가. 원고들은 각자 2010. 12. 29. 피고가 구 관광진흥법(2011. 4. 5. 법률 제10556호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조 제3항 제4호 등에 따라 유기시설 · 유기기구 안전성검사 수탁기관으로 지정·고시한 사단법인 A협회(이하 'A협회'이라 한다)의 장에게 구 관광진흥법 제33조 제1항, 동 시행규칙 제40조의 규정에 따라 '레이싱 나이트'와 '레크레이션 피싱'(원고들은 신청 당시에는 '테크니컬피싱'이라는 명칭을 사용하였으나, 실제로 해당 기구가 '레크레이션피싱'이라는 점에 대하여 당사자 사이에 다툼이 없다. 이하 원고들이 검사신청한 기구를 통틀어 '이 사건 기구'라 한다)이 안전성검사 대상에 해당되지 않는 유기기구임을 확인하는 검사를 신청하였다.

나. A협회장은 2011. 1. 14. 원고들에게 이 사건 기구는 안전성검사 대상이 아닌 유기기구가 아니라는 이유로 원고들의 신청을 모두 반려 하였다(이하 원고들에 대한 처분을 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).다. 피고는 2011. 1. 28. A협회를 유기시설 · 유기기구 안전성검사 수탁기관에서 제외하였고, 그에 따라 이 사건 처분과 관련된 사무는 피고에게 귀속되었다. 【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 6호증(각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장내용

1) 이 사건 기구는 사행성 게임물이나 사행성 유기기구가 아니라 관광진흥법에서 정한 놀이형 유기기구로서 안전성 비검사대상 유기기구에 해당한다. 따라서 A협회는 원고들의 신청에 따라 이 사건 기구에 대하여 안전성 비검사대상 유기기구라는 확인검사를 해주었어야 함에도 확인검사를 반려하였는데, 이는 위법한 거부처분에 해당한다. 2) A협회는 이 사건 처분 이전에는 계속하여 이 사건 기구에 대하여 관광진흥법에서 정한 안전성검사 대상이 아닌 유기기구에 해당함을 확인하여 주었고, 원고들은 A협회의 이러한 공적 견해 표명을 신뢰하여 이 사건 기구를 구입하고 영업장소를 임차하는 등 막대한 자금을 투자하였는데 이 사건 처분으로 원고들의 정당한 신뢰가 침해되었으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.

나. 관계법령

별지 '관계법령'의 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 기구가 안전성 비검사대상 유기기구에 해당하는지 여부에 관하여

가) 구 관광진흥법 시행규칙(2011. 2. 17. 부령 제79호로 개정되기 전의 것) 제40조 제1항 [별표 11] 제3호 라목은 안전성검사 대상이 아닌 놀이형 유기시설 및 유기기구에 관하여, 일정한 시설(기계·기구 · 공간 등) 내에서 보조기구를 이용하거나 롬 기억소자 등이 장착된 인쇄회로기판(PCB) 또는 컴퓨터 컴팩트디스크(CD) 등에 담긴 프로그램 등으로 화면에 나타나는 상황을 레버와 버튼 또는 기구로 작동하여 이용자 스스로가 이용하거나 체험할 수 있는 기구로서 누구나 이용할 수 있고 사행성이 없는 유기시설 또는 유기기구로 규정하면서, '레이싱나이트'를 하나의 예로 들고 있다(그러나 2011. 2. 17. 개정된 관광진흥법 시행규칙의 제40조 제1항 [별표 11] 제3호 라목에서는 놀이형 유기시설 또는 유기기구의 내용을 일부변경하고, 예시에서 '레이싱 나이트'를 삭제하였으나, 부칙 <제79호, 2011. 2. 17) 제2조 제1항 제23호는 개정 시행규칙 시행 전에 안전성검사 대상이 아님을 확인하는 검사를 받은 '레이싱 나이트'는 시행규칙 개정에도 불구하고 같은 규칙에 따른 유기시설 및 유기기구로 본다고 규정하고 있다).

또한, 사행성의 의미에 관하여는 관광진흥법 등 법령에 따로 정한 바가 없으나, 구 사행행위 등 규제 및 처벌특례법(2011. 8. 4. 법률 제11034호로 개정되기 전의 것, 이하 '사행행위규제법'이라 한다) 제2조 제1항 제1호, 제6호는 다수인으로부터 재물 또는 재산상의 이익을 모아 우연적 방법에 의하여 득실을 결정하여 재산상의 이익 또는 손실을 주는 행위를 사행행위로, 제5호의 투전기 외에 기계식 구슬치기 기구 · 사행성 전자식 유기기구 등 사행심을 유발할 우려가 있는 기계·기구 등을 사행성 유기기구로, 각 정의하고 있고, 게임산업진흥에 관한 법률(이하 '게임산업진흥법'이라 한다) 제2조 제1호의2는 베팅이나 배당을 내용으로 하거나, 우연적인 방법으로 결과가 결정되거나, 한국마사회법에서 규율하는 경마와 이를 모사한 게임물 등으로서 그 결과에 따라 재산상 이익 또는 손실을 주는 것을 사행성게임물이라 정의하고 있다.

나) 갑 제2 내지 5호증, 을 제1 내지 9호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려해 보면, 이 사건 기구는 구 관광진흥법 시행규칙 제40조 제1항 [별표 11] 제3호 라목에서 정한 누구나 이용할 수 있고 사행성이 없는 놀이형 유기시설 또는 유기기구라고 보기 어려우므로, 이 사건 기구가 안전성 비검사대상 유기기구에 해당한다는 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(1) '레이싱 나이트'라는 명칭의 유기기구는 구 관광진흥법 시행규칙(2006. 4. 14. 부령 제136호로 개정되기 전의 것) [별표 9] 제3호 라목에 포함된 이래 구 관광진흥법 시행규칙(2011. 3. 30, 부령 제85호로 개정되기 전의 것) [별표 11] 제3호 라목에서 제외될 때까지 안전성검사 대상이 아닌 유기시설 및 유기기구 중 놀이형의 하나로 예시되어 있었다. 그리고 비록 구 관광진흥법 시행규칙 어디에도 예시된 '레이싱나이 트'의 형태 및 이용 방법에 대한 규정이 없었으나, 그 시행 당시 시중에 '레이싱나이트'라는 명칭으로 널리 알려졌던 유기기구는 이용자가 구슬을 굴려서 구멍에 넣으면 말을 탄 기사가 전진하는 방식의 단순한 기구였다. 그런데 이 사건 기구 중 '레이싱 나이트'는 가상의 말이 경주하는 영상을 대형화면을 통하여 이용자에게 보여주고, 이용자는 위 화면에 나타나는 말의 모양을 보고 추리하여 우승마를 맞히는 형태로서 명칭만 같을 뿐 실제로는 전혀 다른 유기기구이다.

(2) 이 사건 기구 중 '레이싱나이트'는 화면을 통하여 가상의 말이 경주하는 것을 보고 우승마를 맞히는 것으로서 게임산업진흥법에서 사행성 게임물의 하나로 예시.한 '한국마사회법에서 규율하는 경마를 모사한 게임물'과 유사한 점, 이용자는 의자에 앉은 채 선택한 말과 판돈 액수를 입력하는 것 외에는 몸을 거의 사용하지 않아 농구 대나 인형뽑기, 그 외 다른 종류의 놀이형 유기기구와는 다른 점, 이용자는 1만 원권 지폐를 이용권으로 교환하여야 이용할 수 있고 5배, 10배, 20배 등 고액의 판돈걸기 기능이 있어 우연한 승부에 따라 막대한 재산상 손실을 초래할 수 있는 점, 이용자의 기량에 따라 게임결과가 결정되는 것이 아니라 우연에 의하여 게임의 결과가 결정되는 점, 게임을 통하여 획득한 점수가 점수보관 카드의 형태로 교환되어 환전될 가능성이 높으므로 이용자가 이러한 환전가능성을 염두에 두고 이를 이용할 우려가 있고, 별다른 구조 등의 변경 없이도 사행성 영업에 쉽사리 이용될 수 있으며, 한 사람이 동시에 여러 대를 이용하는 것도 물리적으로 가능한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, '누구나 이용할 수 있고 사행성이 없는 유기기구'로 보기 어렵다.

(3) 이 사건 기구 중 '레크레이션피싱'은 레버나 낚시대를 이용하여 물고기를 낚는 낚시 형태의 게임으로, 1만 원으로 이용권을 구매하면 총 7분 또는 20분의 게임시간이 주어지고, 이용자가 물고기를 낚으면 물고기의 종류와 수에 따라 점수가 추가되어 게임시간이 증가하는 점, 이용자는 레버나 낚시대를 조작하여 물고기를 낚을 수도 있지만, 시작 버튼을 길게 누르면 이용자의 참여 없이 게임이 자동으로 진행되어 점수를 획득할 수 있고, 기구 내부의 전산장치에는 배당 테이블 파일 등에 회전수와 표시될 화면, 당첨 점수가 미리 설정되어 있는 점, 게임으로 획득한 점수는 쿠폰을 매개로 현금과 쉽게 교환할 수 있는 점, 이용권 단위금액 등에 비추어 어린이나 청소년이 이용하기에는 현실적 제약이 있는 점 등에 비추어 볼 때, '누구나 이용할 수 있고 사행성이 없는 유기기구'라고 보기 어렵다.

2) 신뢰보호의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

나) 이 사건의 경우}, 원고들이 이 사건 기구를 구입하고 영업장소를 임차하여 막대한 자금을 투자하였음을 인정할 뚜렷한 증거가 없을 뿐만 아니라, 설사 원고들의 주장대로 A협회의 계속된 확인검사를 신뢰하여 막대한 자금을 투자하였다고 하더라도, 이 사건 기구의 사행성과 실제 영업형태, 이 사건 기구를 설치한 기타유원시설업의 운영에 따른 사회적 파장과 폐해, 유사업소에 대한 통일된 단속의 필요성 등을 고려할 때 원고들의 확인검사 요청을 거부하지 않는다면 사행행위가 확산되는 등 사회적으로 큰 혼란을 야기함으로써 공익을 현저히 해할 우려가 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유없으므로 이를 모두 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사김종민

판사김지희