[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 이○헌 외 3인
청구인들 대리인 변호사 이석연
청구인들의 심판청구를 기각한다.
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
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구 농지개량조합법(1999. 2. 5. 법률 제5759호 농업기반공사및농지관리기금법에 의하여 폐지됨) 제32조 제2항, 제34조 제1항에 의하여, 각 임기 4년으로, 청구인 이○헌은 1997. 7. 1.부터 순창농지개량조합장으로, 청구인 백○석은 1997. 7. 1.부터 전북농지개량조합장으로, 청구인 김○관은 1997. 9. 3.부터 청양농지개량조합장으로, 청구인 조○관은 1997. 11. 26.부터 정읍농지개량조합장으로 각 재직하기 시작했으나, 위 농업기반공사및농지관리기금법(이하 ‘법’이라 한다) 부칙 제6조는 법 시행일로부터 농지개량조합 등의 임원의 임기를 종료시키면서, 다만 그 임원에 대하여 농업기반공사 정관이 정하는 바에 따라 직무의 부여 등 필요한 예우를 하도록 규정하였다.
한편 1999. 12. 27. 시행된 농업기반공사의 정관은 농지개량조합장 등 임원이었던 자가 2000. 1. 1. 현재 58세 이하이면서 잔여임기가 6개월 이상 남은 경우는 농업기반공사의 계약직 지부장으로 임용할 수 있도록 하였으나, 그 외의 자에 대하여는 일정한 공로금과 특별위로금만을 지급하도록 하였다. 그런데 청구인들은 모두 2000. 1. 1. 현재 58세가 넘어 위 임용기준에 맞지 않았다.
청구인들은 2000. 2. 18., 법 부칙 제6조 단서규정이 ‘농업기반공사의 정관이 정하는 바에 따라’ 필요한 예우를 하도록 규정한 것은, 헌법 제75조, 제95조의 위임입법의 법리에 위배하여 청구인들의 직업선택의 자유, 평등권 등을 침해하는 것이라며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 농업기반공사및농지관리기금법(1999. 2.
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5. 법률 제5759호) 부칙 제6조 단서(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 이 사건 조항 및 관련규정은 아래와 같다.
법 부칙 제6조(임원에 관한 조치) 이 법 시행과 동시에 농어촌진흥공사, 농지개량조합 및 농지개량조합연합회의 임원은 임기가 종료된 것으로 본다. 다만, 농지개량조합장등 임원에 대하여는 잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여 공사의 정관이 정하는 바에 따라 종전의 직위에 상응한 직무의 부여등 필요한 예우를 한다.
법 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2000년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 부칙 제3조의 규정은 공포한 날로부터 시행한다.
농업기반공사 정관(1999. 12. 27. 시행) 제4조(임원에 관한 조치) 법 부칙 제6조 단서 규정에서 정한 “농지개량조합장 등 임원의 예우”라 함은 다음 각호와 같다.
1. 업무의 효율성과 직원의 정년 등을 고려하여 2000년 1월 1일 현재 58세 이하인 농지개량조합장을 공사의 계약직 지부장으로 임용할 수 있다. 다만, 잔여임기가 6개월 미만인 자는 제외한다.
2. 공사의 계약직 지부장 및 임원으로 임용하지 않는 농지개량조합장, 농지개량조합연합회 및 농어촌진흥공사 상임임원은 다음 각호에서 정한 금전적인 예우를 한다.
가. 농지개량조합장은 공로금으로 기본급여에 잔여임기월수를 곱한 금액의 100분의 50에 해당하는 금액과 특별위로금으로 잔여임기가 1년 미만인 자는 3천만원을, 1년 이상인 자는 5천만원을 합산한 금액을 지급한다.
나. 농지개량조합연합회 및 농어촌진흥공사 상임임원은 공로
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금으로 기본급여에 잔여임기월수를 곱한 금액의 100분의 50에 해당하는 금액을 지급한다.
다. 공로금ㆍ특별위로금은 1999년 12월 31일까지 해당 소속기관에서 지급한다.
2. 주장과 의견
가. 청구인들의 주장
이 사건 조항은 청구인들의 신분상 지위에 관하여 농업기반공사의 정관에 백지위임하고 있다. 법률의 위임은 반드시 구체적ㆍ개별적 사항에 한정하되 그것도 대통령령 및 부령 등 법규명령에 위임함이 원칙인데도, “공사의 정관이 정하는 바에 따라”식으로 법규명령보다 하위인 행정규칙(농림부장관의 훈령ㆍ예규 등)도 아닌 농림부 산하기관에 불과한 농업기반공사의 정관에 위임한 것은 헌법 제75조, 제95조의 위임입법의 법리에 위배되는 것이다.
한편 이 사건 조항의 위임에 의하여 작성된 정관에서는 “58세 이하” “6개월 미만” 등 자의적 기준을 설정하여 청구인들로 하여금 종전의 직위에 상응한 직무 등을 부여받지 못하고 조합장직을 상실하게 하였다.
그러므로 청구인들은 이 사건 조항에 의하여 헌법상 보장된 직업선택의 자유와 평등권을 침해받게 된 것이다.
나. 농업기반공사의 의견
그 동안 농업 인프라를 담당하는 기관이 농지개량조합ㆍ농지개량조합연합회ㆍ농어촌진흥공사로 나누어져 비효율 문제가 발생하자, 농업인은 물론 여야 의원 및 시민단체의 전폭적 지지를 받아 1995. 2. 5. 위 3기관을 농업기반공사로 통합하는 법이 공포되었
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다. 3기관 통합 과정에서 조직 및 인원감축 등은 불가피한 것이었다.
(1) 이 사건 조항이 직접 청구인의 기본권에 영향을 미치는 것은 아니며 정관의 작성이라는 매개행위를 통한 구체적인 예우의 형태에 의하여 청구인들의 기본권이 관련되는 것이다. 또한 이 사건 조항은 기본권을 침해하는 조항이 아니라 지위 내지 권리를 부여하는 수익적 조항이다. 그러므로 이 사건은 직접성 요건을 구비하지 못한 것이다.
(2) 헌법 제75조 및 제95조는 행정의 영역에서 법치주의를 구현하기 위하여 법규명령의 근거와 한계를 규정한 것이며, 모든 위임의 형식을 법규명령에 의하여야 한다는 것을 의미하는 것은 아니다. 자치의 영역에서는 자치법규에 의한 규율이 가능하고 법률에서 자치법규에 위임하는 것도 가능하다. 농업기반공사(이하 ‘공사’라 한다) 역시 특수법인체 기업 내지 공기업으로서 인사 및 재정 등에 관하여 공사의 설립근거법이 대통령령이나 부령등에 위임하지 아니하고 공사의 정관에 규율을 위임하는 것이 가능하다.
이 사건 조항은 일정한 기준과 구체적인 예시, 그리고 위임의 목적 등을 정하면서 정관에 위임하고 있는바, 잔여임기와 업무수행능력을 예우의 구체적인 기준으로 정하고 있으므로 구체적이고 예측가능한 것이다.
청구인들은 직업선택의 자유가 침해되었다고 주장하나, 직업선택의 자유란 청구인들이 농업기반공사라는 직장에 적극적으로 일정한 직위 내지 구체적 직무를 요구할 수 있는 권리를 뜻하는 것은 아니므로 이 주장은 타당하지 않다.
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또한 청구인들이 재임용될 것을 신뢰하였다고 하더라도 그러한 신뢰를 보호하는 수단의 선택은 입법재량에 속하며, 청구인들에게 종전의 직위에 상응하는 직무를 부여하는 것에 상응하는 충분한 보상을 하였다는 점에서 입법재량을 일탈한 것이라 할 수 없다.
한편 공사의 정관이 “58세 이하” “잔여임기 6개월 미만” 등의 재임용 기준을 정한 것은 공사 직원의 정년제도를 고려한 것이며, 청구인들은 이미 그 정년에 해당된다. 한편 공사의 정관은 업무수행능력을 고려함에 있어 당해 농지개량조합의 재정자립도, 적립금보유비율 등을 종합적으로 고려하였다. 또한 기준에 미달하여 계약직 지부장으로 임용되지 않는 경우 충분한 금전 보상을 하고 있다. 그러므로 정관상의 재임용 기준은 자의적인 것이 아니며 합리적 이유가 있다.
다. 농림부장관의 의견
대체로 농업기반공사의 의견과 같다.
3. 판 단
가. 적법요건 판단
헌법소원심판의 대상이 되는 법률은 별도의 구체적인 집행행위의 매개를 필요로 하지 아니하고 그 법률 자체로서 직접 청구인의 기본권을 침해하는 경우여야 하고 그 법률을 통하여 자유가 제한되거나 의무가 부과되는 경우 또는 권리와 법적 지위 등이 박탈되는 경우에 법률에 의한 권리
침해의 직접성이 인정된다(헌재 1991. 11. 25. 89헌마99 , 판례집 3, 585, 589).
이 사건 조항은 종래의 조합장에 대한 예우 사항을 공사의 정관에 위임하고 있다. 그러므로 구체적인 정관의 내용 여하에 따
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라 청구인들의 재임용이 결정되게 된다. 통상 이러한 경우 법률조항 자체가 청구인의 기본권을 침해하는 것으로 볼 수 없어 직접성 요건에 흠결이 있게 된다.
그런데 이 사건에서 청구인들은 이 사건 조항 자체가 포괄적인 위임입법을 하여 청구인들의 직업선택의 자유를 침해하였다는 취지의 주장을 하고 있는바, 아래의 점에서 직접성을 인정할 수 있다.
첫째, 청구인들은 이 사건에서 단순히 청구인들이 합당한 예우를 받지 못했다는 것만 다투는 것이 아니라, 이 사건 조항의 규정 형식 자체를 문제삼고 있다. 즉, 직업선택의 자유 등 기본권의 제한에 관한 규정은 일반적인 위임입법보다도 더 엄격한 형식에 의하여야 할 것임에도 불구하고, 행정규칙도 아닌 농림부 산하기관에 불과한 농업기반공사의 정관에 위임한 것은 위헌이라는 것이다. 이러한 주장은 이 사건 조항을 직접 다툴 때만 성립될 수 있는 것이다.
둘째, 정관에 기본권 관련 사항을 위임할 수 있는지는, 일반적 위임입법 문제와는 달리 특수한 헌법적 성격을 가진다. 만일 국회가 법률로써만, 혹은 구체적인 위임입법(법규명령) 형식으로만 정하여야 할 경우에도 정관에 위임시킨다면 이는 국회가 자신의 의무를 회피하는 것이 되는 중대한 헌법문제로서, 이 사건 조항을 직접 다툴 때에만 그 해명이 이루어질 수 있는 것이다.
나. 본안에 관한 판단
이 사건의 쟁점은 법률이 “정관이 정하는 바에 의하여”라고 규정한 경우에도 헌법상의 위임입법의 한계 원칙이 적용될 것인지, 적용되지 않는 경우 위헌심사의 기준은 무엇인지가 우선 문제되
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며, 그러한 관점에서 이 사건 조항이 직업의 자유를 침해한 것인지 여부가 문제된다.
(1) “정관이 정하는 바에 의하여”라는 규정형식과 포괄위임입법금지 원칙
헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다”라고 규정하면서, 아울러 제75조는 “대통령은 법률에서
구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하고, 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다”고 각 규정함으로서 행정기관으로의 위임입법을 인정하고 있는데, 우리 헌법 제40조의 의미는 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여야 한다는 것이다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가1 판례집 10-1, 509, 515-516).
“위임입법이란 법률 또는 상위명령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 법규로서의 성질을 가지는 일반적ㆍ추상적 규범을 정립하는 것을 의미하는 것으로서 형식적 의미의 법률(국회입법)에는 속하지 않지만 실질적으로는 행정에 의한 입법으로서 법률과 같은 성질을 갖는 법규의 정립이기 때문에 권력분립주의 내지 법치주의 원리에 비추어 그 요건이 엄격할 수밖에 없으니 법규적 효력을 가지는 행정입법의 제정에는 반드시 구체적이며 명확한 법률의 위임을 요하는 것이다(헌법 제75조).”(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80 , 판례집 5-1, 365, 379)
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우선 헌법 제75조, 제95조의 내용을 보면, 그 문리해석상 정관에 위임한 경우까지 그 적용 대상으로 하고 있지 않다. 즉 헌법상의 포괄위임입법금지 원칙은 법규적 효력을 가지는 행정입법의 제정(법규명령)을 주된 대상으로 하고 있는 것이다.
위임입법을 엄격한 헌법적 한계내에 두는 이유는 무엇보다도 권력분립의 원칙에 따라 국민의 자유와 권리에 관계되는 사항은 국민의 대표기관인 의회가 정하는 것이 원칙이라는 법리에 기인한 것이다. 즉, 행정부에 의한 법규사항의 제정은 입법부의 권한 내지 의무를 침해하고 자의적인 시행령 제정으로 국민들의 자유와 권리를 침해할 수 있기 때문에, 엄격한 헌법적 기속을 받게 하는 것이다. 그런데 법률이 행정부가 아니거나 행정부에 속하지 않는 공법적 기관의 정관에 특정 사항을 정할 수 있다고 위임하는 경우에는 그러한 권력분립의 원칙을 훼손할 여지가 없다. 이는 자치입법에 해당되는 영역이므로 자치적으로 정하는 것이 바람직하다.
또한 헌법재판소는 조례의 경우, 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌재 1995. 4. 20. 92헌
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마264등, 판례집 7-1, 564, 572)고 판단한 바 있는데, 법률이 공법상의 법인의 정관에 위임한 경우에도 그것이 그 법인의 자치적인 규율 사항이라고 보는 한 같은 법리가 적용된다고 할 수 있다.
한편 외국의 판례를 참조할 때, 독일 연방헌법재판소의 판례 역시 법규명령의 위임입법의 한계를 정한 기본법 규정(제80조 제1항)은 권리능력있는 공법적 기관에게 자치적 규약제정권을 부여하는 경우에는 적용되지 않는다고 판단한 바 있다(BVerfGE 제12권, 319, 325 등).
그러므로 이상의 이유에서 법률이 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우에는 헌법상의 포괄위임입법금지의 원칙이 원칙적으로 적용되지 않는다고 볼 것이다.
그러나 공법적 기관의 정관 규율사항이라도 그러한 정관의 제정주체가 사실상 행정부에 해당하거나, 기타 권력분립의 원칙에서 엄격한 위임입법의 한계가 준수될 필요가 있는 경우에는 헌법 제75조, 제95조의 포괄위임입법금지 원칙이 적용되어야 할 것이다.
한편 법률이 자치적인 사항을 정관에 위임할 경우 원칙적으로 헌법상의 포괄위임입법금지 원칙이 적용되지 않는다 하더라도, 그 사항이 국민의 권리 의무에 관련되는 것일 경우에는, 적어도 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 사항을 비롯하여 국가의 통치조직과 작용에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 반드시 국회가 정하여야 한다는(헌재 1998. 5. 28. 96헌가1 판례집 10-1, 509, 515- 516) 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 것이다.
나아가 비록 기본적이고 본질적인 것이 아닌 권리와 의무에 관한 사항이라도, 국민의 권리와 의무에 관한 사항을 입법부의 권
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한 내지 의무로 하는 법치주의 내지 법률유보의 원칙을 고려할 때, 법률에서 정관으로 정하여질 내용을 되도록 범위를 한정시켜 위임하는 것이 바람직하며, 한편 정관으로 제정된 내용은 자의적인 것이어서는 안될 것이다.
(2) 이 사건 조항의 위헌 여부
이 사건 조항은 법 부칙 제6조 단서인데, 청구인들은 법 시행과 동시에 종전 임원은 임기가 종료된 것으로 보도록 한 본문 부분의 위헌성 여부는 다투지 않으며, 조합장 등의 종전의 지위에 대한 신뢰를 보호하기 위한 경과규정인 이 사건 조항을 다투고 있다.
그러므로 사실상 정관의 내용 여하에 따라, 상응하는 직무가 부여될 수도 그렇지 않을 수도, 기타
다른 방법의 예우를 받을 수도 있게 되므로, 청구인들의 직업의 자유가 침해될 소지가 있게 된다.
그런데 청구인들은 이 사건 조항 자체가 “정당하지 않게 직업선택의 자유에 관한 사항을 정관에 포괄적으로 위임한 것”이라는 취지로 다투고 있으므로, 그러한 의미에서 이 사건 조항은 한편으로는 예우에 대하여 규정하는 수익적 조항이지만, 다른 한편으로는 직업의 자유에 대한 제한 문제에 관련되고 있다.
그러나 이 사건 조항은 공사의 자치적 입법사항을 정관에 위임한 것으로서, 아래에서 보듯이, 그 위헌심사에는 헌법상 포괄위임입법금지 원칙이 적용되지 않으며, 달리 직업의 자유 등을 침해한 것이라 볼 수 없다.
우선, 공사는 국가가 전액을 출자하여 농어촌정비사업 등을 행
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하는 법인이다(법 제4조, 제6조 제1항, 제10조). 따라서 공사는 공법적 규율을 받는 일종의 공법인이다. 비록 공사의 정관 제정은 공사설립위원회가 작성하여 농림부장관의 인가를 받아야 하지만(법 부칙 제3조), 공사설립위원회는 각 직역별로도 구성되고 순수한 민간인도 포함되고 있는 점에서, 정관의 제정이 행정부에 의하여 이루어지는 경우라거나, 정관에 위임한 것을 행정부의 법규명령에 위임한 것과 같이 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 조항은 헌법상의 포괄위임입법금지 원칙의 적용을 받지 않는다.
한편 이 사건 조항은 이미 조합장 등의 기존 임기가 종료된 것을 전제로, 단지 종전의 기득권 보호차원에서 필요한 예우를 규정한 것이므로, 직업선택의 자유를 새로이 제한하는 것이 아니라, 이미 임기 종료된 직업에 대하여 신뢰보호의 차원에서 새로이 공사의 임원으로 임명 혹은 불임명(혹은 금전보상 등) 될 것인지를 정하는 것이므로, 직업선택의 자유의 기본적이거나 본질적인 사항에 관한 것이라고는 볼 수 없다.
또한 이 사건 조항이 위임한 사항은 국가기관이 아니라 공법상 법인인 농업기반공사의 임원의 선임 등에 관련된 사항이므로 공사의 자치행정의 영역에 속하는 것인바, 종래의 3개 기관이 하나로 통합되는 이상 종전의 임원을 선별적으로 평가하여 재임용 여부를 결정하여야 하므로, 이는 법률이 직접 규율하기에 부적합하며 공사가 자치적으로 필요한 기준과 평가를 거쳐 결정하는 것이 필요하다. 한편 이 사건 조항은 그 선별 기준으로서 “잔여임기와 업무수행능력등을 감안하여” 정관이 정하도록 범위를 정하여 정관에 위임하고 있다.
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이상의 상황을 종합하면, 이 사건 조항이 공사의 정관에게 청구인들의 종전 직위에 상응한 직무 부여 등 예우를 정하도록 한 것이 법률유보의 원칙이나 달리 헌법 규정에 위배된 것이라 볼 수 없고, 그밖에 이 사건 조항 자체가 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한 것이라 볼 수 없다. 또한 달리 다른 기본권이 침해되었다고 볼 사정이 없다.
(3) 정관의 내용과 평등권 문제
청구인들은 정관에서 정한 “58세 이하” “6개월 미만” 등 재임용 선별 기준이 자의적이라는 취지로 주장하나, 이는 정관의 내용 자체의 문제인바, 청구인들은 정관 자체의 위헌성 여부는 이 사건 심판대상으로 삼지 않고 있다.
설사 그러한 주장을 살핀다 해도, 공사의 임원에 대한 일반적인 정년제도 등을 감안할 때, 정관의 그러한 내용이 비합리적인 것이라거나 자의적인 것이라고 보기는 어려우므로, 이로써 청구인들의 평등권이 침해되었다고 보기는 어렵다.
4. 결 론
그러므로 이 사건 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 김영일
권 성 김효종 김경일 송인준 주선회
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