2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 1991년경부터 장애인활동 등을 지원하여 온 사단법인으로서, 2011. 10. 5. 구 장애인활동 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13664호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 장애인 활동법'이라고 한다) 제20조 제2항 및 구 장애인활동법 시행규칙 (2016, 12. 30, 보건복지부령 제471호로 개정되기 전의 것) 제18조 제3항에 따라 '장애인활동지원기관'으로 지정받고 한국보건복지정보개발원으로부터 '장애인활동지원 수익금'이라는 명목으로 보조금 등을 수령하여 왔다.

나. 피고는 인천광역시 및 군·구 합동으로 실시한 장애인활동지원기관 운영실태 점검(점검기간 2015.7,21. ~ 2015.7.22.) 결과에 따라, 원고가 위와 같이 한국보건 복지정보개발원으로부터 수령한 보조금을 ① 별지1 범죄일람표1 기재와 같이 명절선물비 등으로 지출하여 목적 외 사용하고, ② 별지1 범죄일람표2 기재와 같이 다른 시설인 'C' 직원 D, E, F과 '중증장애인 차량이동지원사업' 직원 B에 대한 4대 보험료로 지출하여 목적 외 사용(이하 위 각 사용행위를 '이 사건 보조금 등 사용행위'라고 한다)하였다는 이유로, 2016. 3. 29. 원고에 대하여 구 보조금 관리에 관한 법률(2016, 1. 28. 법률 제13931호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 보조금법'이라고 한다) 제22조, 제33조의2, 제34조, 구 사회복지사업법(2016. 2. 3. 법률 제13996호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 사회복지사업법'이라고 한다) 제42조에 따라 원고에 대하여 아래 [표1] 기재와 같이 총 21,598,130원의 보조금 환수처분 및 시정(주의)처분을 하였다(이하 위 각 처분을 '이 사건 종전 처분'이라고 한다).

[표1] 이 사건 종전 처분 내역

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다. 원고는 이 사건 종전 처분에 불복하여 인천광역시 행정심판위원회에 재결을 청구하였으나, 2016. 7. 25. 기각결정을 받았다.

라. 한편 원고의 대표이사인 G은 이 사건 보조금 등 사용행위로 인하여 구 보조금법 제41조, 제22조를 위반하였다는 범죄사실로 2016. 6. 14. 벌금 300만 원의 약식명령 (인천지방법원 2016고약9000호)을 받고 이에 불복하여 정식재판을 청구하였는데, 정식재판절차인 인천지방법원 2016고정1826호 사건에서 2016. 9. 9. 'G은 한국보건복지정보개발원으로부터 장애인활동지원 수익금이라는 명목으로 보조금 등을 수령하였고, G이 수령하여 사용한 장애인활동지원 수익금 중에는 구 보조금법이 정하는 국가보조금 뿐 아니라 지방자치단체가 지급하는 보조금과 장애인 본인부담금도 혼화되어 있어, G이 이 사건 보조금 등 사용행위로서 국가보조금을 부정사용한 것이라고 단정할 수 없다'는 이유로 무죄 판결을 선고받았다(이하 위 판결을 '제1심 무죄 판결'이라고 한다).

이후 G은 항소심인 인천지방법원 2016노3753호 사건에서도 2017. 10. 12. '구 보조금법 제41조, 제22조는 보조사업자 및 간접보조사업자의 용도 외 보조금 사용행위를 처벌하는 규정인데, G은 간접보조사업자에 해당한다고 볼 수 없고 단지 보조금수령자에 불과하여 G의 이 사건 보조금 등 사용행위를 위 각 규정으로 처벌할 수 없고, 달리 보조금수령자의 용도 외 보조금 사용행위를 처벌하는 규정이 없다'는 이유로 무죄 판결을 선고받았다(이하 위 판결을 '제2심 무죄 판결'이라고 한다)4).

마. 피고는 G이 제1심 무죄 판결을 선고받고 난 뒤인 2016. 12. 18. 원고에 대하여 이 사건 종전 처분을 아래 [표2] 기재와 같이 총 2,100,000원의 보조금 환수처분 및 각 시정(주의)처분으로 감경한다는 취지의 변경통보를 하였다(이하 변경된 위 각 처분을 '이 사건 처분'이라고 한다).

[표2] 이 사건 처분 내역

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[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 14호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 원고의 대표이사 G에 대하여 선고된 제2심 무죄 판결의 이유와 같이, 구 보조금법 제22조는 보조사업자 및 간접보조사업자의 용도 외 보조금 사용행위를 금지하는 규정인데, 원고는 간접보조사업자에 해당한다고 볼 수 없고 단지 보조금수령자에 불과한바, 그렇다면 원고가 피고로부터 수령한 보조금을 일부 그 목적 외의 용도에 사용하였다 하더라도 원고에 대하여 구 보조금법 제22조, 제34조가 적용될 여지는 없다.

나. 또한 G에 대하여 선고된 제1심 무죄 판결의 이유와 같이, 원고는 한국보건복지정보개발원으로부터 장애인활동지원 수익금이라는 명목으로 보조금 등을 수령하였고, 원고가 수령하여 사용한 위 장애인활동지원 수익금 중에는 구 보조금법이 정하는 국가보조금 및 지방자치단체가 지급하는 보조금뿐 아니라 장애인 본인부담금도 혼화되어 있어, 원고가 이 사건 보조금 등 사용행위로서 국가보조금은 물론 지방자치단체가 지급하는 보조금도 부정사용한 것이라고 단정할 수 없다.

다. 나아가 원고의 이 사건 보조금 등 사용행위 중 ① 별지1 범죄일람표1 기재와 같이 명절선물비 등으로 지출하는 등 사용한 것은 사무실 유지운영에 필요한 '이사회 회의비 및 임원 복리후생비'로 지출한 것으로서 용도에 맞게 사용한 것이고, ② 별지1 범죄일람표2 기재와 같이 다른 시설인 'C' 직원인 D, E, F과 '중증장애인 차량이동지원 사업' 직원인 B에 대한 4대 보험료로 지출하는 등 사용한 것 역시 원고가 장애인 활동보조사업과 관련하여 지급받은 보조금 중 1순위 및 2순위 지출을 모두 이행하고 남은 잉여금으로 3순위 지출을 한 것이어서 그 지출에 어떠한 법률적 하자가 있다고 볼 수 없다.

라. 그럼에도 피고는 원고의 이 사건 보조금 등 사용행위가 '간접보조사업자'의 '국가보조금 등 용도 외 사용'에 해당한다고 보고 구 보조금법 제22조, 제34조 등에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 법률상 근거가 없을 뿐 아니라 사실관계를 잘못 판단하여 내려진 처분으로서 위법하여 취소되어야 한다.

3. 관련 법령

별지2 '관련 법령' 기재와 같다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 먼저 원고의 주장과 같이 이 사건 처분이 법률상 근거가 없는 처분으로서 위법한지 여부에 관하여 본다.

(1) 구 보조금법 제22조 제1항은 '보조사업자는 법령, 보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 중앙관서의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 그 보조사업을 수행하여야 하며 그 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '간접 보조사업자는 법령과 간접보조금의 교부 목적에 따라 선량한 관리자의 주의로 간접보조사업을 수행하여야 하며 그 간접보조금을 다른 용도에 사용하여서는 아니 된다'고 규정하여 보조사업자 및 간접보조사업자의 용도 외 보조금 사용행위를 금지하고 있다. 또한 구 보조금법 제34조 제1항은 '보조사업자 또는 간접보조사업자는 교부받은 보조금 또는 간접보조금에 대하여 별도의 계정을 설정하고 자체의 수입 및 지출을 명백히 구분하여 회계처리하여야 한다'고 규정하여 보조사업자 및 간접보조사업자의 보조금 등 회계관리의무에 관하여 규정하고 있다.

한편 구 보조금법 제2조에 따르면 '보조사업자'란 국가보조금의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업, 즉 '보조사업'을 수행하는 자이고(제1 내지 3호), '간접보조사업자'란 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부 목적에 따라 다시 교부하는 급부금인 '간접보조금'의 교부 대상이 되는 사무 또는 사업, 즉 '간접 보조사업'을 수행하는 자이며(제4 내지 6호), 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 자는 '보조금수령자'에 해당한다(제8호)5). 위 각 문언에 의하면, 보조사업 또는 간접보조사업을 수행하는 자만이 보조사업자 또는 간접보조사업자인 것이므로, 보조금의 혜택을 받아 일정한 사업을 한다고 하여 그 사람이 반드시 보조사업자 또는 간접보조사업자인 것은 아니다.

나아가 구 보조금법 제2조 제1호는 '보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다) · 부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다'라고 규정하고 있으므로, 위 법의 적용을 받는 보조금은 국가가 교부하는 보조금에 한정된다. 따라서 지방자치단체가 교부하는 보조금에 관하여는 구 보조금법의 적용이 없고, 지방재정법 및 지방재정법 시행령 그리고 당해 지방자치단체의 보조금관리조례가 적용될 뿐이다(대법원 2011. 6. 9. 선고 2011다2951 판결 등 참조).

위와 같은 구 보조금법의 규정 내용과 관련 법리에 비추어 살피건대, 원고가 구 장애인활동법 제20조 제2항에 따라 지정된 '장애인활동지원기관'으로서 한국보건복지정보개발원으로부터 '장애인활동지원 수익금'이라는 명목으로 보조금 등을 수령한 사실은 앞서 본 바와 같고, 아래 (2)항에서 다시 보는 바와 같이 위 '장애인활동지원 수익금의 재원 중에는 국가로부터 70/100(지방 기준보조율 70)의 비율로 지급받은 '보조금 및 간접보조금(국가보조금)' 및 지방자치단체로부터 30/100의 비율로 지급받은 '지방보조금'을 합한 금원이 포함되어 있는 사실도 인정되는바, 그렇다면 원고는 '국가 외의 자'인 한국보건복지정보개발원으로부터 한국보건복지정보개발원이 국가로부터 교부받은 '보조금(구 보조금법 제2조 제1호)'을 재원의 전부 또는 일부로 하여 그 보조금의 교부 목적에 따라 다시 교부하는 급부금인 '간접보조금(구 보조금법 제2조 제4호)'을 교부받는 지위에 있는 자로서 '보조금수령자(구 보조금법 제2조 제8호)'에 해당될 여지가 있을 뿐(한국보건복지정보개발원이 '간접 보조사업자'에 해당할 여지가 있을 뿐이다) '보조사업자'나 '간접 보조사업자'에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다.

따라서 원고가 한국보건복지정보개발원으로부터 수령한 보조금 또는 간접보조금을 일부 그 목적 외의 용도에 사용하였다거나 그 보조금 또는 간접보조금에 대하여 별도의 계정을 설정하고 자체의 수입 및 지출을 명백히 구분하여 회계처리하지 아니하였다 하더라도 원고의 '보조사업자' 또는 '간접 보조사업자'로서의 지위를 인정할 수 없는 이상, 원고에 대하여 구 보조금법 제22조나 제34조가 적용될 여지는 없다. 결국 위 각 규정은 이 사건 처분의 법률상 근거가 될 수 없다고 보아야 할 것이다.

(2) 그렇다면 이 사건 처분에 법률상 근거가 있는지 여부를 밝힘에 있어서는 피고가 들고 있는 다른 근거 법령으로서 원고가 보조사업자나 간접보조사업자일 것을 요건으로 하지 아니하는 규정들, 즉 구 보조금법 제33조의2 제1항, 지방재정법 제32조의 4 제1항, 구 사회복지사업법 제42조 제2항, 제3항, 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙 제10조 제1항, 제15조를 근거로 원고로부터 보조금 등을 환수하는 한편 시정(주의)명령을 하는 내용의 이 사건 처분을 할 수 있는지 여부만이 문제된다고 할 것이다. 위 각 규정들의 내용을 대별하여 보면 아래 [표3]과 같다.

[표3] 피고가 들고 있는 근거 법령의 규정 내용

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그런데 원고가 한국보건복지정보개발원으로부터 '장애인활동지원 수익금'이라는 명목으로 보조금 등을 수령한 사실은 앞서 본 바와 같고, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 장애인활동지원 수익금은 구 보조금법 제9조, 구 보조금법 시행령(2016. 4. 28. 대통령령 제27113호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제97호에 따라 국가로부터 70/100(지방 기준보조율 70)의 비율로 지급받은 '보조금 및 간접보조금(국가보조금)' 및 지방자치단체로부터 30/100의 비율로 지급받은 '지방보조금'을 합한 금원(전체 보조금의 95% 이상)에다가 활동보조지원을 신청한 장애인으로부터 받은 본인부담금(전체 보조금의 2~4%)을 더하여 그 재원을 마련하고 있는 사실, ② 한국 보건복지정보개발원은 원고에게 장애인활동지원 수익금을 지급할 때 국가보조금 및 지방보조금을 장애인 본인부담금과 함께 지급하고 그 본인부담금이 얼마인지는 특정하지 아니하였던 사실이 인정되는바, 그렇다면 원고가 한국보건복지정보개발원으로부터 수령하여 이 사건 보조금 등 사용행위로 사용한 장애인활동지원 수익금에는 국가보조금 및 지방보조금뿐 아니라 장애인 본인부담금도 함께 혼화되어 있다고 할 것이어서, 이 사건 보조금 등 사용행위로 구 보조금법 제33조의2 제1항 또는 구 사회복지사업법 제42조 제2항, 제3항이 환수할 수 있도록 정하고 있는 국가보조금 또는 지방보조금의 용도 외 사용이나 지방재정법 제32조의4 제1항, 제32조의8 제1항이 교부결정을 취소할 수 있도록 정하고 있는 지방보조금의 용도 외 사용이 이루어졌는지 여부를 단정할 수 없음은 물론 구체적인 용도 외 사용액도 전혀 특정할 수 없다고 할 것이므로, 결국 위 각 규정도 이 사건 처분의 법률상 근거가 될 수 없다고 보아야 한다.

(3) 한편 사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙 제10조 제1항, 제15조 에서 사회복지법인 및 사회복지시설의 경우 예산을 편성하도록 하고 세출예산이 정한 목적 외에 그 예산을 사용하지 못한다는 취지로 규정하고 있기는 하나, 위 규칙 제16조에서 이사회의 의결 또는 시설운영회에의 보고를 거치는 등 일정한 절차적 요건을 갖출 경우 '사회복지법인의 대표이사나 사회복지시설의 장은 관·항·목간의 예산을 전용할 수 있다'고 명시적으로 규정하고 있을 뿐 아니라, 위 규칙에서 위 제10조 제1항 이나 제15조를 위반하였을 경우의 환수 등의 제재규정을 전혀 두고 있지 아니하므로, 위 제10조 제1항이나 제15조 역시 이 사건 처분의 법률상 근거가 된다고 보기에 부족하다고 볼 수밖에 없다[이 사건 처분 중 시정(주의)처분 역시 제재적 행정처분이라고 볼 것이므로, 위 제10조 제1항이나 제15조가 시정(주의)처분의 법률상 근거가 될 수도 없을 것이다].

나. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 이 사건 처분은 법률상 근거를 결한 처분으로서 위법하여 취소되어야 한다(이와 같이 원고의 주장을 받아들이는 이상 원고의 나머지 주장에 관하여는 판단하지 아니한다).

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 이기홍

판사 백우현

2) 위 규정은 원고가 4대 보험료 등을 지출한 'C' 등 시설이 원고와는 다른 법령에 근거하여 설립된 '타시설'이라는 점에 대한 근거규정이고 환수 등 처분의 근거규정은 아니므로, 아래에서 이 사건 처분에 법률상 근거가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위 규정이 처분의 법률상 근거인지에 대한 판단은 생략하기로 한다.

3) 위 규정은 지방재정법 제32조의4와 그 문언이 완전히 동일하므로, 아래에서 이 사건 처분에 법률상 근거가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위 규정이 처분의 법률상 근거인지에 대한 판단 역시 생략하기로 한다.

4) 위 사건에 대하여 검사가 상고하여 현재 대법원 2017도17198호로 상고심이 진행중이다.

5) 구 보조금 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정되기 전의 것)은 제2조에서 '보조사업자', '간접보조사업자'의 개념을 정의하였을 뿐 '보조금수령자'에 대하여는 별도의 규정이 없었다. 그러나 위 법률이 2011. 7. 25. 개정되면서 제2조에 '보조사업자', '간접사업자'에 대한 종전의 정의 규정과는 별도로 '보조금수령자'에 대한 정의 규정(제8호)이 추가되었고(당초 정부가 국회에 제출한 법률 개정안에서는 '보조금수혜자'라는 용어를 사용하였으나, 국회 심의 과정에서 정의 내용은 그대로 유지된 채 용어만 '보조금수령자'로 변경되었다), 제33조의2에 보조금수령자에 대한 보조금 환수 등의 근거 규정이 신설되었다. 이와 같은 입법 경과와 관련 조문의 내용에 비추어 볼 때, 보조금법에서는 '보조사업자', '간접보조사업자', '보조금수령자'를 명확하게 구별하고 있음을 알 수 있다(광주고등법원 2017. 8, 25. 선고 2016나16695 판결 참조. 한편 위 사건은 현재 대법원 2017다265427호로 상고심 계류 중이다).

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심급 사건

참조조문

참조판례