자나 제3자의 이해관계가 상당한 정도로 두껍게 형성되고, 토지의 현상·이용상태 및 주변상황 등의 변화로 말미암아 그 토지 등의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간이라고 보여지며, 한편 원소유자의 당해 토지 등에 대한 애착심 등 소유권 회복을 바라는 감정에도 변화가 올 수 있는 기간이라 보여지므로, 그 이후에는 당해 토지 등을 둘러싸고 그 동안에 형성된 법률관계를 그대로 인정시켜야 한다는 법적 안정성의 요청(공익)이 종전 소유자가 소유권 회복으로 인하여 얻는 사적 이익(사익)보다 우월하다고 본 입법자의 판단이 불합리하다고 할 수 없다.
또한 사익의 침해정도를 평가함에 있어서는, 토지 등의 종전 소유자로서는 그 토지 등이 당해 공공사업에 필요 없게 되는 시점과는 상관없이 사업시행자가 그 취득일부터 5년을 경과하여도 취득한 토지 등의 전부를 당해 공공사업에 이용하지 아니하는 경우의 환매권을 규정한 이 법 제9조 제2항에 의하여도 환매권을 행사할 기회가 부여되고 있어 이 규정에 의하여도 보호되고 있다는 점을 고려하면 더욱 그러하다.』(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 63-64)
(3) 이 사건 법률조항의 경우
(가) 이 사건은 환매권의 발생기간이 아니라 이미 발생한 환매권의 행사기간이 문제되고 있으나, 사업시행자의 소유권 취득 당시로부터 일정 기간 내에 법률관계를 안정시킬 필요성과 수용일로부터 10년 이내라는 기간 설정의 적정성에 관하여 헌법재판소의 위 결정과 달리 판단할 사정은 보이지 않는다.
다만 환매권의 발생기간과 행사기간을 동일하게 수용일로부터 10년 이내로 정함에 따라 그 기한에 임박한 시점에 환매권이 발생한 경우가 문제될 수 있으나, 이 경우에도 구 토지수용법 제71조 제1항에서 정하는 또 다른 환매권의 행사기간인 “그 필요 없게 된 때로부터 1년”이 지나지 아니하였다면 환매권을 행사할 수 있다고 볼 수 있는바, 이 점까지 종합하여 보면 이 사건 법률조항의 환매권 행사기간 설정이 그 형성에 관한 입법재량을 일탈했다고 보기는 힘들다.
(나) 청구인은 사업시행자가 환매의 통지나 공고를 하지 아니하여 환매권자가 그 발생사실을 알지 못한 경우에도 일률적으로 수용일로부터 10년이 지나면 환매권이 소멸되도록 한 것은 환매권자의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 환매권이 이미 발생하였다 하더라도 환매권자가 이를 알 때까지 언제까지나 계속 존속하고 있다면 여전히 법률관계의 안정이 어렵게 된다. 민법에서도 법률관계를 조속히 확정시키기 위하여 여러 제척기간을 두고 있는데, 이 경우 대부분 주관적인 사정에 의한 권리의 존속기간 외에도 객관적인 사정에 의한 권리의 존속기간을 정하고 있고(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66 , 판례집 18-2, 429, 438-439 참조) 어느 것이든 먼저 도래한 경우는 제척기간이 경과한 것으로 보는 것이 일반적이다. 그리고 환매권자는 수용 당시에 이미 정당한 보상을 받았을 뿐만 아니라, 사업시
행자의 통지 또는 공고의무는 환매권 발생에 따라 당연히 이행하여야 할 법률상의 의무로서 만약 사업시행자가 이 의무를 위반하여 환매권이 소멸된 경우에는 불법행위가 인정되어 환매권자의 손해가 전보됨에 비추어 볼 때(대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 등 참조), 환매권이 소멸하더라도 대상 재산의 가치에 대한 보장은 이루어지고 있다. 이와 같은 점들을 종합하여 보면, 사업시행자의 통지 또는 공고의무 위반으로 환매권자가 환매권의 발생사실을 알지 못한 경우를 별도로 고려하지 않고 일률적으로 수용일 또는 취득일을 기산점으로 하여 환매권의 행사기간을 정하였다 하더라도 이를 두고 환매권의 내용 형성에 관한 합리적인 입법재량의 범위를 일탈했다고 보기는 어렵다.
(다) 따라서 이 사건 법률조항이 정하는 환매권 행사기간의 제한은 입법재량의 한계를 넘어 환매권자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
나. 청구인의 기타 주장에 대한 판단
(1) 청구인은 이 사건 법률조항이 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상 원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나환매권이 헌법상 재산권으로 인정되는 것은, 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산이 당해 공공사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니하게 됨으로써 수용의 헌법상 정당성과 공공사업자에 의한 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸하였음을 근거로 하는 것으로서, 이는 피수용자가 수용 당시 정당한 손실보상을 받아야 한다는 것과는 무관하다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 56-58 참조). 따라서 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상원칙에 위배되지 않는다.
(2) 청구인은 이 사건 법률조항이 신뢰보호원칙 및 이를 내용으로 하는 법치국
가 원리에 위배된다고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항과 관련하여 주장할 수 있는 신뢰는 환매권이 발생하지 않으리라고 여기다가 자신도 모르는 사이에 발생하여 이를 행사하지 못하게 된다는 것으로서 결국 ‘권리의 불발생’에 대한 신뢰가 문제된다고 할 것인데, 이는 법적으로 보호가치 있는 신뢰이익의 보호와는 관계가 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 신뢰보호원칙 및 법치국가원리에 위배되지 아니한다.
(3) 청구인은 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 이 사건 법률조항의 문언은 환매권의 행사기간을 수용일로부터 10년 이내로 명확하게 정하여 그 기간이 지나면 환매권이 소멸되는 것으로 해석되며, 달리 이와 관련하여 이 사건 법률조항이 불명확하거나 애매한 점은 없다. 그러므로 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에도 위배되지 아니한다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다.이 결정은 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 아래 5.와 같은 반대의견 및 재판관 목영준의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견
우리는 다수의견과 달리 구 토지수용법 제71조 제1항 중 환매권자는 “수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분 및 같은 내용의 공익사업법 제91조 제1항 중 환매권자는 “그 취득일부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다고 판단하므로 아래와 같이 반
대의견을 밝힌다.
가. 심판대상조항의 특정
다수의견은 청구인이 명시적으로 제시한 공익사업법 제91조 제1항 중 일부분이 당해 사건에 적용되지는 아니하나, 입법연혁상 실질적인 규율 내용이 동일하고 법원의 실질적 판단이 있었다는 이유로 구 토지수용법 제71조 제1항 중 일부분으로 심판대상조항을 변경하여 특정하였는바, 위와 같은 이유라면 청구인이 명시한 조항이자 현행 법률인 공익사업법 제91조 제1항의 일부분도 심판대상조항에 포함하여 판단함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 구 토지수용법 제71조 제1항 중 환매권자는 “수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분 및 같은 내용의 공익사업법 제91조 제1항 중 환매권자는 “그 취득일부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분(이하 양자를 포함하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부라고 할 것이다.
나. 환매권의 법적 성격 및 이 사건의 위헌심사기준
환매권은 일단 공용수용의 요건을 갖추어 수용절차가 종료하였다고 하더라도 그 후에 수용의 목적인 공공사업이 수행되지 아니하거나 또는 수용된 재산권이 당해 공공사업에 필요 없게 되거나 이용되지 아니할 경우 수용의 헌법상 정당성과 공공사업시행자에 의한 재산권 취득의 근거가 장래를 향하여 소멸한다는 점에 근거를 둔다. 따라서 환매권은 헌법상의 재산권 보장규정으로부터 도출되는 것으로서 특히 피수용자가 수용 당시 이미 정당한 손실보상을 받았다는 사실로 말미암아 부정되지 않는다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 57-58 참조). 이러한 의미에서 환매권은 구체적인 재산권의 보장에 있어 가치보장보다 한 단계
높은 존속보장을 그 근거로 한다고 볼 수 있다.
이와 같은 환매권의 인정 근거에 비추어볼 때, 비록 그 구체적인 내용의 형성에 입법재량이 인정된다고 하더라도 환매권의 행사기간을 제한하는 이 사건 법률조항들의 위헌 여부는 엄격한 과잉금지원칙에 따라 심사해야 할 것이다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
환매권의 행사기간을 설정하는 것은 공공사업시행자의 지위나 그 토지 등을 둘러싼 관계인들의 법률관계의 안정을 도모하고, 사회일반의 이익으로 돌려야 할 개발이익이 원소유자 개인의 이익으로 돌아갈 수도 있는 등의 불합리한 사태를 막기 위한 것이므로 그 입법목적은 정당하며, 수용일로부터 10년의 기간 이내로 환매권의 행사기간을 제약하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데에 적합하고 유효한 수단이다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 62-63 참조).
(2) 피해의 최소성
(가) 이 사건 법률조항들은 환매권의 발생기간과 행사기간을 동일하게 수용일로부터 10년 이내로 한정하고 있다. 그런데 공익사업 자체는 진행되었으나 문제된 특정 토지의 일부가 사업에 필요 없게 되어 환매권이 발생하는 경우에는 실제로 공익사업이 완료되기 전까지는 당해 토지 부분에 대한 환매권 발생 여부가 불확실하게 될 수 있다. 따라서 이 경우 환매권의 실효적 보장을 위하여는 그 행사기간을 발생기간에 비하여 상당한 차이가 있는 장기로 규정하거나, 양자를 동일하게 규정할 경우에도 그 기간은 적어도 일반적으로 공익사업이 완료되고 나서도 상당한 정도 지속될 수 있을 만큼의 장기로 설정되어야 할 것이다. 이 사건 법률조항
들과 같이 수용일로부터 10년 이내로 환매권의 행사기간이 제한되면, 규모가 큰 공익사업의 경우에는 수용일로부터 10년이 임박한 시점에 사업이 완료되고 그 때 비로소 환매권이 발생할 수도 있으므로, 이 경우 환매권의 행사기간은 사실상 형해화될 정도로 짧아질 수도 있다.
대법원은 구 토지수용법 제71조 제1항 및 공익사업법 제91조 제1항에서 정하고 있는 “취득일(또는 수용일)로부터 10년”이라는 환매권의 ‘발생기간’ 및 이와 동일하게 규정된 환매권의 ‘행사기간’, 그리고 “그 필요 없게 된 때로부터 1년”이라는 또 다른 환매권의 ‘행사기간’ 사이의 관계에 관하여, “취득일로부터 10년 이내에 그 토지가 필요 없게 된 경우에는 그때로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있으며, 또 필요 없게 된 때로부터 1년이 경과하였더라도 취득일로부터 10년이 경과되지 아니하였다면 환매권자는 적법하게 환매권을 행사할 수 있다.”고 해석하고 있다(대법원 1987. 4. 14. 선고 86다324, 86다카1579 판결; 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조). 이러한 대법원 판례의 입장을 고려하여 환매권의 행사를 최대한 보장하는 방향으로 관련 규정들을 해석한다 하더라도, 수용된 토지가 수용일로부터 10년이 되는 때에 임박한 시점에서 공익사업에 필요 없게 되어 환매권이 발생하는 경우에는 “그 필요 없게 된 때로부터 1년” 이내에만 환매권을 행사할 수 있게 되며, 사실상 수용일로부터 11년이 지나면 환매권의 행사는 불가능하게 된다고 볼 수밖에 없는바, 이는 지나치게 짧은 기간이라고 할 것이다.
이러한 관점에서 우리의 환매권 제도와 거의 유사한 체계로 규정되어 있는 일본 토지수용법의 매수권 제도와 비교하여 보아도 이 사건 법률조항들이 정하는 수용일로부터 10년 이내라는 환매권의 행사기간은 지나치게 짧다고 할 것이다. 이
사건 법률조항들을 포함한 환매권 관련 규정은, 사업의 폐지나 변경 등의 사유로 토지의 전부 또는 일부가 공익사업에 필요 없게 되는 것이 토지의 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내인 경우 환매권이 발생하고(발생기간), 그 필요 없게 된 때로부터 1년, 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 이를 행사하도록 하고 있다(행사기간). 반면 일본 토지수용법의 경우 위와 같은 사유로 인한 매수권의 발생기간은 사업인정고시일부터 20년 이내로 정하고 있고, 그 행사기간은 그 필요 없게 된 때로부터 5년, 사업인정고시일부터 20년 이내 중 늦은 시기까지로 정하고 있다. 따라서 환매권 또는 매수권의 발생기간과 행사기간이 동일하게 규정된 조항을 볼 때 일본은 우리의 2배인 20년의 장기로 정하고 있으며, 환매권 또는 매수권이 일단 발생하였을 경우 그로부터 최소한 확보되는 행사기간을 보더라도, 우리의 구 토지수용법이나 공익사업법의 경우 환매권자에게 유리한 법해석을 전제로 하더라도 그 기간이 1년 이내에 불과하나, 일본 토지수용법의 경우 5년 이내로 규정되어 있다.
(나) 한편 이 사건 법률조항들은 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 있었는지 여부와 무관하게 환매권의 행사기간을 정하고 있다. 피수용자는 대체로 공익사업의 진행 중 수용된 토지가 공익사업에 필요 없게 되는지 여부를 스스로 알기보다는 사업시행자의 통지 또는 공고를 통하여 알 수밖에 없을 것인데, 이러한 통지 또는 공고는 구 토지수용법 제72조 또는 공익사업법 제92조에 따라 환매권의 행사기간을 그 통지 또는 공고로부터 6개월의 단기로 정할 때에만 고려되고 있을 뿐이다. 이에 따라 사업시행자가 환매권의 발생을 통지하거나 공고한 경우에는 그 통지 또는 공고로부터 6개월이 지나면 환매권을 행사할 수 없고, 사업시행자가 환
매권의 발생을 통지하거나 공고하지 아니함으로써 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 없는 경우에도 수용일로부터 10년이 지나면 환매권을 행사할 수 없게 된다.
특히 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없어 환매권의 발생을 공고하는 경우 이를 환매권자가 실제로 알기는 매우 어렵다. 즉, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에 하는 공고는 그 방법을 대통령령에 위임하고 있고, 이에 따라 구 토지수용법 시행령 제28조 및 공익사업법 시행령 제50조는 신문에 게시하거나 환매 대상 토지 소재지의 시․군․구의 게시판에 7일 이상 게시하는 방법으로 공고하도록 정하고 있으며, 그 최소한의 횟수에 대하여는 별도 규정이 없다. 이는 환매 대상 토지가 있는 지방의 신문에 적어도 1월의 기간을 두고 3회의 공고를 하도록 하고 있는 일본 토지수용법 제107조와 비교하더라도 피수용자가 실질적으로 환매권의 발생을 알 수 있도록 하기에는 매우 미흡하다고 할 것이다.
이와 같이 통지 또는 공고를 통하여 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 있었다는 전제로 그 행사기간을 정하는 규정조차 환매권의 실효적 보장에 미흡한 상황에서, 이 사건 법률조항들은 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 있었는지 여부에 관한 일체의 사정을 고려하지 아니하고 일률적으로 수용일로부터 10년 이내에 환매권을 행사하지 않으면 안 되도록 하고 있으므로, 이 점에서도 환매권자의 재산권을 과도하게 제한하고 있다.
(다) 요컨대 이 사건 법률조항들은 환매권의 발생기간과 행사기간을 동일하게 수용일 또는 취득일로부터 10년 이내로 한정하고 있으므로, 수용일 또는 취득일로부터 10년에 임박한 시점에 그 대상이 된 토지가 공익사업에 필요 없게 된 경우
에는 최대한 환매권을 보장하는 방향으로 관련 규정을 해석한다 하더라도 “그 필요 없게 된 때로부터 1년 이내”라는 지나치게 짧은 기간 동안만 환매권을 행사할 수 있다고 볼 수밖에 없고, 사업시행자의 통지 및 공고에 관한 규정이 미흡함에도 이 사건 법률조항들은 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 있었는지 여부와는 무관하게 환매권의 행사기간을 정하고 있다. 이는 환매권을 실효적으로 보장하면서도 법률관계의 안정을 꾀할 수 있도록 그 행사기간을 다른 형식이나 기간으로 정하는 것이 전혀 불가능하지 않음에도 그 기간이 사실상 형해화될 정도로 짧아질 수 있도록 규정한 것으로서, 존속보장에 근거를 두는 헌법상 재산권인 환매권을 과도하게 제한하므로 피해의 최소성 원칙에 어긋난다고 할 것이다.
(3) 법익의 균형성
환매제도는 피수용자가 환매권을 행사함에 따라 새로운 매매가 이루어지는 것으로서 그 행사 이전까지의 권리의무관계에 어떤 영향을 미치는 것은 아니므로, 이 사건 법률조항들에 의하여 추구되는 공익인 수용된 토지를 둘러싼 법률관계의 안정은 주로 개발이익이 누구에게 돌아가는지와 관련된 사실적인 것에 불과하다.
이에 반해 환매권자가 입는 불이익은 헌법상 보장되는 재산권인 환매권 자체의 상실이며, 환매권이 정당한 보상을 받았음에도 불구하고 존속보장을 위하여 인정되는 재산권임을 고려할 때, 환매권 발생 시 사업시행자의 통지 또는 공고의무가 있고 그 위반 시 불법행위가 인정되어 손해배상을 받을 수 있다는 점은 가치보장과 관련된 것으로 중요한 이익형량 요소라고 보기 어렵다.
따라서 수용일로부터 10년이라는 기간이 공익사업에 필요한 토지인지 여부가 판명되고 그 이후 적정기간 환매권을 행사할 수 있도록 함에 충분한 정도라고 할
수 없다면, 그 동안의 법률관계의 안정이라는 공익에 비하여 침해되는 환매권 상실의 사익이 훨씬 크다고 볼 수밖에 없으므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다.
(4) 소결론
따라서 이 사건 법률조항들은 수용된 토지의 소유권자의 재산권을 헌법 제37조 제2항에 위반하여 과도하게 침해하므로 헌법에 위반된다.
라. 헌법불합치결정의 필요성
이 사건 법률조항들에 대하여 단순위헌선언을 하게 되면, 법률상 환매권의 행사기간은 공익사업법 제91조 제1항 및 구 토지수용법 제71조 제1항의 문언에 따라 “필요 없게 된 때로부터 1년” 부분만 남게 된다. 그런데 “필요 없게 된 때로부터 1년”의 행사기간이 경과하여도 “취득일로부터 10년”이 경과하기 전까지는 환매권의 행사가 가능하다는 대법원 판례를 고려하면(대법원 1987. 4. 14. 선고 86다324, 86다카1579 판결 등 참조), 예컨대 “필요 없게 된 때로부터 1년”의 기간은 지났는데, 취득일 또는 수용일부터는 5년 정도 지난 경우와 같은 사례에서는 단순위헌선언으로 인하여 오히려 환매권자에게 불리한 결과가 생기게 된다.
한편 취득일 또는 수용일부터 10년의 환매권 행사기간 부분의 위헌성을 제거하는 방법으로, 그 기산점은 그대로 두고 단지 그 기간만 10년보다 훨씬 장기로 정할 것인지 아니면 환매권자가 환매권의 발생을 알 수 있었는지 여부를 고려하여 그 행사기간의 기산점을 정할 것인지, 그리고 구체적으로 환매권의 행사기간을 몇 년으로 정할 것인지 등은, 입법자가 재산권으로서의 환매권의 보장과 환매대상 토지를 둘러싼 법률관계의 안정 등 제반 사정을 고려하여 결정할 문제로서 입법재
량의 영역에 있다.
따라서 이 사건 법률조항들에 대하여는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하며, 이 경우 당해 사건의 청구인뿐만 아니라 유사한 상황에 있는 다른 환매권자들의 환매권 행사를 보장하기 위하여 개선입법이 이루어질 때까지 그 적용을 중지해야 할 것이다.
6. 재판관 목영준의 반대의견
가. 심판대상의 확장
다수의견은, 이 사건 심판대상조항을 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 제1항 중 “수용일로부터 10년 이내”부분으로 설정하였다. 그러나 나는, 위 심판대상조항의 위헌성 여부가 또다른 환매기간인 “그 필요 없게 된 때로부터 1년”과의 관계에 따라 달라진다고 생각하므로, 그 심판대상을 “그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 수용일로부터 10년 이내에 환매할 수 있다.”부분(이하 ‘이 사건 환매기한조항’이라 한다)으로 설정하고, 위 환매기한조항이 명확성의 원칙에 반하여 무효라고 판단하므로 다음과 같이 견해를 밝힌다.
나. 명확성의 원칙
법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 판례집 10-1, 327, 341; 헌재 2002. 1. 31.
2000헌가8 , 판례집 14-1, 1, 8).
다. 이 사건 환매기한조항의 규정
그런데 이 사건 환매기한조항은 “환매권자는 …… 그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 수용일로부터 10년 이내에 …… 환매할 수 있다.”고 규정함으로써, ‘그 필요 없게 된 때로부터 1년’이 지나지 않았거나 ‘그 수용일로부터 10년 이내’면 환매할 수 있다는 것인지, 아니면 ‘그 필요 없게 된 때로부터 1년’이라는 요건과 ‘그 수용일로부터 10년 이내’라는 요건을 모두 충족하여야만 환매할 수 있다는 것인지 알 수 없게 하였다.
그렇게 된 이유는 다른 기한조항이 “소멸한다.”와 같은 부정적 표현을 사용하고 있는데 반하여, 위 환매기한조항이 “환매할 수 있다.”라는 긍정적 표현을 사용하고 있기 때문인 것으로 보인다. 예컨대 민법 제766조는 “① 불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 …… 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다. ② 불법행위를 한 날로부터 10년을 경과한 때에도 전항과 같다.”고 규정함으로써 3년요건 및 10년요건 중 하나에만 해당되어도 시효소멸한다는 점을 명백히 하였고, 민법 제999조 제2항도 “상속회복청구권은 그 침해를 안 날로부터 3년, 상속권의 침해행위가 있은 날로부터 10년을 경과하면 소멸된다.”라고 규정하여 어느 경우에라도 해당하기만 하면 상속회복청구권이 소멸된다는 점을 명확히 하였다.
라. 대법원의 해석
이처럼 ‘그 필요 없게 된 때로부터 1년’과 ‘그 수용일로부터 10년’이라는 두 기간 중 어느 한 기간만 도과하지 않으면 환매권을 행사할 수 있는 것인지, 아니면 두
기간 모두를 도과하지 않아야 환매권 행사가 가능한 것인지에 관하여 그 의미가 모호하고 불명확하다 보니, 이에 대한 법원의 해석도 모호해질 수 밖에 없게 되었다. 그 결과, 대법원은 “위 법조항에서 ‘필요 없게 된 때로부터 1년, 또는 취득일로부터 10년 이내에 매수할 수 있다’고 규정한 취지는 취득일로부터 10년 이내에 그 토지가 필요 없게 된 경우에는 그때로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있으며, 또 필요 없게 된 때로부터 1년이 경과하였더라도 취득일로부터 10년이 경과되지 아니하였다면 환매권자는 적법하게 환매권을 행사할 수 있다는 의미로 풀이함이 옳을 것이다.”(대법원 1987. 4. 14. 선고 86다324, 86다카1579 판결)라고 판시함으로써, 위 환매기한조항으로 인한 불명확성을 더욱 가중시켰다.
마. 소결
그렇다면 이 사건 환매기한조항은 환매권의 행사기간에 관하여 불명확하게 규정함으로써 수범자인 환매권자의 예측가능성을 해함과 동시에 재판기관으로 하여금 자의적인 법해석을 가능하게 하고 있으므로, 명확성의 원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 할 것이다.
2011. 3. 31.
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
재판관 박한철