소송대리인 변호사 박종연

소송대리인 법무법인 충정

담당변호사 엄윤령

○ 예비적 청구취지 : 피고가 2006. 12. 29. 별지 목록 기재 토지에 관하여 한 환경부 고시 B 고시 처분은 무효임을 확인한다.

가. C 주식회사(이하 'C'이라 한다)는 2004. 12. 30.경 사천시장으로부터 사천시 D 대11,233m(이하 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 목욕시설을 신축하기 위한 건축허가를 받았다.

나. 피고는 2006. 12. 29. 구 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 낙동강수계법'이라 한다) 제4조에 따라 환경부고시 B로 이 사건 토지를 포함한 진주 EFG 및 사천 H 지역을 수계 수변구역으로 추가지정한다고 고시하였다(이하 '이 사건 고시'라 한다).다. C은 2007. 10. 중순경 이 사건 토지 지상에 지하 1층, 지상 3층, 전체면적 6,522.31m² 규모의 목욕시설(이하 '이 사건 건물'이라 한다)을 준공하여 "J"라는 상호로 온천 일반목욕장을 운영하던 중, 2013. 12.경 낙동강유역환경청장에게 낙동강수계법 제8조에 따라 이 사건 토지 및 건물의 매수신청을 하였으나, 2014. 5.경 매수불가 통보를 받았다.

라. 원고는 2016. 10. 25. 임의경매로 인한 매각을 원인으로 이 사건 토지 및 건물의 소유권을 취득한 후, 사천시장에게 이 사건 토지 지상에 숙박시설을 증축하기 위하여 건축법 제10조 제1항에 따른 사전결정을 신청하였으나, 2016. 12.경 사천시장으로부터 '이 사건 토지는 수변구역으로서 낙동강수계법 제5조 제1항 제3호 나목에 따라 숙박업 및 목욕장업 시설을 설치할 수 없으므로 건축허가가 불가능하다'는 통지를 받았다. 마. 원고는 2017. 1. 20.경 피고에게 이 사건 토지를 수변구역에서 제외하는 것으로 이 사건 고시를 변경해줄 것을 신청하였으나(이하 '이 사건 신청'이라 한다), 피고는 2017. 11. 27. 원고에게 '오염원의 하천유입 차단 등을 위한 완충지대를 조성하고 외부 유동인구 증가로 인한 오염원 발생 예방 및 무분별한 개발에 따른 오염원의 사전예방 등 낙동강수계의 상수원의 수질보전을 위하여 낙동강수계법 제4조에 따라 수변구역을 지정·고시하고 있으므로, 단순히 관로매설을 통하여 해당 시설로 인한 비점·점오염원을 K으로 방류한다는 사유만으로 수변구역을 해제하는 것은 곤란하다'는 이유로 이 사건 신청을 거부하였다(이하 '이 사건 거부통지'라 한다).

[인정근거: 일부 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 8, 을 제1호증의 각 기재] 2. 원고의 주장 요지

가. 주위적 청구 : 이 사건 거부통지의 취소이 사건 거부통지는 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.

(1) 이 사건 건물은 이 사건 토지 아래 매설된 배수관로를 통해 비점·점오염원 전량 이 K으로 방류되어 남해로 배출되므로 상수원으로 이용되는 I의 수질에 미치는 영향이 거의 없다. 따라서 이 사건 토지는 낙동강수계법 제4조에서 정한 수변구역의 지정요건인 '상수원의 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역'에 해당하지 않는다.

(2) 이 사건 토지와 건물에서 발생하는 비점오염원이 상수원 수질에 미치는 영향이 없다는 이유로 이 사건 토지와 건물에 대한 매수신청을 거부하였음에도 이 사건 신청에 대하여는 상수원 수질에 영향을 미친다는 이유로 이를 거부한 것은 처분사유가 상호 모순되어 합리성이 없고, 원고의 신뢰에도 반한다.

(3) 원고는 이 사건 거부통지로 인해 숙박시설을 설치할 수 없어 매우 심한 경영난에 처하게 되는바, 위 처분은 기대되는 공익상의 이익에 비하여 원고가 입게 되는 손해가 훨씬 커서 비례의 원칙에도 반한다.

나. 예비적 청구 : 이 사건 고시의 무효확인 위와 같이 이 사건 토지를 수변구역으로 지정한 이 사건 고시는 상수원의 수질에 미치는 영향이 거의 없고 비례의 원칙에도 반하므로 재량권을 일탈·남용하여 위법하며, 그 하자가 중대 명백하므로 무효이다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

4. 주위적 청구에 대한 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변의 요지

낙동강수계법에서 수변구역 지정고시의 변경신청에 관하여 아무런 규정을 두지 않고 있을 뿐만 아니라 일반 개인의 이해관계에 따라 그 구역의 변경을 신청할 권리를 인정해줄 수는 없으므로, 원고에게는 수변구역 지정고시의 변경을 신청할 법규상·조리상의 신청권이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 거부통지는 항고소송의 대상이 되는 '행정 처분'에 해당하지 않는다.

나. 판단

(1) 국민의 적극적 신청 행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다.고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위 발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결, 대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두8821 판결 등 참조).

(2) 구 낙동강수계법 제4조 제1항은 환경부장관은 낙동강수계의 수질을 보전하기 위하여 상수원으로 이용되는 댐[계획홍수위선을 기준으로 한다]과 그 상류지역 중 대통령령으로 정하는 거리 이내의 지역으로서 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역을 수변구역으로 지정·고시한다고 규정하고, 제4조의2 제1항은 환경부장관은 제4조 제1항에 따라 지정된 수변구역에 관하여 중·장기 수변구역 관리계획(제1호), 수변녹지 등 수변생태벨트 조성계획(제2호), 그 밖에 수변구역의 토지매수 현황 및 계획 등 환경부령으로 정하는 사항(제3호)이 포함된 수변구역 관리기본계획을 5년마다 낙동강수계관 리위원회의 심의를 거쳐 수립·시행하여야 한다고 규정하며, 제5조는 누구든지 수변구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 새로 설치(용도변경을 포함한다)하여서는 아니 된다고 하면서 제3호 나목에서 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호 및 제3호에 따른 숙박업 및 목욕장업을 규정하고 있다.

그리고 구 낙동강수계법은 낙동강수계의 수자원과 오염원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질 개선과 주민지원사업을 효율적으로 추진하여 낙동강수계의 수질을 개선함을 목적으로 하면서도(제1조), 수변구역의 지정에 따른 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 수변구역 지정 또는 지정 해제를 위한 현지 실태 조사에 주민대표를 참여하도록 규정하고 있다[구 낙동강수계법 제4조 제4항, 구 낙동강수계법 시행령(2017. 1. 17. 대통령령 제27792호로 개정되기 전의 것) 제4조의2 제1항, 제2항]. 한편 수변생 태벨트 조성사업 및 수질개선사업 시행으로 인한 토지 등의 수용·사용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하여 손실보상을 하도록 규정하고 있으나(구 낙동강수계법 제27조), 수변구역으로 지정된 지역에 관하여는 이와 같은 규정을 두고 있지 않으며, 다만 상수원의 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역 내에 있는 토지소유자에게 국가에 그 토지와 정착물 등의 매수를 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있고[구 낙동강수계법 제8조 제1항, 구 낙동강수계법 시행규칙(2017. 1. 19. 환경부령 제688호로 개정되기 전의 것) 제11조], 위 규정에 따라 매수신청을 받은 행정청은 하천경계로부터의 거리, 오염부하량 정도 등 낙동강수계의 특성을 고려하여 위원회가 정하는 매수우선순위에 관한 기준에 따라 매수우선순위를 결정하고, 토지 등의 소유자에게 해당 토지등의 매수우선순위를 통보하여야 한다고 정하고 있다(구 낙동강수계법 제8조 제5항, 구 낙동강수계법 시행령 제11조 제3항).

(3) 이러한 관련규정의 문언ㆍ체계ㆍ취지를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 비록

구 낙동강수계법에서 수변구역 내 토지소유자에게 수변구역 변경·해제를 위한 신청권에 관한 명문의 규정을 두고 있지는 아니하나, ① 수변구역으로 지정되면 그 구역 내 토지에서 건축물의 건축 등의 행위가 제한되어 토지 소유자의 재산권 행사가 제약되는데 이러한 소유권 행사에 대한 제약은 수변구역으로 지정된 기간이 장기화되면 그 제약의 정도가 더욱 강화되어 재산권의 본질적인 부분의 제한에까지 이를 수 있는 점, ② 구 낙동강수계법에서 수변구역 지정 또는 지정 해제를 위한 현지 실태 조사에 주민대표를 참여하도록 한 취지에는 수변구역 지정으로 초래될 구역 내 토지 소유자의 재산권 행사가 제약되는 사정도 아울러 고려한 것으로 볼 수 있는 점, ③ 그럼에도 구낙동강수계법은 수변구역 중 '수변생태벨트'에 해당하는 지역에 관하여만 수용 등에 따른 손실보상에 관한 규정을 두고 있을 뿐 수변구역 일반에 관하여 재산권 행사 제약에 관한 손실보상에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, '상수원의 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역' 내에 있는 토지소유자에게 국가에 대한 매수청구권만을 규정하고 있는데, 그 매수의 시기 등은 낙동강수계관리위원회가 정한 우선순위에 따라

이루어지도록 규정되어 수변 구역 내 토지소유자들의 재산권 제약에 대한 충분한 제도적 보장이 된다고 보기 어려운 점, 구 낙동강수계법의 규율 내용이 이와 같다면 수변구역 지정으로 인하여 재산권 행사가 제약되는 수변구역 내 토지 소유자에 대하여 수변구역 지정 해제를 신청할 권리를 인정함으로써 일정한 기간이 경과한 시점에서 수변구역 지정의 적정성을 다시 심사할 수 있는 기회를 제공하는 것이 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지는 물론 법치행정의 원칙에도 부합하다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 수변구역 내에 있는 토지소유자 등으로서는 위 수변구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.

따라서 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

5. 주위적 청구 및 예비적 청구에 대한 판단

가. 주위적 청구에 대한 판단

(1) 관련 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조).

구 낙동강수계법 제4조에 따른 수변구역의 지정 및 지정해제는 상수원의 수질에 미치는 영향 등 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 낙동강수계의 수질 보전 및 관리라는 특정한 행정목표를 달성하기 위한 행정계획에 해당하므로, 이러한 법리는 수변구역 내 토지 등을 소유하고 있는 자가 수변구역 지정권자인 행정청에게 수변구역 지정해제를 신청하고, 행정청이 이러한 신청을 받아들여 해당 토지에 대한 수변구역 지정을 해제할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다고 보아야 한다(대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조).

그리고 '상수원의 수질에 미치는 영향'과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급 효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 이러한 사항은 수변구역 지정해제 여부 결정에 관한 재량권의 일탈·남용 여부를 심사하여 판단할 때에도 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2017. 10. 31. 선고 201746783 판결 등 참조).

(2) 인정사실가 이 사건 토지는 낙동강의 상수원인 I의 계획홍수위선으로부터 약 384m에 위치한 곳으로서, 자연배수의 방향은 계획홍수위선을 향하고 있다.

나 C은 이 사건 토지에서 발생하는 우·오수의 배출을 위하여 2003. 10.경 이 사건 토지 입구에서 K에 이르기까지의 관로를 매립하는 공사를 완료하였다.) 낙동강유역환경청은 2013. 12.경 C로부터 낙동강수계법 제8조에 따라 이 사건 토지 및 건물의 매수신청을 받고 2014. 5.경 다음과 같은 사유를 들어 매수불가 통보를 하였다.

[인정근거: 일부 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제10, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지]

(3) 구체적인 판단

앞서 인정한 사실관계와 앞서 든 증거들을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고의 이 사건 거부 통지가 사실을 오인하거나 비례원칙을 위반함으로써 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없으므로, 위 거부통지의 취소를 구하는 원고의 주위적 청구는 이유 없다.

개 상수원으로 이용되는 수계 지역인 이 사건 토지를 수변구역으로 지정·관리함으로써 오염원의 하천유입 차단 등을 위한 완충지대를 조성하고, 외부 유동인구 증가로 인한 오염원 발생 예방 및 무분별한 개발에 따른 오염원의 사전예방 등 낙동강수계의 상수원의 수질을 보전할 공익상의 필요가 상당히 크므로, 어느 범위까지 수변구역으로 지정하여 관리할지 등 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 행정청에게 비교적 광범위한 형성의 자유가 인정된다.나 구 낙동강수계법 제4조 제1항, 구 낙동강수계법 시행령 제3조 제1항에 의하면, 상수원으로 이용되는 댐[계획홍수위선을 기준으로 한다]과 그 상류지역 중 해당 댐으로부터 10m(저수를 광역상수원으로 이용하는 댐의 경우) 또는 20m(저수를 지방상수 도로 이용하는 댐의 경우) 이내의 지역으로서 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역을 수변구역으로 지정한다고 정하고 있는데, 이 사건 토지는 상수원으로 이용되는 I 계획홍수위선으로부터 불과 약 384m에 위치하고, 자연배수가 I를 향해 있으므로, 이 사건 토지의 위치와 지리적 형상 등 자연적인 조건에 비추어 보면 이 사건 토지는 수질에 미치는 영향이 크다고 인정되는 지역에 해당한다. 대 비록 이 사건 토지 지하에 관로가 매설되어 있어 비점오염원이 관로를 통하여 1이 아닌 바다로 나가는 K으로 방류된다고 하더라도, 이 사건 토지를 수변구역에서 제외하는 경우에는 구 낙동강수계법 제5조에서 정한 수변구역에서의 행위제한이 해제됨에 따라 공장, 식품접객업 시설 등 각종 건축 행위에 대한 제한이 사라지게 되어 추가적 오염원이 발생할 우려가 증가하게 되고, 이 사건 토지 및 건물의 소유자는 향후 얼마든지 변경될 수 있으므로, 이 사건 토지와 건물의 현재 이용상태만을 기준으로 상수원의 수질에 영향을 미치는지 여부를 판단하는 것은 타당하지 않다.

라이 사건 토지를 수변구역으로 지정하기 위하여 관계 공무원, 주민대표 등이 협의 하는 과정에서 지역 주민들이 지가하락 등으로 재산 손실이 크다는 이유로 수변구역 지정을 반대하였다고 하더라도 현지 실태 조사 당시 주민대표를 참여하게 하였고 관할 시·도 지사와의 협의를 거친 이상 이 사건 고시에 절차상의 하자가 있다고 보기도 어렵다. 매 구 낙동강수계법 제8조 제1항은 국가는 낙동강수계관리기금으로 토지를 매수하여 수변생태벨트를 조성하는 등 낙동강수계의 수질 개선을 위하여 활용할 수 있다고 정하고 있는바, 낙동강유역환경청장은 이 사건 토지의 당시 이용상황이 상수원의 수질에 미치는 영향이 비교적 크지 않다는 점, 반면 한정된 예산 규모에 비추어 이 사건 토지 및 건물의 감정가액이 높고 특히 낙동강수계 수질 개선과는 큰 관련이 없는 건물의 가액 비중이 높았던 점, 매수우선순위가 상대적으로 낮았던 점을 종합적으로 고려하여의 이 사건 토지 및 건물에 대한 매수신청을 거부한 것이므로, 위와 같은 매수거부와 이 사건 거부통지 사유가 서로 모순된다고 볼 수도 없다.

매 위와 같은 사정을 종합하면, 피고가 이 사건 토지를 수변구역으로 지정하고, 이후 원고의 신청에 따라 수변구역 지정해제 여부를 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

나. 예비적 청구에 대한 판단

살피건대, 앞서 5의 나.(3)항에서 본 사정들에 비추어 보면, 이 사건 고시가 재량권을 일탈·남용하여 위법하다거나 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시의 무효확인을 구하는 원고의 예비적 청구 역시 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 원고의 주위적 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사박지은

판사조민혜