전주지방법원 2018.8.31.선고 2017노1750 판결

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무죄

토양환경보전법위반

사건

2017노1750 토양환경보전법위반

피고인

A ( 54 - 1 ) , 자영업

항소인

피고인

원심판결

전주지방법원 2017 . 11 . 22 . 선고 2017고정594 판결

판결선고

2018 . 8 . 31 .

주문

원심판결을 파기한다 .

피고인은 무죄 .

이 판결의 요지를 공시한다 .

이유

1 . 항소이유의 요지

가 . 법리오해

( 1 ) 토양환경보전법 제10조의4 제3항에는 정화책임자가 둘 이상인 경우에는 관할 관청이 토양오염에 대한 각 정화책임자의 귀책정도 , 신속하고 원활한 토양정화의 가 능성을 고려하여 토양정화를 명하도록 규정하고 있다 . 이 사건 정화조치명령에 따라 이 사건 토지를 정화하기 위해서는 5억 9 , 000만 원이 넘는 막대한 비용이 소요되어 경제적 여력이 없는 피고인이 토양정화를 실시하는 것은 사실상 불가능하므로 , 신속 하고 원활한 토양정화의 가능성을 고려하면 토양오염관리대상시설인 송유관의 소유 · 관리자인 대한송유관공사에 토양정화를 명하여야 한다 . 또한 , 이 사건 토양오염이 발생한 데 귀책사유가 가장 큰 정화책임자는 피고인이 아닌 피고인에게 관정설치를 의뢰한 이 사건 토지의 소유자인 B이라 할 것이므로 , 이 사건 토양오염에 대한 귀책 정도를 고려하면 B에게 토양정화를 명하여야 할 것이다 . 그럼에도 이러한 사정을 고 려하지 않은 채 피고인에게 한 이 사건 정화조치명령에는 토양환경보전법 제10조의 4 제3항 등 관련 규정을 위반하거나 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다 .

( 2 ) 이 사건 정화조치명령은 침해적 행정처분임에도 불구하고 , 완산구청장은 행 정절차법 제21조 제4항 제1호의 ' 공공의 안전 및 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요 한 경우 ' 에 해당한다는 이유로 피고인에게 사전통지를 하지 않고 의견제출의 기회를 부여하지 않았다 . 이 사건 정화조치명령을 하는 과정에서 위와 같은 절차를 생략할 수 있는 예외적인 사정이 존재하지 않으므로 , 이 사건 정화조치명령은 행정절차법 제 21조 , 제22조를 위반한 위법한 행정처분이다 .

( 3 ) 결국 , 이 사건 정화조치명령은 위법하므로 , 피고인이 이 사건 정화조치명령을 이행하지 않았다고 하더라도 피고인에 대하여 토양환경보전법 제29조 제1호 , 제11조 제3항의 위반죄가 성립할 수 없다 .

나 . 양형부당

원심의 형 ( 벌금 500만 원 ) 이 너무 무거워서 부당하다 .

2 . 공소사실의 요지

오염토양에 대하여 관할관청으로부터 기간을 정하여 정화 조치명령을 받은 정화책 임자는 위 명령을 이행하여야 한다 .

피고인은 2015 . 10 . 17 . 전주시 완산구에 있는 토지 ( 이하 ' 이 사건 토지 ' 라고 한다 ) 에서 지하수개발을 위해 관정을 뚫다가 송유관을 파손하여 토양에 토양오염물질인 TPH , 벤젠 , 자일렌 등이 함유된 석유를 누출시킴으로써 토양오염을 발생시켰다 ( 이하 ' 이 사건 토양오염 ' 이라 한다 ) .

피고인은 2016 . 2 . 22 . 전북 완주군에 있는 사무실에서 정해진 기간 ( 2016 . 2 . 18 . ~ 2017 . 2 . 17 . ) 내에 위 오염토지에 대한 정화조치를 하라는 취지의 전주시 완산구 청장 명의의 ' 오염토양정화명령서 ' ( 이하 ' 이 사건 정화조치명령 ' 이라 한다 ) 를 수령하였 음에도 , 정당한 사유 없이 위 기간 내에 조치명령을 이행하지 아니하였다 .

3 . 법리오해 주장에 대한 판단

가 . 토양환경보전법 위반 내지 재량권 일탈 · 남용 여부

( 1 ) 관련 법령

별지 기재와 같다 .

( 2 ) 원심의 판단

원심은 그 채택 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면 , 이 사건 정화조치명령이 토양환경보전법 관련 규정에 위반되거나 재량권 일탈 · 남용의 위법이 있다고 볼 수 없으므로 , 이 사건 정화조치명령은 적법하다고 판단하였다 .

( 가 ) 토양환경보전법 제10조의3 제1항에서는 토양오염을 발생시킨 자에 대하여 무과실책임을 지우고 있고 , 같은 법 제10조의4 제1항 제1호는 정화책임자로 토양오 염을 발생시킨 자를 규정하고 있다 . 같은 법 시행령 제5조의3 제1항은 정화책임자가

둘 이상인 경우에는 토양오염을 발생시킨 자 , 오염관리대상시설의 점유자 · 운영자 , 위 시설의 소유자 , 토양오염이 발생한 토지의 소유자 · 점유자 , 위 토지의 소유자였던 자의 순서대로 오염토양의 정화를 명하여야 한다고 규정하고 있다 . 즉 , 완산구청장은 토양환경보전법 제11조 제3항에 근거하여 1순위 정화책임자의 지위에 있는 토양오염 을 발생시킨 자에 해당하는 피고인에 대하여 이 사건 정화조치명령을 한 것이다 .

( 나 ) 토양환경보전법 시행령 제5조의3 제1항에서는 ' 토양오염을 발생시킨 자 , 오염관리대상시설의 점유자 · 운영자 , 위 시설의 소유자 , 토양오염이 발생한 토지의 소유자 · 점유자 , 위 토지의 소유자였던 자의 순서대로 오염토양의 정화를 " 명하여야 한다 . " 고 규정하고 있는 반면 , 같은 법 시행령 제5조의3 제2항 제3호에서 ' 선순위의 정화책임자가 부담하여야 하는 정화비용이 본인 소유의 재산가액을 현저히 초과하여 토양정화 등을 실시하는 것이 불가능하다고 판단되는 경우에는 예외적으로 후순위 정화책임자에게 선순위 정화책임자에 앞서 정화명령을 " 할 수 있다 " . ' 고 규정하여 후 순위 정화책임자에게 정화명령을 하는 것은 관할관청의 재량사항으로 정하고 있다 . 또한 , 같은 법 제10조의4 제5항에서는 국가로 하여금 일정한 요건에 해당하는 경우 토양을 정화하는 데 드는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하여 이를 재량사항으로 정하고 있다 . 그러나 피고인이 이 사건 정화조치명령을 이행하기 위해 합리적인 노력을 다하였음에도 그 이행을 하지 못하였다고 볼 만한 자료가 부족하다 .

( 3 ) 당심의 판단

원심이 설시한 위 사정들과 아울러 , 원심과 당심이 적법하게 채택 · 조사한 증 거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면 , 이 사건 정화조치명령 이 토양환경보전법의 관련 규정에 위반되지 않고 , 재량권을 일탈 · 남용한 위법도 없 다고 본 원심의 판단은 정당하고 , 거기에 피고인이 주장하는 법리오해의 잘못이 없다 .

( 가 ) 토양오염관리대상시설인 송유관의 소유 · 관리자인 주식회사 대한송유관공 사 ( 이하 ' 대한송유관공사 ' 라 한다 ) 는 반기마다 관련 기관이나 공사업체에 ' 공사를 시행 하기 전에 연락을 주면 대한송유관공사 직원이 현장에 나가 송유관이 파손되지 않도 록 협조하겠다 . ' 는 내용의 공문을 보내고 , ' 해당 지역 인근에 고압 송유관이 매설되어 있으니 공사 전에 연락을 달라 . ' 는 내용의 경고 표지판을 약 100미터 간격으로 설치 하고 있는 것으로 보인다 . 1 ) 그러나 피고인과 지하수 관정설치 공사를 의뢰한 이 사건 토지의 소유자인 B은 관정설치 공사를 시작하기 이전에 대한송유관공사에 연락하지 않았다 . 2 )

( 나 ) B은 수사기관에서 ' 피고인과 이 사건 토지를 살펴볼 때 피고인에게 이 사 건 토지 아래에 송유배관이 지나간다는 사실을 분명히 말해주었고 대한송유관공사에 연락을 한 후에 관정설치 공사를 진행하자고 하였으나 , 피고인이 자신이 참여하지 않 은 상태에서 일방적으로 관정설치 공사를 진행하였다 . ' 는 취지로 진술하였다 . 3 ) 따라 서 피고인은 이 사건 토양오염에 대하여 가장 큰 책임이 사람이라고 할 수 있으므로 , 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제1호 , 같은 법 시행령 제5조의 3 제1항 제1호에 따라 1순위 정화책임자라고 봄이 상당하다 .

( 다 ) 피고인은 완산구청 측에 경제적 능력이 부족하여 이 사건 정화조치명령을 이행할 수 없다거나 자신의 귀책사유로 이 사건 토양오염이 발생한 것이 아니라는 1 ) 수사기록 93쪽 , 115 ~ 119쪽 , 128쪽

2 ) 수사기록 115쪽

3 ) 수사기록 92 ~ 96쪽 , 135쪽

취지의 이의를 제기하지 않았고 , 이 사건 정화조치명령을 받은 이후 이행기간인 1년 동안 토지정화작업에 착수하지 않은 것으로 보인다 . 4 ) 그리고 피고인 소유의 재산가액 을 확인할 수 있는 객관적인 자료도 제출되어 있지 않아 , 피고인이 부담해야 할 정화 비용이 피고인 소유의 재산가액을 현저히 초과하여 토양정화작업을 실시하기가 불가 능할 정도에 이른다고 단정하기도 어렵다 . 따라서 완산구청장이 토양환경보전법 시행 령 제5조의3 제2항 제3호에 따라 1순위 정화책임자인 피고인이 아니라 이 사건 토양 오염에 대하여 과실이 없는 후순위 정화책임자 대한송유관공사에 토지정화를 명하지 않은 조처가 토양환경보전법 제10조의4 제3항 , 같은 법 시행령 제5조의3 제2항을 위 반한 것이라거나 재량권을 일탈 · 남용한 것이라고 보기 어렵다 .

나 . 행정절차법 제21조 , 제22조 위반 여부

( 1 ) 관련 법리

행정절차법 제21조 제1항 , 제4항 , 제22조에 의하면 , 행정청이 당사자에게 의무 를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 , 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고 , 다 른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출 기회를 주어야 하되 , ' 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ' 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있다 . 따라서 행정 청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하지 아니하거나 4 ) 수사기록 50 ~ 51쪽 , 140쪽

의견제출 기회를 주지 아니하였다면 , 사전통지를 하지 않거나 의견제출 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다 . 나아가 해당 처분이 당연무효가 아니더라도 위법한 것으로 인정되는 이 상 , 그 처분을 이행하지 아니하였다 하더라도 피고인에 대하여 그 불이행에 따른 관련 법률의 위반죄가 성립할 수 없다 ( 대법원 2017 . 9 . 21 . 선고 2017도7321 판결 참조 ) .

행정절차법은 국민의 행정 참여를 도모함으로써 행정의 공정성 · 투명성 , 신뢰 성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위해 마련된 법률인 점 , 처분의 사전통지 및 의견청취 절차를 통하여 국민의 권익에 대한 위법 · 부당한 침해를 사전에 방지하고 행정청으로 하여금 자기시정의 기회를 갖도록 할 수 있는 점을 고려하면 , 사전통지 및 의견청취 절차를 생략할 수 있는 예외 사유는 엄격하게 해석함이 타당하다 .

( 2 ) 인정사실

원심과 당심이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 의하면 다음과 같은 사실 들을 인정할 수 있다 .

( 가 ) 소방서와 대한송유관공사 등은 이 사건 토양오염이 발생한 직후 사고현장 에 출동하여 기름이 유출된 주변 지역에 흡착포를 포설하여 유출된 기름을 제거하고 , 자연 유하로 흘러나온 경유는 대형 탱크로리로 회수하였으며 , 파손된 송유관은 2015 . 10 . 18 . 까지 보수 · 복구하였다 . 5 )

( 나 ) 완산구청장은 2015 . 10 . 19 . 대한송유관공사에 이 사건 토지에 대한 토양 오염도검사를 지시하였고 , 대한송유관공사는 재단법인 자연환경연구소에 검사를 의뢰 하였으며 , 6 ) 재단법인 자연환경연구소는 2015 . 10 . 23 . 토양오염우려기준을 초과하는 5 ) 수사기록 46쪽

6 ) 수사기록 36쪽 , 39쪽

토양오염물질이 검출되었다는 내용의 검사결과를 통보하였다 . 7 )

( 다 ) 완산구청장은 2015 . 10 . 26 . 피고인에게 2016 . 1 . 26 . 까지 토양정밀조사를 실시한 후 이행보고서를 제출할 것을 명령하였고 , 8 ) 이에 피고인은 재단법인 그린환경 연구원에 토양정밀조사를 의뢰하였다 . 재단법인 그린환경연구원은 2016 . 1 . 26 . ' 오염 물질 · 농도 : TPH 12 , 338 . 72mg / kg , 벤젠 2 . 3mg / kg , 자일렌 188 . 51mg / kg , 오염면적 : 1 , 522 . 89m , 오염토양 : 3 , 672 . 88㎡ ' 라는 내용의 정밀조사결과를 통보하였고 , 피고인은 완산구청에 위 조사결과를 첨부하여 이행보고서를 제출하였다 . 9 )

( 라 ) 완산구청장은 2016 . 2 . 17 . 피고인에게 2017 . 2 . 17 . 까지 오염토양을 정화 하고 그 이행을 완료하면 이행보고서를 지체 없이 제출하라는 내용의 이 사건 정화 조치명령을 하였는데 , 해당 공문 5항에는 ' 행정절차법 제21조 제4항 제1호의 규정에 따라 공공의 안전 및 복리를 위한 긴급한 처분이 필요하여 행정처분의 처분사전통지 를 생략하였음을 알려드립니다 . ' 라고 기재되어 있다 . 10 )

( 마 ) 피고인은 오염토양정화 계획을 제출하는 등 오염토양을 정화하기 위한 절 차를 이행하지 않았고 , 완산구청 담당공무원은 2017 . 2 . 17 . 이 사건 토지에 방문하여 토양오염정화 상태를 점검하였으나 정화작업이 이행되지 않았음을 확인하였다 . 11 )

( 바 ) 완산구청장은 2017 . 2 . 23 . 2순위 정화책임자인 대한송유관공사에 2017 . 3 . 10 . 까지 정화조치명령에 대한 의견을 제출하라는 내용의 사전통지를 하였고 , 대한 송유관공사 호남지사는 2017 . 3 . 10 . 이행기간을 1년에서 2년으로 연장해줄 것을 요 청하는 의견을 제출하였다 . 12 )

7 ) 수사기록 5쪽 , 39 ~ 40쪽

8 ) 수사기록 34 ~ 35쪽

19 ) 수사기록 21쪽 , 25 ~ 33쪽

10 ) 수사기록 19 ~ 20쪽

11 ) 수사기록 6쪽 , 13 ~ 14쪽

( 사 ) 그러나 완산구청장은 2017 . 3 . 17 . 대한송유관공사에 이행기간을 1년으로 유지하되 부득이하게 토양정화작업을 이행하지 못하는 경우에는 1년의 범위에서 2회 까지 이행 기간을 연장할 수 있다고 답변하면서 , 2018 . 3 . 16 . 까지 오염토양을 정화하 라는 정화조치명령을 하였다 . 13 )

( 3 ) 판단

위 인정사실과 원심과 당심이 적법하게 채택 · 조사한 증거들에 의하여 인정되

는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 , 검사가 제출한 증거들만 으로는 이 사건 정화조치명령이 이루어질 당시에는 행정절차법 제21조 제4항 제1호 에서 사전통지 및 의견청취절차를 생략할 수 있는 예외적인 사유로 규정하는 ' 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요 ' 가 있다고 보기에는 부족하여 , 사전 통지 및 의견청취절차를 생략한 채 이루어진 이 사건 정화조치명령은 절차적 하자가 있어 위법하다고 할 것이므로 , 피고인이 이 사건 정화조치명령을 이행하지 않았다고 하더라도 피고인에 대하여 토양환경보전법 제29조 제1호 , 제11조 제3항의 위반죄가 성립할 수 없다 . 따라서 이를 지적하는 피고인의 이 부분 주장은 이유 있다 .

( 가 ) 이 사건 토양오염이 발생한 직후부터 그 다음 날까지 송유관에서 유출된 경유를 제거하고 파손된 송유관을 보수 · 복구하는 등 추가적인 토양오염을 방지하기 위한 긴급한 조치는 어느 정도 이루어진 것으로 보인다 . 한편 , 완산구청장은 이 사건 토양오염이 발생한 날인 2015 . 10 . 17 . 로부터 무려 4개월이 지난 2016 . 2 . 17 . 에서야 이 사건 정화조치명령을 하였는데 , 완산구청에서는 그 기간 동안 피고인에게 토양정 밀조사를 하도록 명령한 것 이외에는 토양오염의 추가 확산을 방지하기 위한 어떠한 12 ) 수사기록 103 ~ 107쪽

13 ) 수사기록 108 ~ 110쪽

조치도 취하지 않았는바 , 14 ) 이 사건 정화조치명령이 이루어질 당시에는 피고인으로 하여금 사전통지 및 의견청취절차를 생략하여야 할 정도로 이 사건 토지를 긴급하게 정화하도록 할 필요가 크다고 보이지는 않는다 .

( 나 ) 완산구청장은 피고인 및 대한송유관공사에게 이행기간을 1년으로 정하여 토양정화를 명하였고 , 대한송유관공사는 정화업체와 검증기관을 선정하고 주변 토지 사용을 위한 협의를 거쳐 부지 내 정화공법 ( In - situ ) 에 따라 이 사건 토지를 정화하기 위해서는 2년 이상이 소요된다는 의견을 제시하기도 하였다 . 즉 , 피고인이 이 사건 정화조치명령에 따라 토양정화작업을 완료할 때까지 기본적으로 상당한 시간이 소요 될 것으로 보이므로 , 이 사건 정화조치명령의 목적을 달성하기 위해서 긴급한 처분이 이루어져야 할 필요성이 있다고 단정할 수도 없다 .

( 다 ) 완산구청장은 피고인과 달리 후순위 정화책임자인 대한송유관공사에 대하 여는 토지정화를 명하기 전에 사전통지를 하고 의견청취를 하였는데 , 사전통지를 한 2017 . 2 . 23 . 로부터 의견을 청취한 2017 . 3 . 10 . 까지의 기간은 15일에 불과하였다 . 위 ( 가 ) , ( 나 ) . 항과 같은 이 사건 정화조치명령을 하기 이전의 상황 , 정화작업을 하는 데 걸리는 시간을 고려하면 , 이 사건 정화조치명령이 사전통지와 의견청취절차를 거치는 데 필요한 약 2주의 기간을 앞당겨서 이루어졌다고 하더라도 , 토양오염의 추가적인 확산을 방지하려는 목적을 달성할 수 있다고 보기도 어렵다 .

( 라 ) 한편 완산구청장은 이 법원의 사실조회에 대하여 ' 사고원인 행위자가 명확 하고 , 유류로 인한 토양오염의 특성상 시간이 지날수록 오염범위가 확산되며 , 지하수 관정 설치공사 중 기름이 유출되어 지하수까지 오염되었을 가능성이 있다 . 주민들이 14 ) 당심 증인 C에 대한 증인신문녹취서 7 ~ 8쪽

오염된 지하수를 음용하면 건강을 해칠 수 있으므로 , 공공의 안전을 위하여 즉각적인 오염 확산방지 및 제거조치가 필요하다고 판단하였다 . 이에 행정절차법 제21조 제4항 제1호 , 같은 법 시행령 제13조에 따라 사전통지 및 의견청취절차를 생략하였다 . ' 고 회 신하였다 . 그러나 완산구청 생태공원녹지과 담당공무원이었던 C은 당심에서 ' 이 사건 토양오염으로 인해 지하수가 오염되었을 것으로 추측하였을 뿐이고 , 지하수의 오염 정도 , 오염물질의 확산 속도 등에 대하여 추가적인 조사나 실험을 하지는 않았다 . ' 는 취지로 진술하였다 . 15 ) 즉 , 완산구청 담당공무원은 객관적인 근거 없이 주관적인 추측 을 바탕으로 긴급히 이 사건 정화조치명령을 할 필요성이 있다고 보고 , 이 사건 정화 조치명령에 앞서 피고인에 대하여 사전통지 및 의견청취절차를 만연히 생략한 것으 로 보인다 .

( 마 ) 피고인은 제소기간 내 이 사건 정화조치명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하지는 않았으나 , 이 사건 정화조치명령이 당연무효가 아니더라도 위법한 것으로

인정되는 이상 피고인을 이 사건 정화조치명령의 불이행으로 인한 토양환경보전법 제29조 제1호 , 제11조 제3항 위반죄로 처벌할 수 없다 .

4 . 결론

그렇다면 , 피고인의 법리오해 주장은 이유 있으므로 피고인의 양형부당 주장에 대 한 판단을 생략한 채 형사소송법 제364조 제6항에 따라 원심판결을 파기하고 변론을 거쳐 다시 다음과 같이 판결한다 .

15 ) 당심 증인 C에 대한 증인신문 녹취서 9 ~ 10쪽

【 다시 쓰는 판결 이유 】

이 사건 공소사실은 제2항의 기재와 같고 , 이는 제3 . 나 . 항에서 본 바와 같이 범죄 사실의 증명이 없는 경우에 해당하므로 , 형사소송법 제325조 후단에 따라 무죄를 선 고하고 형법 제58조 제2항에 따라 무죄판결의 요지를 공시하기로 하여 , 주문과 같이 판결한다 .

판사

재판장 판사 박정제

판사 황윤정

판사 김주완 -

별지